12.12.2018

Zasady postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym – jak unikać błędów przy inicjowaniu postępowań i w czasie ich trwania

opublikowano: 2016-01-13 przez:

Zagadnienia wstępne
Każde postępowanie przed sądem, niezależnie czy stanowi ono postępowanie cywilne, karne czy sądowoadministracyjne, jest ściśle regulowane przepisami ustawy. Przepisy te kreują konkretne ramy, w jakich ma możliwość lub obowiązek działania właściwy sąd i strony lub uczestnicy danego postępowania. Wobec czego istotna jest również analiza o charakterze porównawczym i praktycznym pomiędzy „instrukcjami obsługi” wyżej wspomnianych postępowań. Niniejsza publikacja została skoncentrowana przede wszystkim na przedstawieniu i ocenie zasad odnoszących się do postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w ujęciu ich zastosowania i wpływu na postępowania prowadzone przed Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi. Autorka publikacji dostrzega przy tym, w jakim zakresie przepisy kreujące postępowanie sądowoadministracyjne uległy zmianie na skutek nowelizacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 tekst jedn. ze zm.) dalej jako – p.p.s.a., która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., w dniu 1 oraz 22 września 2015 r. oraz w dniu 1 stycznia 2016 r., jednakże zmiany te nie oddziaływają bezpośrednio na samą istotę oraz zasady prowadzenia postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi.
W pierwszej kolejności należy zauważyć i podkreślić, iż postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie gromadzenia i oceny dowodów ma charakter znacząco odmienny aniżeli uregulowania postępowania dowodowego w sprawach cywilnych czy karnych. Odmienność ta wynika przede wszystkim z zasady, iż celem każdego postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Cel ten wyraża zarówno brzmienie art. 106 i art. 113 p.p.s.a., jak i ugruntowane w tym względzie stanowisko judykatury i doktryny[1].
Sąd administracyjny nie stanowi trzeciej instancji postępowania administracyjnego[2] i wobec czego do jego zadań nie należy ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy w oparciu o przedstawiane przez strony dowody. Ustawowo nakreślonym zadaniem każdego sądu administracyjnego jest przede wszystkim kontrola działalności administracji publicznej, o czym stanowi wprost art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.[3]. Jak podkreśla A. Kabat[4], kontrola sądów administracyjnych polega na analizie, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaś kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach:
a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
b) dochowania wymaganej prawem procedury,
c) respektowania reguł kompetencji.
Tak zakrojona funkcja sądu administracyjnego powoduje, iż nie jest przed nim dopuszczalne prowadzenie pełnego postępowania dowodowego, jak to ma miejsce w przypadku sądownictwa powszechnego. Wobec czego nie jest możliwe w tym zakresie przeprowadzenie dowodu np. z zeznań świadków czy opinii biegłego. Wyjątek od wyżej opisanej zasady stanowi jedynie możliwość sądu prowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów, do którego stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego.
Za takim uregulowaniem i praktyką należy opowiedzieć się w sposób pozytywny. Organy administracyjne, przed którymi toczy się postępowanie administracyjne, posiadają pełen wachlarz środków dowodowych, które mogą w zależności od okoliczności sprawy stosować. To do organu administracyjnego należy ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Dla realizacji tej funkcji ustawodawca wyposażył organ w możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentów, z zeznań świadków, z wyjaśnień strony, z opinii biegłego, z oględzin. Ponadto katalog środków dowodowych, jakie mogą zostać wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, nie został przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w żaden sposób zawężony. Świadczy o tym chociażby treść art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a., który stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ administracyjny i strona uczestnicząca w danym postępowaniu mogą stosować wszystkie wyżej wymienione środki dowodowe dla wykazania prawdziwości swoich twierdzeń i zarzutów, zaś ponowna analiza prawidłowości stosowanej przy tym procedury i badanie, czy ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny został właściwie wywiedziony za pomocą dowodów pozostaje w kognicji sądów administracyjnych. Wobec czego, gdyby sąd administracyjny miał za pomocą postępowania dowodowego dążyć do ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, działanie takie czy regulacja ustawowa, która na to pozwalałaby, pozostawałyby w jaskrawej sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, iż to organ administracyjny ustala stan faktyczny sprawy w oparciu o konkretne dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym, zaś właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia, czy przy ustalaniu tegoż stanu faktycznego organ stosował właściwie obowiązującą go procedurę oraz czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego[5].
Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter wyłącznie uzupełniający. Jak zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny[6], dokonywanie przez ten sąd samodzielnych ustaleń jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.

Postępowanie dowodowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym
Zagadnienia wstępne
Dokonując analizy przepisów prawnych odnoszących się do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, należy mieć na względzie, iż główny akcent tego postępowania został położony przez ustawodawcę na art. 106 i art. 113 p.p.s.a.
Zgodnie z pierwszym z powołanych wyżej przepisów sąd w pierwszej kolejności po wywołaniu sprawy na rozprawie (w osobie sędziego) przedstawia sprawozdanie. Sprawozdanie to ma na celu zaprezentowanie stanu sprawy na podstawie akt postępowania administracyjnego, skargi strony oraz odpowiedzi na skargę strony załączonej przez organ administracji. Jest to element, który stanowi swoistą obligatoryjną rekonstrukcję zdarzeń poprzedzających otwarcie posiedzenia sądu pierwszej instancji, a jego znacząca waga wynika z faktu, iż w tym momencie postępowania sąd przedstawia ustalony przez organ administracji stan faktyczny sprawy oraz zarzuty strony m.in. w zakresie prawidłowości jego ustalenia i wpływu tychże ustaleń na wydane rozstrzygnięcie[7]. Jak podkreśla B. Dauter[8], obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy przez sędziego sprawozdawcę ma wykazać stronom, że sąd orzekający zapoznał się ze sprawą, a zwłaszcza z zarzutami skargi i w sposób prawidłowy uchwycił jej istotę.
Jak stanowi art. 106 § 2 p.p.s.a., po złożeniu sprawozdania, strony – najpierw skarżący, a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności, a na żądanie prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, jeśli występują w danej sprawie, w każdym czasie, z pominięciem kolejności wskazanej w art. 106 § 2 p.p.s.a.
Mając powyższe uregulowanie na uwadze, należałoby zastanowić się, czy tak złożone przez stronę wypowiedzi można postrzegać, jako instytucję znaną z postępowania cywilnego i karnego, jako dowód z wyjaśnienia stron. Wątpliwość ta wynika z faktu, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadzają nigdzie literalnie możliwości dopuszczenia wprost dowodu z wyjaśnień stron, ale jednocześnie w art. 106 § 2 p.p.s.a. zostało poniekąd zrekonstruowane prawo skarżącego i podmiotu występującego w imieniu organu, do przedstawienia wyjaśnień w zakresie żądania i wniosków wypływających z treści skargi, podstaw faktycznych i prawnych dla uzasadnienia żądań i wniosków. Ponadto skład orzekający może poprzez zadawanie pytań stronie zmierzać do wyjaśnienia tych okoliczności, które są – z uwagi na treść skargi lub odpowiedzi na skargę – niejasne, nieprecyzyjne lub budzą wątpliwość.
W dalszej kolejności autorka niniejszego opracowania wskazuje, iż z uwagi na ustawową delegację zawartą w art. 106 § 5 p.p.s.a. sąd administracyjny posługuje się podobnym, jak sąd powszechny, wachlarzem zasad postępowania dowodowego. Wyrażona w art. 106 § 5 p.p.s.a. delegacja wprowadza do postępowania sądowoadministracyjnego zasadę swobodnej oceny dowodów dokonywaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i zasadę bezpośredniości. Sąd ocenia według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, jakie znaczenie nadać odmowie przedstawienia przez stronę dowodu (z dokumentu) i przeszkodom stawianym przez nią w jego przeprowadzeniu wbrew postanowieniu sądu. Ponadto sąd nie jest związany postanowieniem dowodowym i może je uchylać lub zmieniać stosownie do okoliczności, jak również może je uzupełniać lub nawet powtórzyć, o ile nie jest to sprzeczne z zasadą szybkości i wnikliwości postępowania sądowoadministracyjnego. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Fakty powszechnie znane[9] sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony (art. 106 § 4 p.p.s.a.), to samo dotyczy faktów znanych sądowi urzędowo, jednakże sąd powinien na rozprawie zwrócić na nie uwagę stron. Jedne i drugie nie mogą być przedmiotem dowodu. Mogą zaś stanowić element stanu faktycznego. Aktualne staje się również stosowanie przez sądy administracyjne domniemań faktycznych i prawnych, zgodnie z wypracowanymi przez procedurę cywilną zasadami.
Zgodnie z aksjologią postępowania dowodowego w ramach postępowania sądowoadministracyjnego oraz utrwalonymi poglądami doktryny, poprzez delegację ustawową zawartą w art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowań przed sądami administracyjnymi odpowiednio stosuje się art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233, art. 234, art. 235, art. 236, art. 237, art. 238, art. 239, art. 240, art. 241, art. 242, art. 243, art. 244, art. 245, art. 248, art. 249, art., 250, art. 251, art. 252, art. 253, art. 254, art. 255, art. 256, art. 257 k.p.c. Jak wynika z przedstawionego katalogu przepisów, są to zatem uregulowania odnoszące się zarówno do ogólnych zagadnień postępowania dowodowego, jak i kwestii szczegółowych zakreślonych wyłącznie dla przeprowadzania dowodu z dokumentów.  

Dowód z dokumentu
W doktrynie i judykaturze utrwalony został pogląd, jakoby przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadziły zasadę, iż jedynie dopuszczalnym środkiem dowodowym w postępowaniu tym jest dowód z dokumentu[10].
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zacytowany przepis wskazuje, iż dowód z dokumentu, jako jedyny dopuszczalny w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, również doznaje pewnych ograniczeń. Jego przeprowadzenie bowiem jest możliwe wyłącznie po spełnieniu dwóch ku temu przesłanek, tj.:
  1. przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości,
  2. przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Należy przy tym zauważyć, iż obie z wyżej wymienionych przesłanek występują łącznie, na co wskazuje zastosowanie koniunkcji poprzez łącznik „i”.
Mając powyższe na uwadze, istotne jest ustalenie, kiedy przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa niezbędność ta występuje wówczas, gdy bez danego dowodu z dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Za przykład należy tu przywołać tłumaczenie przysięgłe treści dokumentu z języka obcego na język polski czy też interpretację statystyczną opracowaną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie interpretacji PKWiU w zakresie ugrupowań niektórych towarów, bez którego nie jest możliwe ustalenie prawidłowej stawki podatku VAT. Istotne wątpliwości powinny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem[11]. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny[12] wskazał z jednej strony, iż powyższego określenia nie należy odnosić do istotnych wątpliwości związanych z uzasadnieniem stanu faktycznego. Z drugiej zaś podniósł, iż o takich wątpliwościach mówimy wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne[13]. Jak w tym zakresie zauważa B. Dauter[14], zakres kognicji ustalony przez ustawę dla sądów administracyjnych wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd własnych ustaleń faktycznych, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, co nie oznacza jednak, że zakresem postępowania dowodowego nie mogą być objęte okoliczności faktyczne sprawy. Konstatacja ta wynika z samej istoty postępowania dowodowego.
Warto wskazać, iż przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji, z którymi strona nie zgadza się. Regulacja ta stwarza narzędzie do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, o ile jest to niezbędne dla jej wyjaśnienia[15].
Drugą przesłanką dla przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów jest niespowodowanie przez dopuszczenie dowodu nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Za nadmierne przedłużanie uważa się chociażby konieczność odroczenia rozprawy.
Z przedstawionych w niniejszym opracowaniu analiz należy wyciągnąć wniosek, iż przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania dowodowego w wyżej wskazanym zakresie będzie dopuszczalne w sytuacji, w jakiej dopuszczalny z urzędu lub wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji, postanowienia czy aktu administracji.
Dopuszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nowego dowodu z dokumentu jest przy tym uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu[16]. Za tak wyrażonym poglądem przemawia brzmienie art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów. Zarówno w przypadku dopuszczenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, jak również odmowy przeprowadzenia takiego dowodu, sąd pierwszej instancji powinien wydać postanowienie na podstawie art. 160 w zw. z art. 162 p.p.s.a.
Wskazując na dwojaką możliwość rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny wniosku złożonego przez stronę o dopuszczenie nowego dowodu w sprawie, należy również wspomnieć, iż nie każdy dowód może zostać dopuszczony w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz jedynie dowód z dokumentów, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do legalności kontrolowanego aktu[17]. Tak skonstruowana procedura powinna przy tym uzmysłowić stronom postępowania lub ich pełnomocnikom, iż nieprzeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu z dokumentu, co do którego strona złożyła stosowny wniosek w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., oraz uchylenie decyzji organu administracji nie może stanowić skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej wyrażonego jako naruszenie prawa procesowego i to o charakterze istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy[18]. Częstokroć spotykane w praktyce zarzuty stawiane przez strony w skardze kasacyjnej dotyczące obrazy przez sąd art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. zmierzają bowiem do kwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, co nie jest zasadne z punktu widzenia charakteru postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi.
Odmiennie należy się ustosunkować do zarzutu, w którym strona wykazałaby, iż sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a., i zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Wówczas tak postawiony zarzut, w zależności od indywidualnych cech danego postępowania, posiadałby walor skuteczności.
Wskazane w art. 106 § 3 ppsa przeprowadzenie dowodu z dokumentów polega przede wszystkim na zapoznaniu się sądu i stron z treścią dokumentu i odbywa się w ten sposób, że na rozprawie sąd przegląda, okazuje stronom i odnotowuje dokument[19]. Strony mają prawo do zgłaszania uwag i oświadczeń odnoszących się do przeprowadzanego dowodu[20].
W dalszej kolejności istotne jest dokładniejsze przyjrzenie się treści § 5 art. 106 p.p.s.a., zgodnie z którym do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 [postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest dokument], stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego.
Z uwagi na brzmienie wyżej zacytowanego przepisu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wśród dowodów, jakie mogą zostać dopuszczone, znajdują się zarówno dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 244 k.p.c., jak i dokumenty prywatne w rozumieniu art. 245 k.p.c. Podobnie jak w postępowaniu cywilnym, również w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym występuje instytucja zarzutu przeciwko zgodności z prawdą i autentycznością dokumentu. W stosunku zaś do dokumentów sporządzonych w języku obcym sądowi administracyjnemu przysługuje uprawnienie do żądania odpowiedniego tłumaczenia dokumentu, z którego ma zostać przeprowadzony uzupełniający dowód (art. 252 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.).
Z całego zakresu przepisów statuujących postępowanie dowodowe w przedmiocie dowodu z dokumentów do postępowania sądowoadministracyjnego nie mają zastosowania jedynie dwa uregulowania, tj. art. 246 i art. 247 k.p.c. Brak możliwości ich stosowania wynika przede wszystkim z faktu, iż w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie jest dopuszczalny dowód z zeznań świadków. Co za tym idzie, ograniczenie dowodu z zeznań świadków i przesłuchania stron w stosunku do dowodu z dokumentów oraz jako dowodów przeciwko osnowie lub ponad osnowę dokumentu nie jest w tym przypadku możliwe.

Dowód z opinii biegłego
Kontrowersje zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie budzi status dowodu z opinii biegłego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Analiza przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza domniemanie, iż taki dowód nie może zostać przed sądem przeprowadzony. Tak postawiona teza wynika z faktu, iż w żadnym przepisie prawnym ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości. Nawet obowiązująca delegacja ustawowa z art. 106 § 5 p.p.s.a., zgodnie z którą do tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, odnosi się wprost do materii uregulowanej w § 3 art. 106 p.p.s.a., czyli do dowodu z dokumentów, nie zaś do dowodu z opinii biegłego. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie problematyka ta nie jest określona jednoznacznie.
W wyżej wymienionym przedmiocie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny[21], wskazując (w pierwszej tezie), iż „w świetle art. 52 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego.” Stanowisko to spotkało się m.in. z krytyczną glosą A. Skoczylasa[22]. W publikacji tej A. Skoczylas podniósł, iż dowód z dokumentu zawierającego tzw. prywatną opinię biegłego może być dopuszczony przez sąd administracyjny wyłącznie dla oceny, czy organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy administracyjnej zgodnie z unormowaniami procedury administracyjnej, a następnie tego, czy prawidłowo dokonały subsumcji przepisu prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych. Za takim stanowiskiem przemawia chociażby to, iż przepisy kodeksu postępowania cywilnego, do których ustawa regulująca postępowanie sądowoadministracyjne odnosi się, nie odmawiają opinii biegłego waloru dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 245 k.p.c. Ponadto niekiedy prywatne opinie biegłych mogą okazać się niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie[23].
Pomimo racjonalności argumentów doktryny wyrażanych w tym przedmiocie, a wskazanych powyżej, stanowisko judykatury pozostaje w miarę jednolite. Wskazują na to tezy orzeczeń, zgodnie z którymi przepisy p.p.s.a. nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż „dowód z dokumentu” w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.[24]

Inne środki dowodowe
Dokonując analizy zasad i regulacji prawnych, jakie obowiązują w postępowaniu sądowoadministracyjnym, należy zauważyć, iż nie budzi już żadnych wątpliwości teza, iż w tego typu postępowaniach nie może być prowadzony dowód z zeznań świadków[25]. Podobnie należy odnieść się do takich środków dowodowych, jak oględziny, grupowe badanie krwi, dowody z nagrań, planów, fotografii.

Dostateczne wyjaśnienie sprawy przed sądem administracyjnym
Drugą podstawą prawną, jaka została w niniejszej publikacji wskazana, jako mająca zastosowanie do ustalenia kształtu postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi, jest art. 113 p.p.s.a.[26]
Wyżej wspomniany przepis statuuje zasadę, iż postępowanie przed sądem prowadzone na rozprawie ulega zamknięciu w momencie. w jakim sąd uzna rozpoznawaną sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Jak określił to B. Deuter[27], dostateczne wyjaśnienie sprawy to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia „prawdy materialnej”. Innymi słowy, jest to ten etap postępowania, w którym zaistniał stan zdolności sprawy do dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) odpowiada prawu[28] albo sprawa została dostatecznie wyjaśniona, gdyż wyczerpaniu uległy środki dowodowe przedstawione przez stronę[29]. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu[30]. Analiza sądu pod kątem spełnienia przesłanek z art. 113 § 1 p.p.s.a. odnosi się to tego, czy strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych i czy w takiej okoliczności również sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Większość przedstawicieli doktryny i judykatury przyjmuje, iż przywoływany art. 113 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.[31] Wyżej wskazany przepis, aby mógł stanowić podstawę kasacyjną, wymaga powołania związanego z nim np. art. 106 § 3 p.p.s.a.[32]
Podobnie strona, która w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać temu sądowi naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a.[33]
Wyjątek od zasady wprowadzonej regulacją § 1 art. 113 p.p.s.a. stanowi § 2 tegoż przepisu, który wskazuje, iż można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Przepis ten stosowany jest najczęściej dla dokumentów urzędowych, które znajdują się w innych aktach sądowych.
Dla zastosowania zacytowanej normy konieczne jest spełnienie dwóch warunków, tj.:
  1. uzupełniający dowód z dokumentów musi być znany stronom postępowania, tzn. że strona może się wypowiedzieć co do takiego dokumentu lub dokumentów przed zamknięciem rozprawy, mimo że taki dowód nie występuje w aktach sprawy,
  2. przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne.
Z uwagi na brzmienie art. 136 p.p.s.a., który stanowi, iż wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku, należy uznać, iż niemożność wyrokowania przez ten sam skład orzekający sądu czyni przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów bezprzedmiotowym. Czynnością, jaką wówczas jest obowiązany podjąć sąd w nowym składzie sędziowskim, jest otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy i jej przeprowadzenie ponownie już w zmienionym składzie.

Podsumowanie
Niniejsze opracowanie w sposób kompleksowy przedstawia zasady i kształt, jaki obowiązuje w postępowaniu dowodowym przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie zaprezentowane tezy, poglądy doktryny i orzecznictwo sądowe, należy zauważyć, iż to postępowanie dowodowe mianuje się znaczącymi różnicami w stosunku do postępowania sądowego prowadzonego w ramach sądownictwa powszechnego – cywilnego, rodzinnego, gospodarczego czy też karnego. Różnice te zaś wynikają przede wszystkim z roli, jaka została nadana przez polskiego ustawodawcę sądom administracyjnym, a która sprowadzana jest przede wszystkim do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Tak zakreślona funkcja odbiega znacząco od funkcji sądów cywilnych czy karnych, przed którymi prowadzone mogą być kompleksowe, rozbudowane postępowania dowodowe obejmujące możliwość stosowania licznych i różnorodnych środków dowodowych. Sąd powszechny jest przy tym zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o konkretne dowody, sąd administracyjny zaś tego typu rolę ma stanowczo wyłączoną.
 
Patrycja Gabriela Bartosz-Burdiak, Bartosz-Burdiak Kancelaria Radców Prawnych, Ekspert Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych
 

[1] Patrz m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., II OSK 2589/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Po 66/14, wyrok NSA Warszawa z dnia 3 grudnia 2013 r., I OSK 3082/12.
[2] Tak stwierdził m.in. NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2014 r., II FSK 1141/12.
[3] Jak podkreśla to WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r., VII SA/Wa 268/10, Sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność zaskarżonego aktu, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
[4] A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, LEX/El. 2013, p. 1.
[5] Tak m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., II OSK 2589/12.
[6] Wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2013 r., III SA/Łd 640/13.
[7] Brak przedstawienia na rozprawie sprawozdania opisanego w art. 106 § 1 p.p.s.a. stanowi naruszenie przez sąd art. 113 § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy – tak m.in. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2006 r., I FSK 1224/04, niepubl.
[8] B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 322.
[9] Za fakty powszechnie znane uznaje się takie, o których istnieniu każdy wie lub może się dowiedzieć ze źródeł powszechnie obowiązujących, np. fakty historyczne, fakty przyrodnicze. O tym, czy dany fakt ma charakter notoryjny, musi decydować jego obiektywna, a nie subiektywna ocena. Oceny, czy dany fakt spełnia te kryteria w znaczeniu procesowym, dokonuje wyłącznie sąd (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1199/12). Przykładowo projekt ustawy i uzasadnienie do projektu ustawy zalicza się do okoliczności powszechnie znanych, a fakty powszechnie znane wchodzą zawsze w zakres procedowania nad treścią rozstrzygnięcia w sprawie, bez potrzeby powoływania się na nie przez strony (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., I SA/Po 208/14).
[10] Jedynie na marginesie warto zasygnalizować, iż w zakresie składania i poświadczania dokumentów jako dowodów, które mają zostać przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zasady te ulegną rozbudowaniu o formę elektronicznego złożenia, poświadczenia dowodu na podstawie art. 48 § 3a p.p.s.a., który został dodany przez art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. Nr 183) zmieniający obecnie obowiązującą ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 11 lutego 2017 r.
[11] Tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r., III SA/Wa 1581/12.
[12] Wyrok NSA z dnia 4 listopada 2005 r., I FSK 239/05, niepubl.
[13] Wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r., I OSK 9/06.
[14] B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 324 i n.
[15] Tak m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2013 r., II SA/Go 830/12.
[16] Tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., III SA/Wa 3513/11.
[17] Wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., I OSK 1200/11; Wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13.
[18] Wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04.
[19] B. Deuter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit, s. 327.
[20] K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, Sam. Teryt. 2002, nr 7 – 8, s. 51.
[21] Wyrok NSA (do 2003.12.31) w Warszawie (7 sędziów) z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00.
[22] A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00, OSP 2001, z. 2., poz. 19.
[23] Za uznaniem opinii biegłego, jako możliwego do przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodu z dokumentu prywatnego opowiedział się również B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit, s. 324.
[24] Tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1445/11.
[25] Wyrok NSA z dnia 25 lutego 2000 r., I SA 428/99.
[26] Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., I FSK 447/11, podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją rolę bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu.
[27] B. Deuter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit, s. 342 i n.
[28] Wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., I FSK 388/08.
[29] J. Gudowski, Przegląd orzecznictwa z zakresu prawa cywilnego procesowego (za II półrocze 1996 r.), PS 2001, nr 4, s. 81.
[30] Wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r., I FSK 1771/13 „To, że zdaniem skarżącego materiał dowodowy zebrany przez organy jest niekompletny, gdyż nie przeprowadzono wskazanych przez skarżącego dowodów, nie oznacza, że doszło do niewłaściwego zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 113 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby np. sąd zamknął rozprawę, nie udzielając głosu stronom.”
[31] Tak m.in. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., II FSK 591/12; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., II OSK 115/10.
Jedynym zarzutem, jaki można byłoby w tym zakresie wykreować, mógłby być zarzut zamknięcia przez przewodniczącego rozprawy przy braku przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu, pomimo uprzedniego dopuszczenia takiego dowodu przez sąd, czy też zarzut braku formalnego zamknięcia rozprawy przy jednoczesnym wydaniu przez sąd wyroku (wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., I GSK 1266/14). Zarzuty te zostały wskazane przez autorkę publikacji dopiero w przypisach z uwagi na fakt, iż pomimo możliwości wyobrażenia sobie sytuacji wchodzących w zakres tych zarzutów, w obu przypadkach trudnym byłoby wykazanie, iż takie naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nieco odmiennie orzekł NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12.
[32] Wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2012 r., I GSK 1279/11.
[33] Wyrok SN z dnia 25 listopada 1998 r., II UKN 332/98; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., II GSK 1579/12; wyrok NSA z dnia 02 lipca 2010 r., II OSK 1204/09.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy