17.05.2022

Zarzut popełnienia przestępstwa oszustwa oraz wyłudzenia w sprawach wynikających z postępowań administracyjnych w zakresie przyznawania beneficjentom dotacji unijnych

opublikowano: 2022-04-01 przez: Więckowska Milena

Patrycja G. Bartosz-Burdiak

Wstęp
Każda dziedzina prawa tworzy sieć przepisów, które możemy odnaleźć zarówno w poszczególnych ustawach, jak i rozporządzeniach oraz aktach prawa miejscowego. Nie istnieje przy tym żaden dział prawa, który nie miałby wpływu na przepisy prawa z innych dziedzin. System prawny można przy tym porównać do pajęczej sieci, która poprzez poszczególne nici łączy wiele elementów. Podobnie jest z przepisami prawa administracyjnego. Jest oczywiste, że przepisy prawa administracyjnego dotykają wielu sfer życia ludzkiego, zarówno z zagadnień prawa cywilnego, prawa karnego czy też prawa rodzinnego.

Przedmiotem niniejszej publikacji są rozważania dotyczące tego, w jaki sposób postępowania karne mogą wkraczać w sferę postępowań administracyjnych. Z mojej praktyki wynika bowiem, że taka sytuacja jest możliwa i staje się coraz częstsza. Zagadnienie to dotyczy postępowań, w ramach których są składane wnioski o przyznanie płatności/pomocy finansowej na różne działania inwestycyjne. Wnioski składane są w celu pozyskania kapitału na nabycie środków trwałych, praw materialnych, niematerialnych, pokrycie kosztów działań i usług promocyjnych, doradczych, prawnych, księgowych, lokalowych, a których przeznaczeniem jest m.in. wsparcie rozwoju działalności gospodarczej lub wsparcie rozwoju gospodarstw rolnych. Co roku są ogłaszane konkursy lub nabory na tego typu działania i co roku wniosków składanych o przyznanie takich płatności jest coraz więcej.

Należy jednakże zauważyć, że chociaż duża część wniosków, o których mowa powyżej, jest składana w celu realizacji rzeczywistych założeń biznesowych, to wśród nich pojawiają się wnioski budzące wątpliwości organu, który je rozpatruje. Wątpliwości te odnoszą się do tego, czy dany podmiot jest rzeczywiście uprawniony do otrzymania płatności, czy czasem warunki, które należy spełnić, nie zostały wykreowane w sposób pozorny przez wnioskodawcę, czy jego biznesplan jest realny, czy raczej zmierza do przesunięcia pozyskanych środków na cele inne niż opisywane we wniosku. Pojawiające się wątpliwości organy starają się wyjaśnić w postępowaniu administracyjnym[1], w ramach którego prowadzą postępowanie wyjaśniające (dowodowe). Wówczas do strony postępowania jest kierowane wezwanie do wyjaśnień lub złożenia dowodów (dokumentów), które mają za zadanie potwierdzić istotne okoliczności, na jakie strona powołuje się we wniosku aplikacyjnym o daną pomoc.

Niekiedy wyniki takiego postępowania mogą doprowadzić do wniosku, że:
  1. wnioskodawca w rzeczywistości zupełnie nie spełnia warunków przyznania pomocy;
  2. wnioskodawca pozornie wykreował swój status, aby pomoc otrzymać;
  3. wnioskodawca wprawdzie otrzymałby pomoc, jednak w mniejszej wysokości, a poprzez pozornie wytworzone warunki otrzymania pomocy, wnioskowana pomoc jest wyższa niż faktycznie należna.
W razie takiego wyniku zgromadzenia i dokonanej oceny materiału dowodowego organ wydaje decyzję lub inne rozstrzygnięcie administracyjne, odmawiające przyznania pomocy finansowej. Niekiedy jednak organ dochodzi również do przekonania, że działania wnioskodawcy mające przymiot umyślności (celowości) zasługują na objęcie ich również sferą postępowania karnego. Wówczas organ sporządza i składa do właściwych organów ścigania zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa. Najczęściej stawianym wówczas zarzutem jest zarzut popełnienia przestępstwa oszustwa lub wyłudzenia środków publicznych.
 
Znamiona przestępstw oszustwa i wyłudzenia na bazie polskiego orzecznictwa i doktryny
Przestępstwo oszustwa
Mając powyższe na uwadze, warto przyjrzeć się znamionom wyżej przywołanych przestępstw oraz zasadne jest przeanalizowanie, w jaki sposób postępowanie karne ich dotyczące może wpisywać się w uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne o przyznanie pomocy finansowej.

Zgodnie z art. 286 § 1 k.k.[2] „kto, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, doprowadza inną osobę do niekorzystnego rozporządzenia własnym lub cudzym mieniem za pomocą wprowadzenia jej w błąd albo wyzyskania błędu lub niezdolności do należytego pojmowania przedsiębranego działania, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8”.

Jak trafnie opisuje to Sąd Apelacyjnego w Poznaniu w wyroku z 24 listopada 2021 r., II AKa 133/21, „dla uznania, iż mamy do czynienia z wprowadzeniem w błąd, nie jest niezbędne, by sprawca wprost wypowiadał wobec pokrzywdzonego fałszywe twierdzenia, ale wystarczające jest każde, jakiekolwiek działanie, które może doprowadzić do powstania błędnego wyobrażenia o rzeczywistości u osoby rozporządzającej mieniem, a sposób wprowadzenia w błąd może być rozmaity. Zamierzony cel sprawcy może być osiągnięty przy użyciu słowa, dokumentów lub innych przedmiotów bądź zachowania się sprawcy”.

Do wystąpienia przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. wymagany jest jednak również po stronie sprawcy zamiar uzyskania korzyści majątkowej (przestępstwo to ma charakter kierunkowy). W nauce prawa karnego wskazuje się, że zamiar taki składa się z dwóch elementów: sposobu zachowania się sprawcy (wprowadzanie w błąd albo wyzyskanie błędu lub niezdolności do pojmowania przedsiębranego działania) oraz z chęci uzyskania korzyści majątkowej w wyniku przyjętego sposobu zachowania i niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez pokrzywdzonego[3].

W powyższym względzie samo złożenie wniosku do organu o przyznanie na rzecz wnioskodawcy pomocy finansowej, w którym wnioskodawca umyślnie powołuje się na nieprawdziwe okoliczności, które miałyby świadczyć o prawie do otrzymania takiej pomocy, jest już znamieniem opisanym również przez wyżej zacytowany Sąd Apelacyjny w Poznaniu. W takim ujęciu ciężko jest uznać, że składane oświadczenie jest działaniem nieświadomym, nieumyślnym, bowiem zazwyczaj treść wniosku o przyznanie danej pomocy jest jasna i klarowna, obrazująca rodzaj, zakres, cel pomocy, warunki, jakie należy spełnić, aby pomoc otrzymać. Według Sądu Najwyższego (dalej: „SN”) „Przepis art. 286 § 1 k.k. nie wymaga ustalenia podejmowania przez sprawcę szczególnych, spektakularnych czynności. Wystarczające jest bowiem ustalenie jakiegokolwiek działania, które może spowodować błędne wyobrażenie o rzeczywistości u osoby rozporządzającej mieniem”[4].

„Dla bytu przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. okoliczność, że pokrzywdzony mógł błędu uniknąć, czy też nie zachował należytej ostrożności, nie jest istotna. Dla zaistnienia tego przestępstwa wystarczającym jest ustalenie, że pokrzywdzony nie zawarłby umowy, gdyby wiedział o okolicznościach, które były przedmiotem wprowadzenia go w błąd przez sprawcę. Dla wprowadzenia w błąd skutkującego niekorzystnym rozporządzeniem mieniem wystarczająca jest celowe wywołanie błędnego wyobrażenia o okolicznościach decydujących o rozporządzeniu mieniem”[5].

Choć przepis art. 286 § 1 k.k. wymaga, aby sprawca przewidywał możliwość doprowadzenia innej osoby do niekorzystnego rozporządzenia własnym lub cudzym mieniem za pomocą wprowadzenia jej w błąd albo wyzyskania błędu lub niezdolności do należytego pojmowania przedsiębranego działania, to w praktyce obraz tego przestępstwa w umyśle sprawcy w zdecydowanej większości przypadków musi być uproszczony (wyobrażany całościowo i przy użyciu zasobów leksykalnych dostępnych danej osobie). Innymi słowy, oszustwo może polegać na tym, że sprawca, kłamiąc lub zatajając prawdę, zmierza do zysku kosztem drugiej osoby[6].

Skoro zatem następstwem złożenia wniosku o przyznanie pomocy ma być albo decyzja/rozstrzygnięcie administracyjne wskazujące na uzyskanie prawa do pomocy, albo zaproszenie do zawarcia z danym organem umowy o przyznanie pomocy, to ziszczenie się tych czynności stanowi ostatni krok przed wypłatą na rzecz wnioskodawcy środków finansowych – czyli korzyści majątkowej. Jest zatem celem bezpośrednim, do którego sprawca dąży, ponieważ stanowi podstawę do wypłaty środków.

Na gruncie przestępstwa oszustwa prawnokarnie relewantne jest nie każde rozporządzenie mieniem, ale wyłącznie takie, które ma charakter niekorzystny. Tym samym, aby przypisać popełnienie przestępstwa oszustwa, niezbędne jest wykazanie, że zachowanie sprawcze pozostawało w więzi przyczynowej z faktem rozporządzenia również w takim zakresie, w jakim rozporządzenie to może zostać uznane za niekorzystne. Gdyby rozporządzający wiedział, że rozporządzenie ma charakter niekorzystny, to nie byłoby możliwe przypisanie sprawcy skutku w zakresie, w jakim skutek cechować ma się niekorzystnością[7].

Analizując powyższy element, którego wystąpienie albo brak wystąpienia ma wszak wpływ na prowadzone postępowanie karne, należy zauważyć, że organy (instytucje) przyznające na wniosek określone pomoce finansowe, dotacje, płatności, wśród zadań ustawowych zazwyczaj mają zadanie właściwie dbać o należyte wydatkowanie dzierżonych środków, prowadzenie właściwej polityki budżetowej[8]. To na tych podmiotach najczęściej o przymiocie podmiotów publicznych ciąży obowiązek takiego prowadzenia postępowania, aby nie doprowadzało ono do nadużyć, przyznawania pomocy wnioskodawcom nieuprawnionym. Wypłata środków publicznych w takiej sytuacji stanowi pokrzywdzenie dla budżetu państwa lub budżetu Unii Europejskiej.
 
Przestępstwo wyłudzenia
Drugim dość częstym przestępstwem, w zakresie którego zostają złożone do właściwych organów ścigania zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, jest czyn opisany w art. 297 § 1 k.k. Zgodnie z tym przepisem „kto, w celu uzyskania dla siebie lub kogo innego, od banku lub jednostki organizacyjnej prowadzącej podobną działalność gospodarczą na podstawie ustawy albo od organu lub instytucji dysponujących środkami publicznymi - kredytu, pożyczki pieniężnej, poręczenia, gwarancji, akredytywy, dotacji, subwencji, potwierdzenia przez bank zobowiązania wynikającego z poręczenia lub z gwarancji lub podobnego świadczenia pieniężnego na określony cel gospodarczy, instrumentu płatniczego lub zamówienia publicznego, przedkłada podrobiony, przerobiony, poświadczający nieprawdę albo nierzetelny dokument albo nierzetelne, pisemne oświadczenie dotyczące okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wymienionego wsparcia finansowego, instrumentu płatniczego lub zamówienia, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5”.

Jak wynika z brzmienia wyżej wskazanego przepisu, do przywoływanych znamion przestępstwa najczęściej występującego przy opisywanych w niniejszej publikacji postępowaniach administracyjnych, należą:
  1. kto, w celu uzyskania dla siebie lub kogo innego;
  2. od organu lub instytucji dysponujących środkami publicznymi - kredytu, pożyczki pieniężnej, dotacji, subwencji;
  3. przedkłada podrobiony, przerobiony, poświadczający nieprawdę albo nierzetelny dokument albo nierzetelne, pisemne oświadczenie dotyczące okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wymienionego wsparcia finansowego.
Złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej wraz z załącznikami, które zostały przygotowane w sposób nierzetelny, odbiegający od rzeczywistości, wyłącznie w celu uzyskania danej pomocy, wypełnia dyspozycję art. 297 § 1 k.k.

Przykładem takich czynności są niektóre działania wymierzone w pozyskanie takiej pomocy, jak pomoc finansowa na operacje typu „Rozwój przedsiębiorczości – rozwój usług rolniczych” w ramach poddziałania „Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, gdzie kluczowe znaczenie ma doświadczenie wnioskodawcy na danym rynku, czas prowadzenia działalności gospodarczej. Wynika to chociażby z treści § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu „Rozwój przedsiębiorczości – rozwój usług rolniczych” w ramach poddziałania „Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020[9].

W tak opisanym przypadku świadome przedłożenie nierzetelnych faktur, które mają zaświadczać o usługach, które w rzeczywistości nie były wykonane, lub nieprawdziwych oświadczeń kontrahenta o prowadzeniu danej współpracy, stanowi wypełnienie dyspozycji art. 297 § 1 k.k. Podobnie należy odnieść się do złożenia wniosku o przyznanie np. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego[10] przy powołaniu się na wykaz działek rolnych, które wnioskodawca deklaruje do przyznania płatności, a których w rzeczywistości nie posiada lub nie użytkuje, nie wykonuje na nich żadnych zabiegów agrotechnicznych. Wszak w opisanym dofinansowaniu podstawą do przyznania płatności jest posiadanie i użytkowanie deklarowanych we wniosku działek rolnych[11].

Dokonując analizy przestępstwa z art. 297 § 1 k.k., warto zauważyć, że to przestępstwo „ma charakter formalny i kryminalizuje działania związane z nadużyciem zaufania co do prawdziwości przedkładanych dokumentów dla uzyskania instrumentu finansowego. Dla jego przypisania nie jest więc wymagane zaistnienie szkody”[12]. Dla uznania, że przedłożony dokument jest nierzetelny, należało badać nie tylko to, czy zawierał niepełne dane, ale także, czy jego treść mogła wywołać u adresata wyobrażenie o innym stanie rzeczy, niż istniejący w rzeczywistości. Bez dokonania takiego ustalenia nie sposób mówić, aby dokument mógł zostać określony takim mianem[13].

Jest to również przestępstwo umyślne. Złożenie wniosku o przyznanie dopłat jest oświadczeniem woli i wiedzy osoby ubiegającej się o pomoc finansową, gdyż wnioskodawca podejmuje suwerenną decyzję o zakresie, w jakim ubiega się o wsparcie finansowe oraz składa oświadczenie co do stanu faktycznego pod rygorem odpowiedzialności z art. 297 § 1 i 2 k.k., jednocześnie oświadczając, że posiada pełnię wiedzy o warunkach przyznawania dopłat, co oznacza, że wnioskujący podejmuje ryzyko i przyjmuje odpowiedzialność za błędne wypełnienie wniosku o przyznanie dopłat[14]. Podpisując wniosek o przyznanie dopłat, wnioskodawcy składają zawarte w jego treści oświadczenie, że znane im są zasady przyznawania płatności oraz skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 § 1 k.k. Od 2012 roku w formularzu wniosku dodano także pouczenie o skutkach prawnych złożenia fałszywego oświadczenia z art. 233 § 1 i § 6 k.k. Ze złożenia podpisu pod wnioskiem można wyprowadzić domniemanie faktyczne, że wnioskodawca rozumie jego treści i bierze za nią odpowiedzialność. Dopóki domniemanie to nie zostanie obalone, np. przez udowodnienie, że wniosek został podsunięty do podpisu przez inną osobę, która wprowadziła podpisującego w błąd co do jego treści, nie ma podstaw, aby ekskulpować wnioskodawcę[15].

Warto zauważyć, że art. 297 k.k. przewiduje również odpowiedzialność i innych osób niż sprawca. Zgodnie bowiem z § 2 przywołanego przepisu tej samej karze co sprawca przestępstwa wyłudzenia podlega, kto wbrew ciążącemu obowiązkowi, nie powiadamia właściwego podmiotu o powstaniu sytuacji mogącej mieć wpływ na wstrzymanie albo ograniczenie wysokości udzielonego wsparcia finansowego. To uregulowanie odnosi się zatem m.in. do pracowników instytucji dysponującej środkami pieniężnymi, w kognicji której pozostaje rozpoznanie wniosku o przyznanie dotacji, pomocy finansowej.

Jak słusznie podkreślił M. Strzelecki, oszustwa popełniane przy pozyskiwaniu unijnych subsydiów powodują wymierne straty dla Unii Europejskiej, a przez to pośrednio również państw członkowskich. Na gruncie polskiego prawa kwalifikowane są jako występki z art. 286 § 1 k.k., najczęściej w zbiegu z art. 297 § 1 k.k.[16] Wspomniany autor wskazuje również na fakt różności sposobów popełnienia opisywanych przestępstw, tak jak opisano to powyżej.

Każde z tak opisanych syntetycznie przestępstw zmierza przede wszystkim do uzyskania korzyści nienależnych sprawcy. Ochrona środków publicznych, które mogłyby zostać wydatkowane poprzez ich wypłatę sprawcy, jest rolą każdej instytucji, która środki takie rozdysponowuje. Polski ustawodawca przewidział w tym względzie jedną przesłankę wyłączającą odpowiedzialność karną, która została opisana w art. 297§ 3 k.k.[17]
 
Postępowanie administracyjne a postępowanie karne
Mając na uwadze fakt, że każdy organ (instytucja) dysponująca środkami publicznymi ma obowiązek:
  1. dbania o prawidłowe wydatkowanie środków publicznych, nad którymi sprawuje pieczę;
  2. analizowania złożonych wniosków o przyznanie dotacji, pomocy finansowej pod kątem ich zgodności z przepisami prawa i zasadami udzielania wsparcia;
  3. przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, w jakim organ uzna, że pojawiają się wątpliwości co do prawa do otrzymania przez danego wnioskodawcę pomocy finansowej;
  4. rozstrzygnięcia wniosku jako odmowy przyznania pomocy w sytuacji, w jakiej okaże się, że wniosek złożył podmiot nieuprawniony lub podmiot, który w sposób celowy złożył taki wniosek, na podstawie którego miałby otrzymać dotację wyższej wartości niż ta, która faktycznie powinna była być mu przyznana;
  5. wznowienia postępowania o przyznanie danej pomocy, dotacji w przypadku, w jakim organ wydał już ostateczną decyzję o przyznaniu pomocy, a następnie uzyskał on wiedzę, że dotacja ta została przyznana na podstawie sfałszowanego dokumentu, oświadczenia, itp.[18]
O instrumentach służących do realizacji powyższych celów mówią przepisy statuujące zasady przyznania określonych pomocy finansowych, dotacji. Dla przykładu można posłużyć się chociażby przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020[19], które stanowią podstawę dla przyznania znacznej części dofinansowania do wsparcia rolnictwa[20].

W art. 27 ust. 1 przywołanej ustawy zostały opisane zasady postępowania organów przyznających poszczególne środki finansowe w następujący sposób:
„W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79 a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się”.
Z zacytowanego przepisu wynika, że to na organie spoczywa obowiązek wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa (niezawężonymi do sfery jedynie postępowania administracyjnego) oraz stania na straży praworządności, co oznacza zarówno prowadzenie postępowania z poszanowaniem zasad tego postępowania, jak i to, że jeśli organ poweźmie wątpliwości w zakresie prawdziwości oświadczeń wnioskodawcy, nie powinien wątpliwości tych pozostawiać nierozstrzygniętych.

Jak wskazuje utrwalone orzecznictwo sądowe, w takich postępowaniach Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie, tj. rolniku składającym wniosek[21]. To na beneficjencie spoczywa obowiązek udowodnienia faktów, które rzutują na jego prawo do uzyskania płatności, bowiem organ nie musi w tym względzie poszukiwać dowodów, które miałyby świadczyć za przyznaniem stronie uprawnienia. Organ ma obowiązek rozpatrzyć cały zgromadzony materiał dowodowy, ale nie ma obowiązku z własnej inicjatywy poszukiwać dowodów na poparcie twierdzeń strony[22]. Jednakże w sytuacjach, w których dochodzi do konieczności postawienia stronie zarzutu np. stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego wsparcia, to okoliczności, które mają taki zarzut poświadczać, powinny być objęte poszukiwaniem dowodów przez sam organ. W takim przypadku to organ powołuje się na fakt, z którego chce wywieść skutki prawne, tj. odmówić przyznania pomocy. W tym celu organ może dopuścić dowody z dokumentów, dowody osobowe, powołać biegłego dla wydania opinii, dokonać oględzin, kontroli na miejscu, kontroli dokumentów, uzyskać inne ważne dokumenty urzędowe, przeprowadzić rozprawę administracyjną.

Organ w uzasadnionych przypadkach w dalszej kolejności ma prawo powiadomić organy ścigania, że jego zdaniem wobec danego wnioskodawcy zachodzi podejrzenie popełnienia opisanych powyżej przestępstw. Wówczas organ:
  1. zawiesza postępowanie administracyjne, które prowadzi w zakresie rozpoznania takiego wniosku o przyznanie pomocy finansowej, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.[23], do czasu rozstrzygnięcia w zakresie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa;
  2. kontynuuje postępowanie administracyjne w zakresie złożonego wniosku, korzystając z dowodów pozyskiwanych przez organy ścigania w toku postępowania przygotowawczego.
Zagadnieniem wartym uwagi jest to, w jaki sposób rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu przygotowawczym karnym lub orzeczenia zapadłe przed sądem powinny mieć wpływ na rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu administracyjnym.

Przyjmując taki stan faktyczny sprawy, w którym sąd wydaje prawomocny wyrok o uznaniu sprawcy za winnego popełnienia przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. lub art. 297 § 1 k.k. i skazuje go na określoną karę, to organ administracji, którego zadaniem było wydać decyzję w zakresie przyznania pomocy finansowej, jest zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej takiej płatności. Natomiast w przypadku, w jakim organ już zdążył wydać decyzję o przyznaniu płatności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien wznowić postępowanie w zakresie tej sprawy, a następnie uchylić wydaną uprzednio decyzję. Jeśli środki publiczne zostały już wypłacone, organ posiada instrumenty prawne, aby zażądać stosownego zwrotu nienależnego świadczenia.
 
Podsumowanie
Niniejsza publikacja miała za zadanie zobrazowanie tego, w jaki sposób postępowanie w przedmiocie pochodzącym z jednej dziedziny prawa może przenikać do postępowania o innym charakterze. W tym względzie jako przykład posłużyło postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy finansowej, subwencji, dotacji, płatności na rozwój przedsiębiorczości lub gospodarstw rolnych, które to postępowanie wywodzi się z postępowań administracyjnych. Istotą takich postępowań jest właściwa ocena składanych przez wnioskodawców wniosków o przyznanie pomocy, jak i dbanie o to, aby środki publiczne rozdysponowywane w ten sposób nie były przekazywane sprawcom przestępstw oszustwa czy wyłudzenia.

Nie są przedmiotem tego typu oceny wnioski, w których wkradły się przypadkowe błędy lub niedopatrzenia, lecz wnioski, z których wprost wynika, że wnioskodawca wnosi o wydanie na jego rzecz rozstrzygnięcia o przyznaniu środków, mając świadomość, że taka wypłata będzie w jego przypadku stanowiła świadczenie nienależne lub świadczenie o wartości nienależnej. W takim przypadku postępowanie administracyjne powinno zmierzać do zgromadzenia materiału dowodowego, z którego ma wynikać, czy wnioskodawca w rzeczywiści dąży w sposób nieuprawniony do uzyskania nienależnego mu świadczenia, czy działania takiego nie podejmuje.

W praktyce zdarzają się również i takie sytuacje, w których z pozoru zgodne z prawem działanie, np. celowe stworzenie wielu podmiotów w jednym czasie, któremu w zwykłych okolicznościach nikt nie przypisałby charakteru przestępczego, w rzeczywiści jest ukierunkowane wyłącznie na takie wykorzystanie tych działających dotychczasowo zgodnie z prawem podmiotów, aby za ich pomocą pozyskać środki finansowe nienależne. W takim względzie znaczenie ma zbadanie wszystkich okoliczności danej sprawy, tj. rzeczywistego i uzasadnionego celu stworzenia takich podmiotów, ich dotychczasowej historii faktycznej, logistycznej, księgowej i pracowniczej oraz tego, w jaki sposób uzyskanie dofinansowania wpłynie lub wpłynęło na każdy z tych podmiotów oddzielnie. Trzeba także sprawdzić, czy uzyskanie takie będzie zmierzało wyłącznie do tego, że finalnie cały tak zebrany kapitał znajdzie się w jednym miejscu, czy każdy z tych podmiotów w sposób niezależny i samodzielny będzie dysponować otrzymanymi środkami finansowymi, wykorzystując je wyłącznie dla własnych celów.

Jak można dostrzec z samego charakteru pytań, jakie mogą pojawić się przy takiej analizie, czynności zmierzające do udzielenia na nie odpowiedzi mogą pochodzić ze sfery postępowania administracyjnego (które ma walor zarówno przyznania, jak i odebrania uprawnienia, a również nałożenia sankcji) oraz ze sfery postępowania karnego – o dużo bardziej dolegliwym charakterze.

Patrycja G. Bartosz-Burdiak
prawnik zarządzający w Bartosz-Burdiak Kancelarii Radców Prawnych; ekspert Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych
 

[1] W niniejszej publikacji odnosząc się do postępowań w zakresie przyznawania różnego typu dotacji, subwencji, pomocy finansowej, opieram się przede wszystkich na sprawach, dla których rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie pomocy oparte jest o przepisy z zakresu postępowania administracyjnego.

[2] Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2021 r. poz. 2345).

[3] D. Bierecki, Czynność prawna podjęta w celu przestępczym – próba określenia konstrukcji prawnej, „Palestra” 10/2019, s. 48.

[4] Uchwała SN z 6 maja 2021 r., I DI 24/21.

[5] Wyrok SN z 3 marca 2021 r., V KK 609/19.

[6] M. Nawrocki, Stosunek świadomości sprawcy do jego zamiaru na przykładzie przestępstwa oszustwa, „Palestra” 7-8/2020, s. 41.

[7] T. Kyś, Kryteria ustalania niekorzystnego charakteru rozporządzenia mieniem na gruncie przestępstwa z art. 286 § 1 k.k., „Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych” 3/2018, s. 33.

[8] Przykładowo można powołać m.in. art. 6a ust. 1 pkt 1 lit. c i d oraz ust. 1 pkt 2, pkt 3 lit. a i d ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505, ze zm.).

[9] Dz. U. poz. 1843.

[10] Przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2114, ze zm.).

[11] Art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.

[12] Wyrok SN z 14 stycznia 2021 r., IV KK 453/19.

[13] Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 15 czerwca 2018 r., II AKa 73/18.

[14] Wyrok WSA w Rzeszowie z 8 października 2019 r., I SA/Rz 443/19.

[15] M. Strzelecki, O kryminalistycznych aspektach wyłudzania płatności bezpośrednich i uzupełniających w świetle badań aktowych, „Prokuratura i Prawo” 6/2014, s. 148.

[16] M. Strzelecki, Niektóre sposoby wyłudzania współfinansowania ze środków Unii Europejskiej, „Prokuratura i Prawo” 2/2017, s. 155.

[17] Nie podlega karze, kto przed wszczęciem postępowania karnego dobrowolnie zapobiegł wykorzystaniu wsparcia finansowego lub instrumentu płatniczego, określonych w § 1, zrezygnował z dotacji lub zamówienia publicznego albo zaspokoił roszczenia pokrzywdzonego.

[18] Warto w tym względzie zwrócić uwagę na treść art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub decyzja wydana została w wyniku przestępstwa.

[19] Dz. U. z 2021 r. poz. 2137.

[20] Szczegółowe zasady przyznawania danych płatności i dotacji są regulowane w oddzielnych rozporządzeniach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

[21] Tak m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Sz 124/21; wyrok WSA w Poznaniu z 11 maja 2021 r., III SA/Po 93/21 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 czerwca 2020 r., I SA/Go 37/20.

[22] Wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2020 r., I SA/Gd 1811/19.

[23] Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy