Tomasz Łodziana
 
1. Wstęp
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przestrzeganie przez organy władzy publicznej tej zasady stanowi emanację demokratycznego państwa prawnego, którego jednym z emblematów jest stan, w którym – zwłaszcza obywatele – mają do niego zaufanie^[1], budowane w oparciu o funkcjonowanie zgodnie z zasadą praworządności.

---

Jak wskazuje M. Florczak-Wątor, celem tej konstytucyjnej zasady jest „przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem”^[2]. Zasada ta skutkuje także zakazem „rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (…) i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej”^[3]. W. Skrzydło upatrywał w tej zasadzie także „gwarancji swobód obywatelskich, ochrony jednostki przed omnipotencją państwa i jego aparatu”^[4]. Omawiany przepis jest adresowany, co wynika wprost z jego brzmienia, nie do „każdego” lub do „obywateli Rzeczypospolitej Polskiej”, lecz do organów władzy publicznej. Pojęcie to jest szerokie, gdyż obejmuje każdą kategorię organów władzy, a więc zarówno organy władzy ustawodawczej, wykonawczej, jak i sądowniczej. W kontekście praw i obowiązków poszczególnych organów kluczowe znaczenie ma to, że ich zakres kompetencyjny musi wynikać z przepisów prawa formalnie obowiązującego, a ponadto ich działania są limitowane brzmieniem przepisów. Oznacza to, że organy te „mogą” wyłącznie tyle, ile wynika z prawa określającego ich status. Jako że wiele spraw procedowanych przez te organy odnosi się do szeroko rozumianego prawa administracyjnego, warto podkreślić, że działalność tych organów (również w kontekście opisywanej zasady konstytucyjnej) podlega kontroli sądowo-administracyjnej. Kontrola ta w polskim systemie prawnym nie ma jednak charakteru prawotwórczego.
  
2. Prawo do informacji o sprawach publicznych

Jeżeli chodzi o generalnie ukształtowane uprawnienia do uzyskiwania informacji publicznych, to źródła tych uprawnień także mają podstawy konstytucyjne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucyjnie prawo to zostało zagwarantowane osobom, którym przysługiwałby status obywatela Rzeczypospolitej Polskiej, a więc tym, które spełniałyby warunki określone w ustawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim^[5]. Konstytucja RP nie definiuje jednak istotnych pojęć takich jak „informacje o działalności organów”, ani nie określa zasad czy trybu ich udzielania. W powyższym zakresie, na mocy 61 ust. 4 Konstytucji RP, doprecyzowanie systemu prawa do informacji następuje na poziomie przepisów niższej rangi.
 
3. Pojęcie informacji publicznej

Jeżeli chodzi o definicję informacji publicznej, zawiera ją art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej^[6] (dalej: "u.i.p."). Zgodnie z tym przepisem informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych^[7]. Wyszczególnienie kategorii informacji publicznych następuje w art. 6 u.i.p., przy czym jest to katalog otwarty, ponieważ ustawodawca zdecydował się na wskazanie tego, jakie informacje podlegają ujawnieniu, posługując się pojęciem „w szczególności”.

W doktrynie podnosi się (trafnie) uwagi co do „jakości” zdefiniowania tego pojęcia w przepisach prawa. Akcentowane jest m.in. to, że jest ono niedookreślone^[8]. Celem niniejszego artykułu nie jest jednak podejmowanie próby naukowego zdefiniowania informacji publicznej. Do zobrazowania omawianej problematyki wystarczające, moim zdaniem, jest wskazanie, że za informację publiczną należy uważać „każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”^[9] czy też każdą informację, która jest „wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa”^[10]. Tak zakreślony kontekst definicyjny, jaki nadaje mu przywołane orzecznictwo, wydaje się wystarczyć z punktu widzenia dalszych rozważań.
 
4. Sposoby udostępniania informacji publicznej

Przepisy zawarte w treści u.i.p. przewidują trzy tryby udostępniania informacji publicznych.

Po pierwsze, ich udostępnianie następuje w Biuletynie Informacji Publicznej, dalej: „BIP” (zob. art. 8 u.i.p.). Ten tryb udostępniania informacji jest obligatoryjny dla podmiotów wymienionych w treści art. 4 ust. 1 i 2 u.i.p. Ustawodawca zdecydował się jednocześnie na stworzenie zamkniętego katalogu kategorii informacji, które podlegają udostępnieniu w omawianym trybie. Ich zbiór ogranicza się do obszarów wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugim, lit. c i d oraz pkt 5. W pozostałym zakresie u.i.p. stanowi jedynie o możliwości publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej pozostałych kategorii informacji posiadających status publicznych, a co za tym idzie stwarzając wyłącznie uprawnienie, z którego obowiązane podmioty mogą, ale nie muszą korzystać.

Kolejnym sposobem udostępniania informacji publicznej jest, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.p., prawo wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.i.p., czyli organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z zastrzeżeniem, że prawo to ziścić się może wyłącznie w ramach dostępu do posiedzeń organów kolegialnych. A contrario, brak takiego atrybutu po stronie organu powoduje, że uprawnienie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 nie przysługuje. Przykładem może być Prezydent RP, który jest wybierany w wyborach powszechnych, ale nie jest organem kolegialnym. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”) w wyroku z 10 maja 2023 r., III OSK 4093/21^[11], wskazując ponadto, że podmiotem takim nie jest również Kancelaria Prezydenta RP, będąca aparatem pomocniczym, niepochodzącym z powszechnych wyborów.

Ustawa dopuszcza także udostępnianie danych poprzez portal, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego^[12].

Z punktu widzenia przedmiotu niniejszego opracowania najistotniejsze znaczenie ma tryb, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.p. Pomijając odesłanie do art. 11 u.i.p. przewidującego możliwość udostępniania informacji poprzez jej wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, czy też poprzez zainstalowanie w tych miejscach urządzeń umożliwiających zapoznanie się z daną informacją, kluczowa rola przypada tzw. wnioskowemu trybowi udzielania informacji publicznej. Tryb ten przewiduje art. 10 u.i.p., a odnosi się on nie do każdej informacji publicznej, ale wyłącznie do kategorii informacji, które nie zostały zamieszczone w BIP, portalu danych czy też ujawnione w inny prawnie dopuszczalny sposób.
 
5. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej

Przywołany tryb odnosi się do kategorii informacji publicznych, które nie zostały ujawnione przez obowiązany organ zwłaszcza w zasobach BIP. Postepowanie prowadzone przez obowiązany do udzielenia informacji publicznej organ ma charakter odformalizowany. To odformalizowanie rzutuje także na treść składanego wniosku. W orzecznictwie wskazuje się, że „brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną”^[13]. Podkreślenia wymaga i to, że – co do zasady – wnioskodawca nie jest, de lege lata, obowiązany do podpisania takiego wniosku, zwłaszcza przesłanego za pośrednictwem poczty e-mail. Jak zauważył WSA w Olsztynie, „za wniosek uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny”^[14]. W kontekście składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem e-mail należy zaznaczyć, że wiąże się z tym określone ryzyko wnioskodawcy, na które zwrócił uwagę NSA w wyroku z19 lutego 2025 r., III OSK 878/24^[15]. Ryzyko to dotyczy ewentualności braku doręczenia organowi wniosku przesłanego w tym trybie w sposób, w jaki organ mógłby się z nim zapoznać. W takich przypadkach, jak zauważył NSA, ciężar dowodu skutecznego doręczenia wniosku o udzielenie informacji publicznej na adres e-mail spoczywa na wnioskodawcy.
 
6. Termin na udzielenie informacji publicznej

Na podstawie art. 13 ust. 1 u.i.p., co do zasady, udzielenie informacji publicznej powinno nastąpić niezwłocznie. Maksymalny termin na udzielenie takich informacji wynosi 14 dni od złożenia wniosku. Od tej zasady występują jednak wyjątki.

Pierwszy z nich odnosi się do sytuacji, w której informacja publiczna nie mogłaby zostać udostępniona w maksymalnie 14-dniowym terminie. W orzecznictwie wskazuje się, że taki stan mogą determinować takie okoliczności jak szczególne uwarunkowania sprawy indywidualnej, charakter danego wniosku (złożona struktura, potrzeba identyfikacji danych itp.), a także okoliczności faktyczne, pozostające w związku z realiami pracy danego organu, jak np. znaczny równoczesny wpływ wniosków bądź szczególne, okresowe obciążenie personelu, wynikające z realizacji podstawowych zadań^[16]. W tego typu przypadkach organ jest obowiązany, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.i.p., poinformować o tym wnioskodawcę (w przywołanym maksymalnie 14-dniowym terminie), a także wskazać powody uniemożliwiające realizację obowiązku w terminie „podstawowym”. Organ jest również obowiązany wskazać termin, w jakim udostępni informację. Termin ten nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W praktyce spotykane są sytuacje, w których organy stosują ten tryb w celach niezgodnych z istotą u.i.p. Występują bowiem przypadki, w których ten dodatkowy (i przeważnie maksymalnie określony 2-miesięczny termin) jest czasem przeznaczanym przez organ na wyszukanie ewentualnych podstaw pozwalających na nieudzielenie żądanej informacji. Powoduje to, że wnioskodawca przez ten okres nie otrzymuje żądanej informacji, mimo że nawet z wiedzy powszechnej wynika, że określone informacje mogą być udzielone bez zbędnej zwłoki. W tym miejscu należałoby krytycznie odnieść się do faktu, że postępowanie prowadzone w trybie u.i.p. nie jest postępowaniem, do którego miałby zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.^[17] (prawo wniesienia ponaglenia z uwagi na przewlekłość postępowania), co zauważył NSA w wyroku z 19 marca 2025 r., III OSK 2753/14^[18].

Drugim odstępstwem od zasady jest sytuacja opisana w art. 15 ust. 2 u.i.p. Odnosi się ona do przypadków, w których wskutek złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot obowiązany do jej udzielenia miałby ponieść dodatkowe koszty związane z żądanym przez wnioskodawcę, sposobem udostępnienia informacji lub z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszt ten musi być kosztem rzeczywiście poniesionym ponad koszt funkcjonowania podmiotu^[19], przy czym za taki koszt mogą być uznane również koszty pracy, pod warunkiem że wiązałoby się to z koniecznością zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia żądanej we wniosku informacji publicznej lub zapłacenia pracownikowi danego podmiotu za nadgodziny^[20].

W opisanych powyżej przypadkach podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.i.p., musi powiadomić wnioskodawcę (w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku) o wysokości opłaty, co też powoduje przesunięcie terminu na udzielenie informacji.
 
7. Ustawowe ograniczenia dostępu do informacji publicznej

Prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Ewentualna odmowa udzielenia informacji publicznej wymaga, zgodnie z ustawą, wydania zaskarżalnej decyzji. Takie rozwiązanie powoduje, że arbitralność rozstrzygnięcia podmiotu obowiązanego podlega kontroli. W doktrynie wskazuje się, że ustawodawca „nie określił wprost katalogu przesłanek mogących stanowić podstawę odmowy”^[21], przy czym należałoby mieć na uwadze art. 5 u.i.p., który określa przesłanki pozwalające na ograniczenie prawa do informacji publicznej.

Pierwsze z tych ograniczeń odnosi się do przypadków, w których informacja publiczna byłaby związana z danymi podlegającymi pod reżim przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz – w szerszym kontekście – przepisów o ochronie tajemnic ustawowo chronionych.

Po drugie, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (z zastrzeżeniem wskazanym w art. 5 ust. 2 u.i.p.).

Kolejnym ograniczeniem są przypadki wynikające z przepisów o przymusowej restrukturyzacji.

Czwarta grupa ograniczeń odnosi się do przepisów określonych w ustawie z dnia z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej^[22].

Ograniczeniem – w pewnym sensie – prawa do informacji publicznej jest również prawo do uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym. W tym kontekście udostępnienie takiej informacji, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.p., wymaga tego, aby jej uzyskanie było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Trafnie zauważył NSA w wyroku z 11 kwietnia 2025 r., III OSK 592/22^[23], że konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza jednocześnie zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

Rację zatem ma M. Wilbrandt-Gotowicz, wskazując, że w zakresie materialnych przesłanek „wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w następstwie złożonego w trybie art.10 u.d.i.p. wniosku (…) obejmują one tajemnice i inne ograniczenia jawności wskazane w art. 5 ust. 1, 2, 2a i 2b u.d.i.p.)”^[24].

Niezależnie od powyższych uwag, w realiach stosowania przepisów odnoszących się do udostępniania informacji publicznych, w praktyce funkcjonuje pozaustawowa przesłanka, na którą podmioty obowiązane powołują się jako podstawę do odmowy udzielenia informacji żądanych na wniosek. Przesłaną tą jest tzw. nadużycie prawa do informacji publicznej.
 
8. Nadużycie prawa do informacji publicznej

Pojęcie „nadużycia prawa” nie jest konstrukcją nową. Ma ona szczególne znaczenie zwłaszcza w prawie cywilnym. Stosownie do art. 5 k.c.^[25] nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. W doktrynie podnosi się przy tym, że „klauzule – społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa i zasad współżycia społecznego – ujęte w art. 5 należy traktować jako normy społeczne ogólne, odnoszące się (w przeciwieństwie do regulacji tych zasad w przepisach szczególnych mających charakter norm prawnych) do wszystkich możliwych przypadków, gdy powoływanie się na prawo podmiotowe nie stanowi jego wykonywania, lecz jego nadużywanie, które nie jest społecznie aprobowane i w związku z tym nie korzysta z ochrony”^[26].

Konstrukcja nadużycia prawa występuje również w prawie cywilnym procesowym. W art. 4¹ k.p.c.^[27] wskazuje się, że z uprawnienia przewidzianego w przepisach postępowania stronom i uczestnikom postępowania nie wolno czynić użytku niezgodnego z celem, dla którego je ustanowiono (nadużycie prawa procesowego).

Próżno jednak doszukiwać się analogicznych rozwiązań w przepisach u.i.p., k.p.a lub p.p.s.a.^[28], tymczasem koncepcja nadużycia prawa wydaje się stawać, na gruncie przepisów u.i.p., czymś oczywistym.

Broniąc tej pozaustawowej koncepcji, M. Kowalski argumentował jej zasadność przez pryzmat celu prawa do informacji publicznej^[29], konkludując, że „charakter prawa do informacji powoduje, że jest ono nadużywane przez różnego rodzaju podmioty w ramach postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Niejednokrotnie może to prowadzić – w szczególności w zakresie prawa procesowego – do paraliżu administracji. Należy podkreślić, że zagwarantowanie komfortu pracy administracji nie może być traktowane jako usprawiedliwiona podstawa ograniczania praw obywatelskich. Niemniej nie można tracić z pola widzenia sytuacji, w których prawo do informacji nie służy realizacji celów, które legły u podstaw jego ustanowienia, lecz jest wykorzystywane do dezorganizacji pracy państwa. Takie przypadki nie powinny być sankcjonowane ani przez ustawodawcę, ani przez sądy administracyjne, odpowiedzialne za kontrolę administracji”^[30]. J. Konieczny wskazywał, że „mimo braku przepisu prawa wprowadzającego tę konstrukcję istnieją jej uzasadnione podstawy”^[31] odnosząc się do „dokonywania odpowiedniej wykładni, oceny stanu faktycznego, czy też decydowania o skutku prawnym z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności”^[32] i „wykorzystywania istniejących luzów decyzyjnych w zakresie pojęcia informacji przetworzonej, wykorzystanie przepisów o kosztach postępowania, uwzględnianie nadużycia przy przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy prawnej na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”^[33].

Wspólną cechą powyżej przywołanych poglądów jest to, że wprost wskazują one na brak ustawowych podstaw regulujących instytucję nadużycia prawa w omawianym zakresie, a to nie budzi, co do zasady, także wątpliwości sądów^[34].

Jeżeli chodzi o orzecznictwo, to w wyroku z 5 listopada 2021 r., III OSK 4123/21^[35], NSA wskazał, że nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, tzn. jest istotna tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, np. przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną^[36]. Z wyroku WSA w Olsztynie z 11 marca 2025 r., II SAB/Ol 20/25, wynika natomiast, że z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, można wywnioskować, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej^[37]. Z kolei w wyroku z 11 marca 2025 r., III OSK 2858/24, NSA zauważył, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że nie ma jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych.

W oparciu o treść przywołanych poglądów doktryny oraz wskazanych orzeczeń można zauważyć, że nadużywanie prawa do informacji publicznej może materializować się poprzez wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji, do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji, wykorzystanie informacji publicznych dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystania ich dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne – do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji^[38].
 
9. Skutki quasi-prawotwórczego orzecznictwa

Bez wątpienia wskazane przykłady zachowań wnioskodawców mogą stanowić daleko idącą „dolegliwość” dla adresatów kierowanych wniosków, jak również nie odzwierciedlać istoty przepisów u.i.p. Zdiagnozowane, przez obowiązane podmioty, przypadki, a w ślad za tym ich rozstrzygnięcia – jak się okazuje –są poddawane ocenie przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA. Stanowi to dowód tego, że omawiany problem jest realny i dostrzegają go tak wymienione podmioty, jak i sądy, które mocą swoich wyroków – w pewnym sensie – legitymizują pozaustawowe uprawnienia do tego, aby odmawiać udzielenia informacji publicznych w oparciu o nieznaną u.i.p. instytucję nadużycia prawa do informacji publicznej. Co oczywiste, rzutuje to na działanie adresatów wniosków kierowanych w trybie art. 10 ust. 1 u.i.p., które powołując się na orzecznictwo, kwalifikują wnioski jako te, które stanowią emanację omawianego nadużycia, a omawianą pozaustawową instytucję traktują jako samoistną podstawę prawną pozwalającą skutkującą nieudzieleniem żądanych informacji.

Należy wskazać, że w rozdziale III Konstytucji RP wśród źródeł prawa nie zostały wymienione orzeczenia sądów. Jednocześnie daje się zaobserwować, że właśnie taki charakter nabierają te rozstrzygnięcia, które wskazują na uprawnienie podmiotu obowiązanego do nieudzielenia informacji publicznej, o ile zostałoby uznane, że żądanie ich udzielenia wpisywałoby się w koncepcję (wyłącznie doktrynalną i orzeczniczą) nadużycia prawa do informacji publicznej. Takie podejście generuje kolejne problemy. W praktyce daje się zaobserwować, że część organów wydaje w tym zakresie decyzje administracyjne, powołując się wyłącznie na art. 16 ust. 1 u.i.p., a „jedynie” w treści uzasadnienia argumentując o podstawach odmowy udzielenia informacji. Mimo wszystko fakt wydawania takich decyzji wydaje się być bardziej trafnym rozwiązaniem^[39] niż działania niektórych organów, które ograniczają się do kierowania do autorów wniosków wyłącznie pism, w których określony wniosek jest „kwalifikowany” jako wypełniający znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej. Wśród praktyków toczy się dyskusja, czy w odniesieniu do faktu otrzymania wyłącznie pisma powstaje uprawnienie do tego, aby potraktować je jako decyzje administracyjne (o ile spełnione byłyby przesłanki z art. 107 k.p.a.), a co za tym idzie, czy przysługiwałoby prawo do jej stosownego zaskarżenia, czy też pismo takie należałoby potraktować jako niebyłe, co mogłoby skutkować złożeniem skargi na bezczynność organu.

Brak wprowadzenia do systemu prawnego konstrukcji nadużycia prawa do informacji publicznej generuje także ryzyka po stronie podmiotów obowiązanych. Poza potencjalnym (i zasygnalizowanym powyżej) ryzykiem stwierdzenia bezczynności organu pojawia się także problem odpowiedzialności karnej, o której mowa w treści art. 23 u.i.p. Wszak czy nie można wyobrazić sobie sytuację, w której opierając się o pozaustawową przesłankę nadużycia prawa do informacji publicznej, dana osoba, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie udzieliła bezprawnie informacji? Idąc dalej, czy brak ustawowych regulacji w omawianym zakresie i wydanie w takich warunkach decyzji nie mogłoby zostać potraktowane jako przekroczenie uprawnień poprzez oparcie rozstrzygnięcia o koncepcje wynikające wyłącznie z poglądów doktryny i orzecznictwa?
 
10. Podsumowanie

Na kanwie poczynionych uwag, bazując zwłaszcza na przywołanym orzecznictwie, nie sposób nie zauważyć, że problematyka związana z nadużywaniem prawa do informacji publicznej jest szeroko dostrzegana. Zjawisko to nie jest przy tym czymś nowym. Pomimo takiego stanu rzeczy rozwiązywanie tego zagadnienia wydaje się spoczywać wyłącznie na sądach administracyjnych, które nie mogąc odnieść się do tego, czy określony przepis prawa został właściwie czy niewłaściwie zastosowany przez dany podmiot, zmuszone są do tworzenia konstrukcji prawnych opartych o mniej lub bardziej zaawansowane zabiegi interpretacyjne. Jest to sytuacja, co do zasady, niepożądana, zwłaszcza, że przeistacza się ona nie tylko w wiążące stanowisko w konkretnej sprawie, ale urasta do rangi pozaustawowej podstawy prawnej.

Sytuacja ta jest o tyle zadziwiająca, że w nieodległej historii była podjęta próba rozwiązania omawianego zagadnienia. W tym zakresie należałoby sięgnąć pamięcią do projektu ustawy z 2017 roku o jawności życia publicznego^[40] procedowanego na wniosek Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 tego projektu w przypadku, gdy wnioskodawca w sposób uporczywy składa wnioski (…), których realizacja ze względu na ilość lub zakres udostępnianej informacji znacząco utrudniłaby działalność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej, podmiot ten może odmówić udzielenia informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 21 ust. 1 tego projektu odmowa wymagała wydania decyzji administracyjnej. W treści uzasadnienia^[41] do tej części projektu ustawy wskazano, że projektodawca stał na stanowisku, że prawo do informacji publicznej nie może być wykorzystywane do paraliżowania prac urzędów i instytucji publicznych. Pokazuje to, że już w 2017 roku omawiane w niniejszym artykule problemy zostały zdiagnozowane. Koncepcja leżąca u podstaw tego projektu ustawy (której ostatecznie nie uchwalono) została uwzględniona w orzecznictwie sądów, co jednak nadal nie rozwiązuje istniejącego od lat problemu, w tym nie stwarza możliwości działania organów władzy publicznej zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.

Prowadzi to do sytuacji, w której powoływanie się przez podmioty obowiązane na pozaustawową przesłankę nadużycia prawa do informacji publicznej nie wpisuje się w konstytucyjny standard działania tych organów. Z jednej strony stwarza to ryzyka dla osób zajmujących się wnioskami o udzielenie informacji publicznej, a z drugiej strony powoduje brak pewności prawa i jednolitości w zakresie rozstrzygania tych wniosków.

Zasadnym postulatem byłoby zatem rozważenie możliwości ponownego pochylenia się prawodawcy nad omawianą problematyką i doprowadzenia do uchwalenia zmian legislacyjnych, które wprowadziłyby do obrotu prawnego podstawy pozwalające podmiotom uprawnionym na wydawanie decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej właśnie z uwagi na „nadużycie prawa” do tej kategorii danych. Wychodziłoby to naprzeciw zapotrzebowaniu tych podmiotów, a jednocześnie „legitymizowałoby” koncepcje wynikające z orzecznictwa.

Tomasz Łodziana
radca prawny w OIRP w Warszawie
ORCID ID 0000-0002-4402-3840

---