24.10.2019

Zasady techniki prawodawczej – narzędzie dla tworzących i stosujących prawo

opublikowano: 2017-01-09 przez:

Wprowadzenie
Pojęcie „zasady techniki prawodawczej” można rozumieć jako adresowany do redaktora tekstu prawnego spójny zbiór wskazówek pozwalających prawodawcy wyrażać jego rozstrzygnięcia w aktach normatywnych w sposób adekwatny, klarowny oraz najmniej uciążliwy dla adresatów prawa[1]. W węższym, normatywnym znaczeniu termin ten oznacza zbiór zasad techniki prawodawczej, będący załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[2]. W tym właśnie sensie o zasadach techniki prawodawczej (dalej: „ZTP”) będzie mowa w niniejszym opracowaniu.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych[3]  świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego polega m.in. na opracowywaniu projektów aktów prawnych. Wykonywanie zawodu radcy prawnego we wskazanym zakresie wymaga zatem pogłębionej znajomości zasad tworzenia prawa, w tym ZTP. Trzeba jednak zwrócić uwagę także na drugi, częstokroć pomijany, aspekt wykorzystania ZTP w praktyce prawniczej. Chodzi mianowicie o to, że ZTP służą nie tylko jako podstawowa „instrukcja” projektowania aktów normatywnych, ale również mogą być bardzo pomocne w procesie dokonywania wykładni przepisów tych aktów. O takim wykorzystaniu ZTP świadczy bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego[4], Sądu Najwyższego[5], Naczelnego Sądu Administracyjnego[6] i wojewódzkich sądów administracyjnych[7], a także (choć mniej obfite) sądów powszechnych[8].
Ze względu na obszerność i wielowątkowość regulacji ZTP nie sposób jest ją przedstawić, nawet ogólnie, w krótkiej publikacji. Warto wszakże wskazać te aspekty techniki tworzenia prawa, które mogą być szczególnie interesujące dla prawników-praktyków. Po pierwsze, chociaż kojarzone przede wszystkim z opracowywaniem projektów ustaw oraz rozporządzeń, ZTP są również niezbędne przy projektowaniu aktów prawa miejscowego oraz aktów o charakterze wewnętrznym, które to zadanie spoczywa często nie na specjalistach do spraw legislacji, lecz np. radcach prawnych odpowiedzialnych za pełną obsługę prawną danego organu lub innego podmiotu. Po drugie, obowiązująca stosunkowo od niedawna nowelizacja rozporządzenia w sprawie ZTP[9] (dalej: „nowelizacja ZTP z 2015 r.”) dotknęła kwestii, które w praktyce tworzenia oraz interpretowania aktów normatywnych nasuwały szereg wątpliwości. Warto zatem przedstawić, w jaki sposób zdecydowano się uregulować zagadnienia związane ze specyficzną kategorią przepisów, jakimi są przepisy epizodyczne oraz z zasadą bezpośredniego działania prawa nowego.
 
1. Stosowanie ZTP do aktów prawa miejscowego i aktów wewnętrznych
Jednym z ważniejszych problemów w praktyce stosowania ZTP okazało się ustalenie charakteru związania nimi twórców aktów prawa miejscowego i aktów wewnętrznych oraz zakresu obowiązywania poszczególnych postanowień ZTP względem tych aktów.
 
Obowiązek stosowania ZTP
Rozporządzenie w sprawie ZTP, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów[10], określa elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, a także reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Zakres stosowania przepisów ZTP jest więc bardzo szeroki, bo obejmuje wszystkie rodzaje aktów normatywnych – nie tylko ustawy i rozporządzenia, które zostały wprost wymienione w ustawowym przepisie upoważniającym, ale także akty prawa miejscowego oraz akty prawne o charakterze wewnętrznym (uchwały i zarządzenia). Obowiązek stosowania przepisów ZTP także przy tworzeniu takich aktów został nałożony na podmioty je tworzące w przepisie rangi ustawowej. Innymi słowy, to ustawodawca, upoważniając Prezesa Rady Ministrów do ustalenia zasad techniki prawodawczej, nakazał mu jednocześnie ustalenie tych zasad w odniesieniu do wszystkich rodzajów aktów normatywnych. Dodatkowo trzeba zauważyć, że obecnie obowiązujące przepisy ZTP mają formę rozporządzenia, a więc są zaliczane do źródeł prawa powszechnie obowiązującego[11].
Stosowanie ZTP powinno zapewnić w szczególności spójność i kompletność systemu prawa, przejrzystość tekstów normatywnych aktów prawnych, a także jednolitość sposobów formułowania aktów normatywnych. Cele, które powinny zostać osiągnięte dzięki stosowaniu przepisów ZTP, są możliwe do osiągnięcia wyłącznie wówczas, gdy zasady tworzenia przepisów aktów normatywnych są takie same w odniesieniu do wszystkich rodzajów aktów normatywnych, z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych rodzajów aktów. Tożsamość reguł tworzenia przepisów wszystkich rodzajów aktów normatywnych zapewnia z kolei ulokowanie ich w jednym akcie normatywnym, a nie w różnych – w odniesieniu do poszczególnych rodzajów aktów normatywnych. Temu założeniu czyni zadość rozporządzenie w sprawie ZTP.
Przepisy ZTP stanowią zbiór dyrektyw właściwego konstruowania aktów normatywnych i redagowania ich przepisów (zbiór reguł wskazujących, jak w poprawny sposób wyrażać w przepisach prawnych normy prawne oraz jak poprawnie konstruować akty normatywne) oraz przeprowadzania zmian w systemie prawa. Naruszenie tych dyrektyw (reguł) może prowadzić do istotnych problemów związanych ze stosowaniem prawa, w tym z jego interpretacją i zrozumieniem, jak również do stwierdzenia niezgodności danego aktu prawa miejscowego lub aktu wewnętrznego bądź konkretnych przepisów z ustawą.
Przepisy ZTP znajdują – co do zasady – „odpowiednie zastosowanie” do aktów prawa miejscowego i aktów wewnętrznych. Problematyce aktu prawa miejscowego jest poświęcony dział VII ZTP, natomiast tworzenie aktów wewnętrznych zostało unormowane w dziale VI ZTP. Przy odpowiednim stosowaniu przepisów należy uwzględnić w konkretnych kwestiach różnice między ustawą, rozporządzeniem, aktem wewnętrznym a aktem prawa miejscowego. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących tworzenia innych rodzajów aktów normatywnych może polegać na: 1) stosowaniu tych przepisów bez żadnych zmian do aktu prawa miejscowego lub aktu wewnętrznego, 2) stosowaniu tych przepisów z pewnymi modyfikacjami wynikającymi ze specyfiki danego aktu lub 3) niestosowaniu tych przepisów do danej kategorii aktów[12].
Odnosząc się do dwóch ostatnich sposobów (metod) odpowiedniego stosowania, trzeba zwrócić uwagę, że stosowanie przepisu „odpowiednio” ma swoje określone granice. Takiemu podejściu dał wyraz Sąd Najwyższy w uchwale z 30 stycznia 2001 r., w której stwierdził, że „należy bowiem uwzględnić konsekwencje tego, że przepis, który ma być odpowiednio stosowany, jest źródłem normy kierowanej do dwóch zakresów odniesienia. Pierwszy z nich reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany. Drugi zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania. Natomiast przeniesienie tej normy poza macierzysty zakres regulacji odbywa się z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą «odpowiedniego» stosowania przepisu. Przy ustalaniu sposobu dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia, niezbędne staje się wykorzystanie zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej. Te zaś skłaniają do przyjęcia, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż «odpowiednie», powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie. Przy odmiennym założeniu posłużenie się odesłaniem do innego przepisu, odpowiednio stosowanego, traciłoby rację bytu, gdyż osłabiałoby wymóg ścisłego i jasnego określenia granic obowiązywania normy prawnej, jako wzorca powinnego zachowania się jej adresata (K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 65)”[13].
 
ZTP a akty prawa miejscowego
Dział VII ZTP określa sposób oraz kolejność stosowania przepisów ZTP do aktów prawa miejscowego. Zgodnie z przepisami tego działu do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio przepisy ZTP dotyczące tworzenia innych rodzajów aktów normatywnych. Biorąc pod uwagę adresatów przepisów ZTP regulujących zasady tworzenia aktów prawa miejscowego, którymi de facto są przede wszystkim pracownicy samorządowi oraz pracownicy urzędów wojewódzkich i urzędów obsługujących terenowe organy administracji rządowej, zastosowana w ZTP metoda regulacji, polegająca na nakazie odpowiedniego stosowania określonych przepisów ZTP, w znaczący sposób utrudnia jednolite stosowanie w tym zakresie przepisów ZTP.
Przepis § 143 ZTP nakazuje stosować odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II ZTP, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9 ZTP, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przy tworzeniu aktów prawa miejscowego należy zatem w pierwszej kolejności zastosować odpowiednio przepisy działu VI ZTP, regulującego zasady tworzenia aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym, a dopiero w dalszej kolejności sięgnąć do przepisów działu V ZTP, regulującego zasady tworzenia projektów aktów wykonawczych. W dalszej kolejności § 143 ZTP odsyła do przepisów działu I rozdziałów 1-7 i działu II ZTP, dotyczących tworzenia projektów ustaw i projektów nowelizacji ustaw. W przypadku aktów prawa miejscowego zawierających przepisy porządkowe trzeba też odpowiednio stosować przepisy działu I rozdziału 9 ZTP, regulującego zasady tworzenia przepisów karnych i przepisów o karach pieniężnych.
Trzeba zauważyć, że nowelizacja ZTP z 2015 r. wprowadziła zmianę polegającą na rozszerzeniu obowiązku stosowania przepisów działu I ZTP o przepisy rozdziału 1, określającego metodykę prac legislacyjnych oraz ogólne zasady tworzenia aktów normatywnych, a także wymogi odnośnie do języka prawnego, stosowanego przy redagowaniu przepisów w aktach normatywnych[14].
Przykładem, pozwalającym zobrazować trudności, z którymi przychodzi się zmierzyć przy rekonstrukcji norm prawnych wynikających z przepisów ZTP, mających zastosowanie przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, jest kwestia formułowania tytułu takiego aktu. Dział VII ZTP, regulujący zasady tworzenia przepisów miejscowych, nie reguluje kwestii elementów tytułu tej kategorii aktów ani zasad redagowania tytułu. Na mocy odesłania zawartego w § 143 ZTP powinno się w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy ZTP regulujące tworzenie innych rodzajów aktów normatywnych. Dział VI ZTP, dotyczący aktów o charakterze wewnętrznym, którego przepisy na mocy odesłania zawartego w § 143 ZTP są stosowane odpowiednio do tworzenia aktów prawa miejscowego w pierwszej kolejności, również nie reguluje kwestii dotyczących tytułu. Należy zatem sięgnąć do innych przepisów, do których § 143 ZTP odsyła w dalszej kolejności. Chodzi tutaj przede wszystkim o dział V ZTP, w którym uregulowano kwestie budowy tytułu rozporządzenia, w tym rozporządzenia zmieniającego (§ 120 oraz § 129 ZTP). Przepisy tego działu nie określają jednak sposobu redagowania daty jako jednego z elementów tytułu aktu prawa miejscowego, wobec czego w tym zakresie trzeba sięgnąć do unormowań zawartych w rozdziale 3 działu I ZTP, dotyczącym ustawy. Spośród przepisów tego rozdziału do aktów prawa miejscowego odpowiednio będzie stosowany wyłącznie § 17, określający sposób formułowania daty ustawy i § 18 ust. 1 – statuujący zasadę adekwatności. Natomiast obowiązek zamieszczenia tytułu w akcie prawa miejscowego oraz jego umiejscowienie w takim akcie są uregulowane w stosowanych odpowiednio przepisach działu I rozdziału 2 ZTP (§ 14 i § 15).
 
ZTP a akty wewnętrzne
Jeśli chodzi o akty normatywne o charakterze wewnętrznym, prawodawca zastosował rozwiązania nieco odmienne niż w przypadku aktów prawa miejscowego. Zasady tworzenia tego rodzaju aktów normatywnych są uregulowane w dziale VI ZTP. Przepisy § 133-140 ZTP zawierają szczątkowe regulacje dotyczące tworzenia aktów wewnętrznych, uwzględniające ich specyfikę, natomiast § 141 ZTP zawiera odesłanie do innych przepisów ZTP, które należy stosować odpowiednio do aktów wewnętrznych. Przepis ten, podobnie jak w przypadku aktów prawa miejscowego, określa sposób stosowania przepisów ZTP do aktów wewnętrznych – przepisy te stosuje się odpowiednio, a także kolejność, w jakiej trzeba (odpowiednio) stosować je do aktów wewnętrznych.
Zgodnie z § 141 ZTP do projektów aktów wewnętrznych (projektów uchwał i zarządzeń) stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II ZTP, o ile zasady zawarte w dziale VI ZTP nie stanowią inaczej. Przy tworzeniu aktów wewnętrznych należy zatem w pierwszej kolejności zastosować odpowiednio przepisy działu V ZTP, regulującego zasady tworzenia projektów aktów wykonawczych. W dalszej kolejności § 141 ZTP odsyła do przepisów działu I rozdziałów 1-7 oraz działu II ZTP, dotyczących tworzenia projektów ustaw i projektów nowelizacji ustaw. Warto zauważyć, że nowelizacja ZTP z 2015 r., podobnie jak w przypadku aktów prawa miejscowego, wprowadziła zmianę polegającą na rozszerzeniu obowiązku stosowania do aktów wewnętrznych przepisów rozdziału 1 z działu I ZTP.
 
Działy III, IV i VIII ZTP
Omawiając przyjętą w ZTP metodę regulacji odnośnie do aktów prawa miejscowego oraz aktów wewnętrznych warto jeszcze zwrócić uwagę na kwestię zakresu odesłania. Zakres odesłania w § 143 ZTP (w odniesieniu do aktów prawa miejscowego) oraz § 141 ZTP (w odniesieniu do aktów wewnętrznych) może wprowadzać w błąd adresatów tych przepisów. Nie ma w nich wzmianki o konieczności stosowania przepisów działów III, IV i VIII ZTP, tymczasem przepisy tych działów także mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego i aktów wewnętrznych, z tym że § 143 i 141 ZTP nie rozstrzygają, czy należy je stosować wprost czy odpowiednio.
Przepisy działu III ZTP, regulującego zasady sporządzania tekstu jednolitego, zgodnie z § 110 ZTP stosuje się do aktów prawa miejscowego i aktów wewnętrznych odpowiednio, a przepisy działu VIII ZTP, określającego typowe środki techniki prawodawczej – stosuje się wprost. Z kolei przepisy działu IV ZTP, regulującego zasady sprostowania błędu, zgodnie z § 111 ZTP stosuje się wprost do prostowania błędu w aktach prawa miejscowego, gdyż są to akty normatywne ogłaszane w dzienniku urzędowym. Natomiast w odniesieniu do aktów wewnętrznych przepisy działu IV ZTP mogą być stosowane w drodze analogii legis, ponieważ nie ma innych przepisów regulujących zasady sprostowania błędów w aktach wewnętrznych.
 
2. Przepisy epizodyczne
Istotnym z punktu widzenia projektodawcy oraz interpretatora tekstu aktu normatywnego rozwiązaniem wprowadzonym nowelizacją ZTP z 2015 r. jest uregulowanie problematyki przepisów epizodycznych, w tym określenie ich charakteru prawnego oraz ustalenie ich miejsca w systematyce aktów normatywnych. Nie oznacza to jednak, że przed wejściem w życie nowelizacji ZTP z 2015 r. stosowanie przepisów o takim charakterze nie było możliwe. Przepisy takie były zamieszczane w aktach prawnych, przede wszystkim rangi ustawowej. Tytułem przykładu można wskazać przepis art. 29n ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw[15], który stanowił, że „kwotę bazową dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w 2016 r. ustala się w wysokości przysługującej tym osobom w 2008 r. W 2016 r. kwota bazowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe nie jest waloryzowana”.
 
Charakter przepisów epizodycznych
Problematyka przepisów epizodycznych została uregulowana w § 29a-29c ZTP. Zgodnie z § 29a ZTP w przepisach epizodycznych zamieszcza się regulacje, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony. Wynika z tego, że do uznania danego przepisu za epizodyczny muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: 1) przepis musi zawierać regulacje obowiązujące przez ściśle określony czas i 2) musi zawierać regulacje będące odstępstwem od regulacji określonych w innych przepisach.
Wymaga podkreślenia, że przepisy epizodyczne nie normują kwestii intertemporalnych, co oznacza, że nie można utożsamiać ich z przepisami przejściowymi. Zasadnicza różnica między przepisami przejściowymi a epizodycznymi polega na tym, że przepisy epizodyczne nie regulują wpływu nowego albo znowelizowanego aktu prawnego na stosunki powstałe pod działaniem aktu prawnego dotychczasowego, jak czynią to przepisy przejściowe, lecz wprowadzają na pewien okres odstępstwa od regulacji obowiązujących.
Przepisy epizodyczne należy także odróżnić od przepisów, których utrata mocy obowiązującej została przewidziana w momencie ich stanowienia. Chodzi tu o akty normatywne (albo poszczególne przepisy), które zawierają przepisy o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego (albo jego części). W takim przypadku chodzi o akty normatywne, zawierające określone regulacje niebędące odstępstwami od innych regulacji, jednakże których okres obowiązywania został określony w momencie ich wydawania (uchwalania), a więc niejako „z góry”.
Przepisy epizodyczne, po upływie wskazanego w nich okresu, przestają obowiązywać (z mocy postanowień w nich zawartych), a w ich miejsce ponownie są stosowane regulacje dotychczasowe (obowiązujące przed wejściem w życie przepisów epizodycznych).
Wymaga odnotowania, że ustanowienie przepisów epizodycznych nie wiąże się z koniecznością uchylenia przepisów, od których przepisy epizodyczne ustanawiają wyjątek. Przepisy epizodyczne są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów, od których odstępstwo wprowadzają, i zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali mają pierwszeństwo w stosowaniu. O zasadach tych trzeba pamiętać przy dokonywaniu wykładni przepisów epizodycznych albo wykładni takich przepisów, od których wprowadzono odstępstwa, ustanawiając przepisy epizodyczne.
Warto nadmienić, że przepisy epizodyczne były również przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (dalej: „TK”). W wyroku z 19 grudnia 2012 r. (K 9/12) TK wskazał, że „regulacje epizodyczne (incydentalne) mogą być stanowione, gdy nie ma innych, mniej uciążliwych środków do osiągnięcia określonych celów”. Warunki czasowego odstąpienia od obowiązujących zasad i wprowadzania przepisów epizodycznych zostały w tym wyroku określone następująco: 1) odstąpienie to było usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami, 2) odstąpienie stanowiło najmniej uciążliwy środek do osiągnięcia zamierzonego celu, 3) odstąpienie znajdowało uzasadnienie ze względu na zasady, normy i wartości konstytucyjne. Biorąc pod uwagę te wytyczne, można stwierdzić, że stosowanie regulacji epizodycznych powinno być poprzedzone dogłębną analizą stanu prawnego, a projektowane regulacje powinny być skonstruowane precyzyjnie, tak żeby adresat normy prawnej zawartej w przepisie epizodycznym nie miał trudności z jej zdekodowaniem i zastosowaniem.
 
Określenie okresu obowiązywania przepisów epizodycznych
Zgodnie z § 29b ust. 1 ZTP okres obowiązywania regulacji zawartej w przepisie epizodycznym określa się w szczególności przez: 1) wymienienie roku kalendarzowego albo lat kalendarzowych, 2) oznaczenie początku i końca obowiązywania regulacji, wyrażone dniami oznaczonymi kalendarzowo, 3) wskazanie liczby dni, tygodni, miesięcy albo lat, które upływają od dnia wejścia w życie aktu normatywnego albo jego poszczególnych przepisów.
Natomiast postanowienia § 29b ust. 2 i 3 ZTP stanowią, że w przepisach epizodycznych początku i końca obowiązywania regulacji nie uzależnia się od wystąpienia zdarzenia przyszłego, chyba że jest to konieczne ze względu na zakres regulacji aktu normatywnego albo jego poszczególnych przepisów, a termin wystąpienia zdarzenia przyszłego można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości i zostanie on urzędowo podany do wiadomości publicznej. W takim przypadku akt normatywny powinien określać formę urzędowego podania do wiadomości publicznej terminu wystąpienia zdarzenia przyszłego oraz organ właściwy do dokonania tej czynności.
Warto zauważyć, że wyliczenie zawarte w § 29b ust. 1 ZTP nie ma charakteru zamkniętego, gdyż we wprowadzeniu do wyliczenia użyto sformułowania „w szczególności”. W związku z tym podmiot projektujący akt normatywny może użyć innych sformułowań i sposobów na określenie okresu obowiązywania przepisów epizodycznych. Istotne jest, aby odmienne niż wskazane w § 29b ust. 1 ZTP określenie okresu obowiązywania przepisów epizodycznych pozwalało precyzyjnie odczytać początek i koniec obowiązywania regulacji epizodycznych.
 
Umiejscowienie przepisów epizodycznych
Głównym powodem, dla którego zdecydowano się na ustalenie w ZTP miejsca przepisów epizodycznych w strukturze aktów normatywnych, było duże zróżnicowanie praktyki w tym zakresie. W aktach prawnych rangi ustawowej przepisy takie były dodawane obok przepisów merytorycznych, od których wprowadzały odstępstwa, albo w rozdziałach zawierających przepisy przejściowe i dostosowujące. Zdarzało się również, że przepisy epizodyczne znajdowały się w ustawach nowelizujących (nie dodawano ich wówczas do ustaw nowelizowanych). Przepisy epizodyczne były także zamieszczane w szczególnego rodzaju ustawach – „ustawach epizodycznych”, które wprowadzały odstępstwa od przepisów innych ustaw. Przykłady takich rozwiązań można znaleźć m. in. w następujących ustawach: ustawie z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r.[16], ustawie z dnia 16 marca 2016 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z organizacją Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w Warszawie w 2016 roku[17] oraz ustawie z dnia 16 grudnia 2015 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2016[18]. W tej ostatniej ustawie można zauważyć dwojaki sposób tworzenia regulacji epizodycznych. W art. 1-18 tej ustawy zawarto szczególne regulacje epizodyczne obowiązujące w 2016 r., zaś w art. 19-22 regulacje epizodyczne zamieszczono jako nowelizacje odrębnych ustaw, umiejscawiając przepisy epizodyczne obok regulacji merytorycznych nowelizowanych ustaw.
Nowelizacja ZTP z 2015 r. uporządkowała dotychczasową niejednolitą praktykę w zakresie tworzenia przepisów epizodycznych. Przepisy ZTP przewidują dwie możliwości umiejscowienia przepisów epizodycznych – w akcie normatywnym, od którego przepisów są wprowadzane odstępstwa, albo w odrębnym akcie normatywnym. Przepisy epizodyczne mogą być zatem wprowadzane nie tylko w nowych aktach normatywnych i w nowelizacjach tych aktów, ale również jako odrębne akty normatywne epizodyczne (np. ustawa epizodyczna).
Kwestia umiejscowienia przepisów epizodycznych w akcie normatywnym, od którego przepisów są wprowadzane odstępstwa, jest uregulowana w § 15 pkt 3a ZTP, zgodnie z którym przepisy epizodyczne zamieszcza się w akcie normatywnym po przepisach zmieniających, a przed przepisami przejściowymi i dostosowującymi. W związku z tym za sprzeczne z ZTP należy uznać zamieszczenie przepisów epizodycznych pośród przepisów merytorycznych odrębnych ustaw (jak dokonano tego w art. 19-22 ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2016).
Mając na uwadze powyższe ustalenia, poszczególne elementy aktu normatywnego powinny być zamieszczone w następującej kolejności:
  • tytuł
  • przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe
  • przepisy zmieniające
  • przepisy epizodyczne
  • przepisy przejściowe i dostosowujące
  • przepisy uchylające, przepisy o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego oraz przepisy o wejściu aktu normatywnego w życie (przepisy końcowe).
Druga możliwość jest przewidziana w § 29c ZTP, w myśl którego przepisy epizodyczne mogą być zamieszczone w odrębnym akcie normatywnym o charakterze epizodycznym (np. ustawie epizodycznej). W takim przypadku przepisy epizodyczne będą zamieszczone jako przepisy merytoryczne tego aktu normatywnego. Taki akt normatywny zawiera regulacje, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów innego aktu normatywnego, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony. Dokonując wykładni przepisów zawartych w ustawie epizodycznej, również należy stosować regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali, gdyż obowiązywanie takiej szczególnej ustawy nie powoduje uchylenia przepisów innej ustawy, od której ustawa epizodyczna wprowadza odstępstwa. Ustawa epizodyczna wyłącza jedynie na ściśle określony czas (wskazany w jej przepisach) stosowanie przepisów ustawy, od której wprowadza odstępstwa. W praktyce taka sytuacja powoduje, że w systemie prawnym są ustanowione dwa akty normatywne dotyczące tej samej materii i teoretycznie stosowane do tego samego stanu faktycznego. Ze względu jednak na szczególny charakter regulacji epizodycznej ma ona pierwszeństwo w stosowaniu (przez ściśle określony czas) przed regulacją, od której odstępstwo wprowadza. Taki sposób wprowadzenia przepisów epizodycznych wymaga od prawodawcy zarówno precyzyjnego wskazania w akcie epizodycznym tego aktu normatywnego, od którego wprowadza się odstępstwa, jak i określenia zakresu tych odstępstw.
Na mocy § 132, 141 i 143 ZTP regulacje dotyczące przepisów epizodycznych w projektach ustaw stosuje się odpowiednio do projektów innych aktów normatywnych. W związku z tym zasady dotyczące umiejscowienia przepisów epizodycznych w akcie normatywnym oraz reguły dokonywania wykładni tych przepisów, wynikające z ich charakteru, stosuje się odpowiednio także do rozporządzeń, aktów prawa miejscowego i aktów o charakterze wewnętrznym.
 
3. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa w kontekście projektowania i interpretowania przepisów przejściowych
Nowelizacja ZTP z 2015 r. zmieniła brzmienie przepisu § 30 ust. 1 ZTP określającego zakres przedmiotowy i charakter przepisów przejściowych. Ta niewielka z punktu widzenia formalnego zmiana niesie za sobą doniosłe konsekwencje w zakresie rozstrzygania zagadnień intertemporalnych.
 
Charakter przepisów przejściowych
Przepisy przejściowe (intertemporalne, międzyczasowe, przechodnie) to przepisy, których celem jest unormowanie oddziaływania nowych regulacji prawnych na zdarzenia, w tym stosunki prawne, powstałe pod rządami dotychczas obowiązujących regulacji prawnych. Konieczność uregulowania tego oddziaływania, i co za tym idzie – ustanowienia przepisów przejściowych, powstaje w razie zmiany przepisów prawnych. Z taką sytuacją spotykamy się w przypadku:
  • wejścia w życie nowej regulacji prawnej, a tym samym uchylenia dotychczas obowiązującej regulacji prawnej, jeżeli nowa regulacja wpływa na zdarzenia, w tym stosunki prawne (bez względu na ich charakter), które powstały w okresie obowiązywania dotychczasowej regulacji;
  • wejścia w życie regulacji prawnej, na podstawie której dokonano zmiany dotychczas obowiązującej regulacji prawnej (określonych jej przepisów), jeżeli zmiana ta wpływa na zdarzenia, w tym stosunki prawne (bez względu na ich charakter), które powstały w okresie obowiązywania dotychczasowej regulacji.
Przepisy przejściowe zawierają zatem regulacje, które oddziałują na zdarzenia powstałe pod rządami poprzednio obowiązującej regulacji prawnej. Oddziaływanie to obejmuje zdarzenia, które w dniu wejścia w życie nowej regulacji prawnej nadal trwają lub wywołują określone skutki prawne. Innymi słowy, celem przepisów przejściowych jest uregulowanie skutków prawnych związanych z wejściem w życie nowej regulacji prawnej wobec tych zdarzeń, w tym stosunków prawnych, które powstały pod rządami dotychczasowej regulacji prawnej.
 
Stosowanie zasady bezpośredniego działania prawa nowego
Przepis § 30 ust. 1 ZTP w brzmieniu obowiązującym przed 1 marca 2016 r. stanowił, że „w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych”. Przepis ten wywoływał wątpliwości interpretacyjne w praktyce zarówno przy tworzeniu, jak i stosowaniu przepisów. Wątpliwości te dotyczyły – na etapie tworzenia przepisów – obowiązku zamieszczania przepisów przejściowych w przypadku, gdy prawodawca zamierzał stosować do zastanych zdarzeń (stosunków) prawnych nowe przepisy, natomiast przy stosowaniu przepisów – tego, które przepisy stosować przy braku przepisu przejściowego jednoznacznie rozstrzygającego o zastosowaniu „starych” albo „nowych” przepisów do stosunków powstałych pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. W praktyce stanowienia aktów normatywnych wielokrotnie przyjmowano domniemanie istnienia zasady bezpośredniego działania prawa nowego i przepisy przejściowe zamieszczano tylko wówczas, gdy do stosunków powstałych pod działaniem dotychczasowego aktu normatywnego zamierzano stosować przepisy dotychczasowe albo przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych.
Wątpliwości te w dużej mierze były spowodowane niejednolitym orzecznictwem sądowym, w tym także TK. W części orzeczeń przyjmowano bowiem swoiste domniemanie bezpośredniego działania prawa nowego w przypadku, gdy akt normatywny nie reguluje kwestii intertemporalnych, zaś w pozostałych uznawano, że przyjęcie takiego domniemania stanowi zbytnie uproszczenie w podejściu do zagadnień intertemporalnych.
TK w wyroku z 8 listopada 2006 r. (K 30/06) wskazał na istnienie reguły intertemporalnej stanowiącej o bezpośrednim stosowaniu nowego prawa w przypadku „milczenia” prawodawcy w zakresie przepisów przejściowych. W orzeczeniu tym TK stwierdził, że „ustawodawca ma dużą swobodę przy wyborze zasad regulujących sytuacje międzyczasowe. Swoboda ta nie jest nieograniczona. Po stronie ustawodawcy istnieje bowiem obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasad rzetelnej legislacji. Zasady te – stanowiące przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa – wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy ustanawiania odpowiedniej vacatio legis oraz należytego uregulowania sytuacji intertemporalnych. Jednakże brak przepisów przejściowych nie przesądza sam przez się o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. W polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Reguły intertemporalne nie są niesporne, w związku z tym wysoce pożądane jest wyraźne rozstrzyganie sytuacji międzyczasowych przez ustawodawcę. Nie oznacza to jednak, że brak przepisów przejściowych w każdym wypadku można kwalifikować jako naruszający art. 2 Konstytucji”.
Odmienne stanowisko TK zajął w wyroku z 5 grudnia 2013 r. (K 27/13), w którym stwierdził, że „(…) obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste «domniemanie» przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest – obecnie – znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. Po pierwsze bowiem, konflikt nowego prawa z interesami jednostki (stosunki w toku) może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki (...). Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu «domniemania» przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (...)”.
Wskazane orzeczenia TK potwierdzają złożoność problemu stanowienia i stosowania przepisów przejściowych. Obowiązek rozstrzygnięcia kwestii intertemporalnej leży po stronie prawodawcy. Jeśli ustanawiając nową regulacją prawną bądź dokonując zmiany dotychczas obowiązującej regulacji prawnej, nie wprowadzi on odpowiednich przepisów przejściowych, popełnia rażący błąd. Brak przepisów przejściowych jest bowiem równoznaczny z przeniesieniem ciężaru decyzji w sprawach intertemporalnych na organy stosujące prawo (każdy z tych organów będzie rozstrzygał, czy do danej sytuacji stosować prawo nowe czy przepisy poprzednio obowiązujące). Sytuacja taka jest wielce niepożądana, prowadzi do trudności w stosowaniu przepisów, wytwarza stan niepewności oraz skutkuje tym, że w oparciu o tę samą podstawę prawną przy identycznym stanie faktycznym zapadają różne rozstrzygnięcia organów stosujących prawo[19].
 
Obowiązek wyczerpującego uregulowania kwestii intertemporalnych
Wychodząc naprzeciw postulatom zawartym m.in. we wskazanym wyżej wyroku TK w sprawie K 27/13 prawodawca zmienił treść § 30 ust. 1 ZTP, przesądzając, że projektodawca aktu normatywnego jest obowiązany objąć regulacją przejściową każde zdarzenie prawne (sytuację prawną) powstałe pod rządzami dotychczasowych przepisów, na które wpływ ma nowa regulacja. Przepis § 30 ust. 1 ZTP, w brzmieniu obowiązującym od 1 marca 2016 r., stanowi, że „w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych.”. Nie ma więc wątpliwości, że obecnie prawodawca jest obowiązany kompleksowo uregulować wszelkie kwestie intertemporalne, tak by nie pozostawiać poza sferą regulacji nawet takich przypadków, w których do zaistniałych wcześniej zdarzeń (sytuacji) prawnych mają być stosowane bezpośrednio nowe przepisy.
 
Problem braku przepisu przejściowego
Niezależnie od nałożenia na prawodawcę obowiązku kompleksowego uregulowania wszelkich kwestii intertemporalnych, wynikającego z § 30 ust. 1 ZTP, w praktyce stanowienia aktów normatywnych może pojawić się problem pozostawienia (zamierzonego albo niezamierzonego) przez prawodawcę pewnych stosunków powstałych pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych poza zakresem regulacji intertemporalnych. Przed zmianą § 30 ust. 1 ZTP można było taką sytuację interpretować, stosując regułę intertemporalną bezpośredniego działania nowego prawa. Wprowadzona zmiana powoduje, że – teoretycznie – w systemie prawnym nie powinno być takich aktów prawnych, które nie obejmują regulacją intertemporalną wszystkich sytuacji prawnych powstałych pod rządami dotychczasowych przepisów, na które wpływ mają przepisy nowe.
W przypadku jednak gdy podczas stosowania (interpretowania) przepisów zostanie stwierdzony brak przepisu przejściowego regulującego wpływ nowego albo znowelizowanego aktu normatywnego na stosunki powstałe pod działaniem dotychczasowego aktu normatywnego, przy dokonywaniu wykładni takich przepisów nie należy rezygnować z możliwości zastosowania zasady bezpośredniego działania prawa nowego. Przepisu § 30 ust. 1 ZTP, po opisanej zmianie, nie powinno się interpretować w taki sposób, że prawodawca, nakazując uregulowanie w przepisach przejściowych wpływu nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych, jednocześnie nakazał zrezygnować ze stosowania wskazanej reguły interpretacyjnej. W razie stwierdzenia braku stosownego przepisu przejściowego reguła ta może nadal być stosowana jako jedna z metod dokonywania wykładni przepisów.
 
Uwagi końcowe
Jak zaznaczono na wstępie, przedstawione problemy są jedynie wycinkiem rozległej problematyki związanej z właściwym wykorzystaniem ZTP. Wydają się one wszakże dobrą ilustracją tego, jak szerokie zastosowanie mają ZTP w zakresie projektowania wszelkiego rodzaju aktów normatywnych oraz wpływu ZTP nie tylko na kształt przepisów prawnych, ale także metody ich wykładni. W kontekście wymogu stosowania ZTP do wszystkich kategorii aktów normatywnych, w tym aktów wewnętrznych, można postawić tezę, że po ZTP warto również sięgać, projektując akty prawne innego rodzaju (np. statuty lub regulaminy podmiotów niepublicznych), gdyż posługiwanie się zasadami zebranymi w spójny zbiór oraz sprawdzonymi w wieloletniej praktyce tworzenia prawa powszechnie i wewnętrznie obowiązującego powinno usprawnić takie działania, a zarazem pomóc w późniejszym stosowaniu tego typu regulacji. Co się tyczy przepisów epizodycznych, należy pamiętać o konieczności ich wyodrębnienia w strukturze opracowywanego aktu normatywnego oraz zwracać uwagę na odróżnianie ich od przepisów o charakterze przejściowym. W końcu, zaznajomienie się z zasadą bezpośredniego działania prawa nowego w rozumieniu ZTP pomaga rozstrzygnąć często poważne wątpliwości co do ustalenia stanu prawnego w dziedzinie, w której wprowadzono zmienione regulacje.
Pozostaje mieć nadzieję, że zaprezentowane kwestie okazały się interesujące dla prawników, także niemających na co dzień do czynienia z legislacją, oraz zachęcą ich do używania ZTP jako instrumentu przydatnego w różnych aspektach wykonywania zawodu.
 
Wojciech Białończyk
główny specjalista ds. legislacji w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu
Łukasz Kasiak
specjalista ds. legislacji w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu
radca prawny w OIRP w Warszawie
 

[1] Zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., wyd. 2, Warszawa 2012, s. 13.
[2] Dz. U. Nr 100, poz. 908, ze zm.
[3] Dz. U. z 2016 r. poz. 233, ze zm.
[4] Zob. np. wyroki TK: z 16 marca 2010 r., K 17/09, OTK-A 2010 nr 3, poz. 21, z 25 lipca 2012 r., K 14/10, OTK-A 2012 nr 7, poz. 83 oraz z 9 czerwca 2015 r., SK 47/13, OTK-A 2015 nr 6, poz. 81.
[5] Zob. np. wyrok SN z 6 maja 2011 r., II CSK 421/10, LEX nr 863961 oraz postanowienie SN z 6 października 2016 r., IV KK 138/16.
[6] Zob. np. wyroki NSA: z 21 maja 2014 r., II FSK 1350/12, LEX nr 1479123, z 21 października 2015 r., II OSK 3105/14, LEX nr 1987200 oraz z 7 czerwca 2016 r., I OSK 2260/14, LEX nr 2116961.
[7] Zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 1 sierpnia 2013 r., I SA/Wr 683/13, LEX nr 1380472 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 5 marca 2015 r., III SA/Gd 1024/14, LEX nr 1793095.
[8] Zob. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 14 września 2011 r., I ACa 677/11, LEX nr 1133344 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 5 grudnia 2013 r., II AKa 390/13, LEX nr 1415879.
[9] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2015 r. poz. 1812), które weszło w życie z dniem 1 marca 2016 r.
[10] Dz. U. z 2012 r. poz. 392, ze zm.
[11] Poprzednio obowiązujące ZTP miały formę uchwały Rady Ministrów, stąd – przynajmniej formalnie – zakres ich stosowania, zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo, był ograniczony. Poza tym same przepisy tej uchwały wyłączyły jej stosowanie do aktów prawa miejscowego – zob. § 1 ust. 2 uchwały Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310), zgodnie z którym opracowywanie oraz rozpatrywanie projektów aktów normatywnych ustanawiających prawo miejscowe regulują odrębne przepisy.
[12] W kwestii wykładni pojęcia „odpowiednie stosowanie” zob. w szczególności wyrok SN z 15.2.2008 r., I CSK 357/07, OSNC 2009, nr 4, poz. 62, a także J. Szczerski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2, Warszawa 1972, s. 1390; D. Szafrański (red.), Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, Warszawa 2016, s. 17.
[13] Uchwała SN z 30 stycznia 2001 r., I KZP 50/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16.
[14] Por. T. Jaroszyński, Zasady techniki prawodawczej a akty prawa miejscowego; wybrane problemy w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, „Kwartalnik Prawa Publicznego” nr 1/2013, s. 139.
[15] Dz. U. z 2016 r. poz. 966.
[16] Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 835, ze zm.
[17] Dz. U. z 2016 r. poz. 379, ze zm.
[18] Dz. U. poz. 2199.
[19] Zob. D. Szafrański (red.), Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, Warszawa 2016, s. 93 i n.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy