12.12.2018

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej – wybrane zagadnienia na tle stosowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

opublikowano: 2017-12-13 przez:

Wprowadzenie
W dniu 25 maja 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych[1] (dalej: „u.z.r.i.d.”). Pierwotnie miała ona obowiązywać do 31 grudnia 2007 r. Termin ten był następnie wielokrotnie przedłużany, najpierw do 31 grudnia 2013 r.[2], następnie do 31 grudnia 2020 r.[3], a obecnie ustawodawca postanowił, że u.z.r.i.d. utraci moc z dniem 31 grudnia 2023 r.[4] A zatem już od samego początku obowiązywania powołanej regulacji ustawodawca przewidywał, że wprowadzone nią rozwiązania będą miały wyłącznie charakter czasowy. Założono, że problem, który legł u podstaw uchwalenia u.z.r.i.d. uda się rozwiązać w ciągu kilku lat. Niestety nie udało się tego osiągnąć ani w terminie wyznaczonym pierwotnie przez ustawodawcę, ani w kolejnych terminach wyznaczanych nowelizacjami u.z.r.i.d. Stąd też ustawa, która miała zakończyć swój żywot około 10 lat temu, nadal obowiązuje i istnieją bardzo duże szanse, że będzie obowiązywać przez wiele kolejnych lat, nawet po dniu 31 grudnia 2023 r.
Celem u.z.r.i.d., zwanej również niekiedy specustawą drogową, jest w świetle uzasadnienia jej pierwotnego projektu „decydowane uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast (...). Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju”[5]. Ratio legis komentowanej ustawy sprowadza się zatem do wprowadzenia uproszczonych zasad i procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, a co za tym idzie przyspieszenia procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce[6].
Wspomniane uproszczenie oraz przyśpieszenie procedury przygotowania oraz realizacji inwestycji drogowych sprowadza się przede wszystkim do:
  1. połączenia w ramach jednego postępowania administracyjnego zakończonego jedną decyzją kilku aspektów (etapów) procesu inwestycyjno-budowlanego, które w normalnej procedurze muszą być realizowane w toku oddzielnych postępowań. Kończąca wskazane postępowanie administracyjne decyzja w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (dalej: „Decyzja ZRID”) ma zatem charakter kompleksowy, wyrażający się w objęciu jedną decyzją administracyjną szeregu aspektów mających zarówno charakter cywilnoprawny (m.in. uzyskanie tytułu prawnego do gruntu, na którym ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie drogowe), jak i administracyjnoprawny (m.in. zgoda na lokalizację przedsięwzięcia drogowego na określonym terenie oraz zgoda na prowadzenie robót budowlanych). Jak podkreśla się w doktrynie, „decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter kompleksowy, tzn. stanowi połączenie decyzji: o lokalizacji inwestycji, pozwolenia na budowę, decyzji dotyczących podziału nieruchomości oraz wywłaszczenia prawa do nieruchomości”[7]. Dla jasności wskazać jednak trzeba, że Decyzja ZRID nie zastępuje wszystkich aktów niezbędnych w toku realizacji procesu inwestycyjno-budowlanego przedsięwzięcia drogowego, bowiem konieczne może okazać się uzyskanie na odrębnych zasadach w szczególności pozwolenia wodnoprawnego[8] albo decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia[9].
  2. wprowadzenia wiążącego terminu załatwienia sprawy administracyjnej w pierwszej instancji. tj. terminu. w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne mające na celu wydanie Decyzji ZRID musi wydać decyzję administracyjną kończącą to postępowanie administracyjne w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 11a ust. 3 u.z.r.i.d. Decyzję ZRID wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. Podkreślić przy tym trzeba, że ten termin nie ma w przeciwieństwie do terminów ogólnych określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego[10] (dalej: „k.p.a.”) charakteru instrukcyjnego, a jest dla organu administracji publicznej wiążący. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w tym terminie załatwić sprawę administracyjną, a jeżeli tego nie uczyni, grozi mu kara finansowa. Zgodnie bowiem z art. 11h ust. 1 u.z.r.i.d. w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wskazać także trzeba, że zgodnie z art. 11h ust. 3 u.z.r.i.d. do powołanego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
  3. ograniczenia stronom postępowania administracyjnego prawa do wzruszenia Decyzji ZRID. Jest to tzw. kwestia trwałości Decyzji ZRID, która zostanie omówiona w dalszej części niniejszego artykułu.
W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że uzyskanie Decyzji ZRID z punktu widzenia inwestora przedsięwzięcia drogowego ma charakter fakultatywny, w tym znaczeniu, że może on realizować planowane przez siebie przedsięwzięcie albo na zasadach ogólnych (obejmujących w szczególności konieczność uprzedniego zapewnienia tytułu prawnego do gruntu, na którym ma ono być realizowane, czy też zapewnienia jego zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku – uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), albo na zasadach szczególnych wynikających z u.z.r.i.d. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: „NSA”), „budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów u.p.z.p., jak i na podstawie przepisów u.z.r.i.d. Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie powyższej ustawy, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów u.p.z.p., w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć drogi przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno - projektową przewidzianą przepisami specustawy drogowej, gdyż nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego”[11].
Wskazać trzeba, że u.z.r.i.d. i wprowadzone na jej mocy rozwiązania są wyrazem pewnej tendencji w prawie polskim, wyrażającej się we wprowadzaniu dość licznych rozwiązań szczególnych (tzw. specustaw), zastępujących dla określonych rodzajów inwestycji rozwiązania ogólne. Oprócz u.z.r.i.d przykładami tego typu rozwiązań mogą być: ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych[12], ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych[13], ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu[14] oraz ustawa z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską[15]. Istnienie takiej tendencji jest wyrazem woli ustawodawcy, aby kluczowe z punktu widzenia społeczeństwa inwestycje, zarówno na szczeblu ogólnokrajowym (terminal regazyfikacyjny skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, droga wodna łączącą Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską), jak i lokalnym (budowa dróg publicznych, budowa budowli przeciwpowodziowych), były przygotowywane i realizowane na określonych zasadach szczególnych, odrębnych od zasad ogólnych dla prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Jest to spowodowane tym, że regulacja ogólna cechuje się co do zasady skomplikowaniem, wieloetapowością oraz długotrwałością. Regulacja szczególna stara się wyjść na przeciw bolączkom rozwiązań ogólnych, dążąc do uproszczenia, ograniczenia liczby etapów oraz skrócenia czasu trwania całego procesu inwestycyjno-budowlanego. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że praktycznie w każdej z powołanych tzw. specustaw pojawiają się rozwiązania, które modyfikują ogólną regulację k.p.a., często prowadząc przez to do ograniczenia praw stron prowadzonego postępowania administracyjnego. W pełni należy zgodzić się z poglądem, że „znaczący wzrost liczby specjalnych (nierzadko epizodycznych lub pozbawionych przymiotu abstrakcyjności) ustaw uchwalanych w celu rozwiązania określonych problemów społeczno-gospodarczych rodzi obawę przekształcenia wyjątku w zasadę i zniekształcenia przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego modelu relacji proceduralnych w sferze prawa administracyjnego”[16].
Poniżej zostaną przedstawione wybrane zagadnienia związane z problematyką Decyzji ZRID, w szczególności związane z organem właściwym do wydania Decyzji ZRID, organem właściwym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie Decyzji ZRID, zakresem przedmiotowym Decyzji ZRID oraz problematyką trwałością Decyzji ZRID.
 
1. Organ właściwy do wydania Decyzji ZRID
Zgodnie z art. 11a ust. 1 i 2 u.z.r.i.d. wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. W przypadku inwestycji drogowej realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw albo powiatów decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi wydaje odpowiednio wojewoda albo starosta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część powierzchni przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej. Pobieżna analiza powołanej regulacji może prowadzić do wniosku, że wskazanie organu właściwego do wydania Decyzji ZRID jest rzeczą łatwą, nienastręczającą żadnych problemów, tym niemniej praktyka nie jest taka oczywista.
Pierwszy problem pojawi się wówczas, gdy jeden i ten sam organ jest jednocześnie zarządcą drogi publicznej, jak i organem właściwym do wydania Decyzji ZRID. Problem taki pojawi się w granicach miast na prawach powiatu, w których zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta[17]. Ten sam prezydent miasta w mieście na prawach powiatu będzie wykonywał kompetencje przynależne staroście[18]. W tych okolicznościach powstaje uzasadniona wątpliwość, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, czy powinien podlegać wyłączeniu. Wskazać bowiem trzeba, że w następstwie wydanej Decyzji ZRID właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w tej sprawie jej organ – prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli – organu, a jednocześnie wnioskodawcy, podczas gdy gmina jest beneficjentem. W orzecznictwie podkreśla się, że „prezydent miasta na prawach powiatu nie powinien podlegać wyłączeniu od prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest to, że obowiązek wyłączenia nie wynika z przepisów u.z.r.i.d. Organ administracji rozstrzygający sprawę z zakresu administracji publicznej ma obowiązek działać w granicach prawa, a to wyłącza podstawę do kierowania się własnym interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, którego jest reprezentantem”[19]. Trzeba zauważyć, że racjonalny ustawodawca uchwalając u.z.r.i.d. przewidział takie sytuacje, w których ten sam organ będzie wnioskował o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził to postępowanie i wydawał decyzję. Gdyby chciał, aby organ ten podlegał wówczas wyłączeniu od załatwiania sprawy, wprowadziłby odpowiedni przepis w u.z.r.i.d. – brak takiej regulacji oznacza akceptację prawodawcy dla tego stanu rzeczy. Dodatkowo „przyjmując inny punkt widzenia należałoby wyłączać organy w przypadkach, gdy jednostki samorządu terytorialnego, które reprezentują, są beneficjentami jakiegokolwiek innego dobra np. świadczeń pieniężnych z tytułu opłat, czy kar administracyjnych, bowiem wówczas również można dopatrywać się takiego konfliktu”[20]. Pozostając na gruncie niniejszego zagadnienia, wskazać należy uzasadnienie wyroku NSA z 30 marca 2010 r.[21], z którego wynika, że „u.z.r.i.d. nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Należy podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora”. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stwierdził również, że „jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa”. Niezależnie od powyższego trzeba odnotować, że za powołanym stanowiskiem opowiada się również doktryna prawa administracyjnego[22].
Drugi problem pojawia się wówczas, gdy zamierzenie inwestycyjne obejmować będzie zarówno fragment drogi wojewódzkiej lub krajowej, jak i powiatowej lub gminnej. Powstaje wówczas pytanie, czy organem właściwym do wydania Decyzji ZRID będzie wojewoda czy starosta. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że zarówno ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane[23] (dalej: „u.p.b.”), jak i u.z.r.i.d. nie zawierają przepisu, który regulowałby wprost kwestie właściwości organów administracji publicznej w odniesieniu do inwestycji drogowych dotyczących jednocześnie dróg krajowych i wojewódzkich oraz powiatowych i gminnych. Brak takiej regulacji nie usprawiedliwia ewentualnego podziału zamierzenia inwestycyjnego na dwa mniejsze: jednego obejmującego drogę krajową lub wojewódzką oraz drugiego obejmującego drogę powiatową lub gminną. Powołany podział uniemożliwia zawarte w art. 11i ust. 1 u.z.r.i.d. odesłanie do u.p.b., obejmujące również art. 33 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to, że także Decyzja ZRID powinna dotyczyć całego zamierzenia inwestycyjnego i niedopuszczalny jest podział tego zamierzenia na mniejsze. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla wydania Decyzji ZRID dla skrzyżowania drogi krajowej lub wojewódzkiej oraz powiatowej lub gminnej właściwy będzie wojewoda[24]. Jak bowiem wskazał NSA w postanowieniu z 28 lutego 2008 r., II OW 80/07, „jeśli jest to jedno zamierzenie budowlane to powinna być wydana jedna decyzja przez jeden organ. Za taki organ, przy braku regulacji prawnej w odniesieniu do inwestycji dotyczących dróg należących do różnych kategorii, w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową musi być uznany organ właściwy w sprawach dróg krajowych, a zatem w omawianym przypadku wojewoda”. Oznacza to, że organem właściwym w sprawach wydania Decyzji ZRID dla skrzyżowań dróg odpowiednio krajowych lub wojewódzkich oraz powiatowych lub gminnych będzie każdorazowo organ wyższego stopnia, tj. właściwy miejscowo wojewoda.
Na marginesie trzeba odnotować, że organ właściwy do wydania Decyzji ZRID dla danej inwestycji drogowej jest również właściwy w sprawie budowy lub przebudowy objętych tą inwestycją drogową zjazdów[25].
 
2. Podmiot właściwy do wystąpienia z wnioskiem o wydanie Decyzji ZRID
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.z.r.i.d. wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Co warte podkreślenia, „postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może on dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo”[26].
Kluczowe dla dalszych rozważań będzie ustalenie, co oznacza zwrot „właściwy zarządca drogi”. Tylko on może bowiem wystąpić o wydanie Decyzji ZRID. Pojęcie to zostało rozwinięte w art. 19 u.d.p. Zgodnie z jego treścią organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. I tak nie wchodząc w regulacje szczegółowe wskazać trzeba, że co do zasady zarządcami dróg są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, 2) wojewódzkich – zarząd województwa, 3) powiatowych – zarząd powiatu oraz 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dodatkowo przypomnieć trzeba, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
W sytuacji gdy planowane roboty budowlane dotyczą wyłącznie drogi jednej kategorii, nie ma wątpliwości, który zarządca drogi jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem. Problem pojawia się wówczas, gdy planowane roboty budowlane obejmują drogi posiadające wielu zarządców, np. przedmiotem Decyzji ZRID miałaby być budowa drogi gminnej wraz z przebudową skrzyżowania z drogą krajową. Jak już wskazano powyżej, art. 33 ust. 1 u.p.b. stoi na przeszkodzie podziałowi zamierzenia inwestycyjnego na dwa odrębne, tak aby z wnioskami o wydanie Decyzji ZRID mogło wystąpić jednocześnie obok siebie dwóch lub więcej zarządców dróg, każdy wyłącznie dla „swojego” odcinka drogi publicznej. Co więcej, nie zawsze jest pomiędzy nimi wola zawarcia porozumienia w trybie art. 19 ust. 4 u.z.r.i.d., na mocy którego zarządzanie drogami publicznymi może zostać przekazane między poszczególnymi zarządcami. Często bowiem jest tak, że wprawdzie zarządca drogi określonej kategorii uzgadnia wprowadzenie określonych modyfikacji w układzie drogowym realizowanym przez zarządcę drogi innej kategorii, jednocześnie jednak nie wyraża zgody na przekazanie zarządcy drogi publicznej realizującemu inwestycję drogową zarządzania fragmentem drogi publicznej będącej w jego „dyspozycji”. Dodatkowo należy zauważyć, że w przypadku zarządców dróg publicznych nie ma pomiędzy nimi podległości, której wyrazem miałoby być hierarchiczne podporządkowanie np. wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządowi powiatu, zarządu powiatu zarządowi województwa, a zarządu województwa Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Nie można więc tutaj w prosty sposób odnieść argumentacji dotyczącej wskazania organu właściwego do wydania Decyzji ZRID, użytej w postanowieniu NSA z 28 lutego 2008 r., II OW 80/07. Ponadto należy wyjaśnić, że nie ma możliwości wydania jednej Decyzji ZRID na jednoczesny wniosek dwóch zarządców dróg publicznych.
Trzeba zauważyć, że brak jest podstaw, aby utożsamiać pojęcie „właściwy zarządca drogi” wyłącznie z takim zarządcą, który zarządza całością dróg publicznych objętych planowanym przedsięwzięciem drogowym. Do tego wniosku prowadzi kilka argumentów. Pierwszym z nich jest treść art. 11a ust. 2a u.z.r.i.d., zgodnie z którym wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi. Oznacza to, że wystarczające będzie, aby całość planowanego przedsięwzięcia drogowego była objęta wnioskiem zarządcy drogi, nie wprowadzono przy tym wymogu, aby ten zarządca drogi zarządzał całością dróg publicznych składających się na zamierzenie inwestycyjne. Drugim argumentem jest treść art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. g u.z.r.i.d., zgodnie z którym Decyzja ZRID zawiera w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące m.in. obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych. Z powołaną regulacją skorelowany jest przepis art. 11f ust. 2a u.z.r.i.d., zgodnie z którym Decyzja ZRID stanowi podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. g, właściwym zarządcom dróg. Powołana regulacja wprost zezwala organowi administracji publicznej wydającemu Decyzję ZRID na wydanie zgody na budowę lub przebudowę drogi publicznej, nawet bez wiedzy, wniosku i zgody zarządcy tej drogi publicznej. Oznacza to, że organ administracji publicznej wydający Decyzję ZRID może wydać taką decyzję i objąć nią całe przedsięwzięcie drogowe nawet wówczas, gdy składający wniosek o wydanie Decyzji ZRID zarządca drogi nie jest zarządcą wszystkich dróg publicznych objętych powołanym przedsięwzięciem. Oczywiście uprzednio zarządcy dróg powinni uzgodnić pomiędzy sobą planowane zmiany w układzie drogowym.
 
3. Zakres przedmiotowy Decyzji ZRID
Analiza art. 1 ust. 1 u.z.r.i.d. prowadzi do wniosku, że odnosi się on ogólnie do inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tym niemniej w orzecznictwie sądowym podnosi się, że „ależy zatem rozważyć, czy regulacja u.z.r.i.d obejmuje również kwestię ewentualnej przebudowy dróg publicznych.
Pod pojęciem przebudowy w świetle art. 3 pkt 7a u.p.b. rozumie się „zezwolenie na realizację inwestycji drogowej przewidywane przez specustawę drogową zastępuje w odniesieniu do inwestycji w zakresie dróg publicznych pozwolenie na budowę. Nie powinno mieć zatem zastosowania do takich inwestycji, które już na mocy przepisów ogólnych są zwolnione z jego uzyskania, tj. właśnie do przebudowy drogi publicznej (chyba że ta przebudowa stanowi – zgodnie z wnioskiem właściwego zarządcy drogi – tylko jeden z elementów większego przedsięwzięcia rozbudowy drogi)”[28].
Podsumowując trzeba wskazać, że pomimo tego, że dyspozycja art. 1 ust. 1 u.z.r.i.d. literalnie odnosi się do wszystkich inwestycji w zakresie dróg publicznych, to należy przyjąć, że u.z.r.i.d. będzie stosowany jedynie do przedsięwzięć drogowych polegających na budowie (rozbudowie) dróg publicznych, tj. powołana ustawa nie będzie obejmowała ich samodzielnej przebudowy, chyba że przebudowa ta jest tylko jednym z elementów większego przedsięwzięcia zawierającego również budowę lub rozbudowę.
 
4. Trwałość Decyzji ZRID
Jak zostało to już powyżej zasygnalizowane, u.z.r.i.d. wprowadza liczne ograniczenia w zakresie możliwości wzruszania Decyzji ZRID przez w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Oznacza to, że wszelkie uchybienia odnoszące się wyłącznie do możliwej do wyodrębnienia części Decyzji ZRID dotyczącej odcinka drogi, określonej nieruchomości lub określonej działki mogą powodować co najwyżej częściową eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Co warte podkreślenia, uchybienia w zakresie katalogu stron postępowania zawsze odnoszą się do całej Decyzji ZRID[30]. Prowadzi to do wniosku, że gdyby organ odwoławczy albo sąd administracyjny stwierdził uchybienie w zakresie katalogu stron postępowania zakończonego wydaniem Decyzji ZRID, wówczas nie wiąże go powołane powyżej ograniczenie i może w zależności od rodzaju uchybienia uchylić Decyzję ZRID (organ odwoławczy lub sąd administracyjny) albo stwierdzić jej nieważność (sąd administracyjny).
Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.r.i.d. nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Powyższe prowadzi do wniosku, że gdy kumulatywnie zachodzą wskazane przesłanki (złożenie wniosku po upływie terminu oraz rozpoczęcie budowy drogi), organ oraz sąd administracyjny nie mogą stwierdzić nieważności Decyzji ZRID. Wskazać jednak trzeba, że
W świetle art. 31 ust. 2 u.z.r.i.d. w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. Powołana regulacja budzi wątpliwości w tym zakresie, że nie przesądza wprost, czy sąd administracyjny może uchylić Decyzję ZRID wydaną w okolicznościach wskazanych powyżej i obarczoną tzw. wadami zwykłymi („wadami niekwalifikowanymi”). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że „w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zawiera uchybienia skutkujące wznowieniem postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), to nie będzie mógł uchylić decyzji lub stwierdzić jej nieważności, jeżeli w dniu orzekania będą miały miejsce okoliczności wskazane w komentowanym artykule. Wskazane uchybienia traktowane są jako wady kwalifikowane decyzji administracyjnej, a przecież decyzja może być dotknięta także innymi naruszeniami prawa. Wykładnia art. 31 ust. 2 u.z.r.i.d. ogranicza sądowi możliwość uchylenia decyzji, niezależnie od tego, jakimi wadami obarczona jest decyzja. Nie można zasadnie twierdzić, że decyzja dotknięta wadami o kwalifikowanym charakterze nie może być uchylona, a zwykłymi może. Możliwa jest taka sytuacja, w której decyzja zezwalająca będzie dotknięta wadą polegającą na naruszeniu prawa materialnego, które wpłynęło na wynik sprawy, lub wadą polegającą na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogła mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ale nie będą to okoliczności wymienione w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a.”[32]. Całkowicie w innym kierunku poszło orzecznictwo NSA[33], który stwierdził, że „z przepisu art. 31 ust. 2 u.z.r.i.d. wynika, że sąd administracyjny może korygować „zwykłe” uchybienia prawu. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a., których wykrycie – w braku art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych – pociągałoby za sobą stwierdzenie nieważności decyzji”. Podsumowując należy zgodzić się z tym, że sądy administracyjne mogą uchylać Decyzje ZRID obarczone „zwykłymi” („niekwalifikowanymi”) wadami, bowiem brak jest regulacji prawnej, która wprost wyłączałaby taką kompetencję organów wymiaru sprawiedliwości.
 
Zakończenie
Zarządcy dróg bardzo często korzystają z procedury uregulowanej w u.z.r.i.d. Jest ona dla nich dużo prostsza, bowiem w jednym postępowaniu „załatwiają” wiele kwestii, które przy zastosowaniu procedury ogólnej wymagałyby prowadzenia kilku odrębnych postępowań. W ramach jednego postępowania są oni zatem w stanie uzyskać w szczególności tytuł prawny do gruntu, na którym ma być realizowane zamierzenie drogowe, ustalić lokalizację zamierzenia drogowego w konkretnym miejscu czy też uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych. Skorzystanie z Decyzji ZRID oznacza dla tych podmiotów znaczne uproszczenie i przyśpieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego.
Regulację u.z.r.i.d. przewidziano jako rozwiązane tymczasowe, które jak wiele podobnych z czasem na stałe zagościło w polskim systemie prawnym. Pomimo tego, że ustawa ta miała już kilka razy zakończyć swój byt prawny i ma obecnie obowiązywać tylko do dnia 31 grudnia 2023 roku, to z dużą dozą prawdopodobieństwa można przyjąć, że jej obowiązywanie (lub też obowiązywanie przyjętych w niej rozwiązań) zostanie przedłużone. Świadczy to o tym, że przyjęte w u.z.r.i.d. regulacje sprawdziły się, czego potwierdzeniem jest również to, że do przyjętego w u.z.r.i.d. modelu postępowania ustawodawca bardzo często nawiązuje w innych tzw. specustawach.
Tym niemniej uwagę zwraca niedopracowanie legislacyjne samej u.z.r.i.d., które powoduje powstawanie wielu problemów na kanwie jej stosowania. Kluczowe z nich odnoszą się do organu właściwego do wydania Decyzji ZRID, organu właściwego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie Decyzji ZRID, zakresu przedmiotowego Decyzji ZRID oraz jej trwałości. Niniejsze opracowanie stanowiło próbę przedstawienia rozwiązań wymienionych problemów.

Michał Okoń
radca prawny w OIRP w Warszawie
 

[1] Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, ze zm.
[2] Por. art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601).
[3] Por. art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958).
[4] Por. art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1590).
[5] Druk sejmowy nr 858, IV kadencja Sejmu.
[6] Zob. wyroki NSA: z 12 stycznia 2011 r., II OSK 2348/10, z 25 listopada 2008 r., II OSK 1111/08 oraz z 27 sierpnia 2009 r., II OSK 881/09.

[7] B. Sagan, Komentarz do art. 11i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [w:] Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, LexisNexis 2013.

[8] Por. art. 122 i n. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm.).
[9] Por. art. 71 i n. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm.).
[10] Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.
[11] Wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II OSK 208/12.
[12] Dz. U. z 2016 r. poz. 1812, ze zm.
[13] Dz. U. z 2017 r. poz. 1377, ze zm.
[14] Dz. U. z 2016 r. poz. 1731, ze zm.
[15] Dz. U. z 2017 r. poz. 820.
[16] M. Kamiński, Postępowania administracyjne szczególne (odrębne) w sprawach z zakresu przygotowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych [w:] I. Niżyk-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego: publiczne prawo rzeczowe, Warszawa 2012, s. 280.
[17] Art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.), dalej: „u.d.p.”.
[18] Art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868).
[19] Wyrok WSA w Poznaniu z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 312/14.
[20] Wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ol 299/11.
[21] Wyrok NSA z 30 marca 2010 r., II OSK 88/10.
[22] Zob. T. Woś, Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w specustawie drogowej – aspekty proceduralne, „Przegląd Prawa Publicznego” 11/2009, s. 6.
[23] Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.
[24] Zob. postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OW 80/07 oraz wyrok WSA w Łodzi z 8 listopada 2011 r., II SA/Łd 893/11.
[25] Zob. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., II OSK 1195/10.
[27] Wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., II OSK 2348/10.
[28] P. Antoniak, M. Cherka, F. Elżanowski, K. Wąsowski, Przygotowywanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 22.
[29] Zob. Por. B. Sagan, Komentarz do art. 31 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, op. cit.
[30] Zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 lutego 2013 r., SA/Kr 1144/12.
[31] Zob. wyrok NSA z 20 października 2015 r., II OSK 2137/15.
[32] B. Sagan, Komentarz do art. 31 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, op. cit.
[33] Wyrok NSA z 20 maja 2016 r., II OSK 2244/14.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy