22.10.2020

Zakres uprawnień organu odwoławczego w przypadku zaskarżenia części decyzji organu I instancji

opublikowano: 2020-10-06 przez: Więckowska Milena

Wstęp
Przedmiotem opracowania jest odpowiedź na pytanie o zakres uprawnień organu odwoławczego w sytuacji, gdy strona postępowania administracyjnego zakwestionowała w odwołaniu jedynie część (nie całość) rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W tej kwestii w judykaturze wykształciły się dwie koncepcje. Wedle pierwszej z nich organ odwoławczy może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast stanowić w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Z kolei drugi pogląd stanowi, że to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, bowiem odwołanie uruchamia tok instancji w postępowaniu administracyjnym, a jego wniesienie prowadzi do ponownego rozpoznania tej samej (całej) sprawy administracyjnej.

Istotne uwarunkowania faktyczne
Opracowanie dotyczy nierzadkich sytuacji, w których strona postępowania administracyjnego kwestionuje we wniesionym środku odwoławczym jedynie część rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego. Powyższe wynika z tego, że organ I instancji częściowo uwzględnił wniosek/podanie strony i ta nie jest zainteresowana kwestionowaniem korzystnego dla niej (w części) rozstrzygnięcia.

Przykładem tego typu rozstrzygnięć są postepowania w przedmiocie płatności obszarowych, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, postępowania uwłaszczeniowego czy wreszcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W każdym z nich niejednokrotnie strona kwestionuje jedynie część rozstrzygnięcia, bowiem pozostała składowa decyzji organu I instancji satysfakcjonuje ją. W każdym z ww. postępowań powstaje pytanie o zakres kompetencji organu odwoławczego. Chodzi tutaj o to, czy organ ten jest związany zakreślonym przez autora odwołania (gospodarza sprawy odwoławczej) zakresem wniesionego środka odwoławczego i powinien orzekać jedynie w jego granicach. Alternatywnie należy rozważyć, czy może organ II instancji, który powinien ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie nie jest związany zakresem odwołania, a co za tym idzie nawet, gdy odwołanie kwestionuje jedynie część decyzji organu pierwszej instancji wówczas organ odwoławczy rozpoznaje sprawę (czy wręcz powinien) rozpatrzyć sprawę w granicach nieobjętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.
 
Uwarunkowania prawne omawianego zagadnienia na przykładzie postępowań w przedmiocie płatności obszarowych
Na wstępie wymaga podkreślenia, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.[1]), co oznacza, że może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, i nie może być prowadzone z urzędu. Tym samym dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ II instancji może prowadzić postępowanie odwoławcze (o ile odwołanie wniesiono w terminie i nie zawiera braków formalnych wymagających uzupełnienia), co więcej organ ten ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę.

Uzasadniając pogląd o tym, że wówczas organ odwoławczy może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie zaś w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem, podkreśla się, że odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia[2].

W k.p.a., co prawda, nie ma przepisu dopuszczającego expressis verbis wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednakże w orzecznictwie podnosi się, iż powyższe nie może automatycznie wyłączać takiej możliwości[3]. Wobec tego przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym[4].

W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz – co do zasady – także jego zakres. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swojego żądania, to należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części (mogącej, jak wyżej wskazano, samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym), organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania i narażało organ na zarzut nieważności postępowania zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji w zakresie niezaskarżonym przez stronę staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (art. 16 k.p.a.), zatem z tego względu nie może zostać poddana kontroli w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Ustalenie w sposób precyzyjny zakresu odwołania ma więc istotne znaczenie, gdyż określa granice orzekania przez organ II instancji.

W związku z powyższym skoro strona jednoznacznie wskazuje, że wnosi odwołanie tylko w części rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego, a zarazem jej argumentacja dotyczyła wyłącznie tej kwestii, tym samym w zakresie nieobjętym zakresem odwołania decyzja staje się ostateczna. Wobec tego wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia o treści: „utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję” zwolennicy tego poglądu uznają za nieprawidłowe rozpoznanie odwołania i orzeczenie z urzędu, a jednocześnie nierozpatrzenie istoty wniesionego środka zaskarżenia. Dostrzeżone uchybienie stanowi zarazem naruszenie art. 127 § 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie rozpoznał prawidłowo zakresu wniesionego odwołania.

Pogląd ten, w mojej ocenie, nie zasługuje jednak na uwzględnienie z powodów, o których niżej. Nie uwzględnia on treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż wymieniona w tym przepisie. W związku z tym w przypadku, gdy organ odwoławczy po stwierdzeniu braku wad decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji „w zakwestionowanym zakresie”. Takie rozstrzygnięcie jest sprzeczne z art. 138 § 1 k.p.a., gdyż takiej możliwości nie przewiduje się w zawartym w nim katalogu rozstrzygnięć. Organ odwoławczy może wydać decyzję, w której albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze[5].

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP), strona postępowania ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych przez organ w pierwszej instancji. Z art. 127 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Przedmiotem odwołania jest więc decyzja administracyjna jako akt rozstrzygający sprawę co do istoty albo w inny sposób kończący postępowanie[6]. Przywołany przepis określa, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Jedynie czynność strony, jaką jest wniesienie odwołania, sprawia, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień dlań przewidzianych.

Przechodząc do uprawnień organu drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym, należy podkreślić, że organ ten jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji w jej całokształcie. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji[7]. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co w szczególności oznacza, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama pod względem zakresu (tak podmiotowego, jak i przedmiotowego) ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą uprzednio przez organ pierwszej instancji.[8] Innymi słowy, zakres, w jakim sprawa została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, determinuje także zakres postępowania odwoławczego.

Jednocześnie uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały ściśle określone w art. 138 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Czyni tak wówczas, gdy jego rozstrzygnięcie sprawy jest takie samo, jak rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Taka decyzja jest następstwem uznania przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i słuszna lub że dotknięta jest wadą nieistotną albo, że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 139 k.p.a.

Z przyjętej w k.p.a. konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, nie oznacza to, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna[9]. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem. Organ odwoławczy nie jest w szczególności związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nieobjętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia[10]. Przyjęcie, że zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nieobjętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie sprzecznej z k.p.a. zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji.

Tym samym nieprawidłowe jest przyjęcie, że w przypadku zaskarżenia przez stronę decyzji wydanej w pierwszej instancji w części, ta część decyzji, która nie została zaskarżona, staje się ostateczna i tym samym nie podlega rozpoznaniu przez organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji[11]. Należy przy tym zauważyć, że decyzja organu pierwszej ma charakter jednolity, gdyż zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcia nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
 
Postępowanie wywłaszczeniowe
Zgodnie z uregulowaną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji, decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest ostateczna, a jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Użyty w tym przepisie zwrot „nie służy odwołanie (...) lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy” oznacza zarówno sytuację, gdy tego rodzaju środek zaskarżenia decyzji na gruncie procedury administracyjnej nie został przewidziany, jak też sytuację, w której nie został on wniesiony w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. (14 dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Konsekwencją istnienia tej zasady jest brak możliwości weryfikowania w trybie odwoławczym decyzji mających walor ostateczności. Jeżeli więc organ wyższego stopnia, działając, jako organ odwoławczy, wyda po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzję odnoszącą się do decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji, to takie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a.

Zważyć przy tym należy, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy decyzja wywłaszczeniowa zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, ma ona prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a). Jeżeli więc odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może zatem poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu[12].

Postępowanie odwoławcze zostało uruchomione poprzez skuteczne wniesienie odwołania (w terminie ustawowym, przez uprawniony podmiot), co obligowało organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy. Przy czym nawet fakt przyjęcia, iż decyzja organu ma charakter podzielny co do rozstrzygnięcia, a strona wniosła zastrzeżenia tylko co do jego części, nie mogło zwalniać organu odwoławczego od przeprowadzenia postępowania odwoławczego w odniesieniu do całości wydanego orzeczenia.

Rozpatrzenie sprawy jedynie w zakresie zaskarżonym jest niedopuszczalne, gdyż stało w jawnej sprzeczności z przepisem art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., determinującym zakres postępowania odwoławczego i możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, jak i art. 15 k.p.a., statuującym zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Za bezwzględnym obowiązywaniem zasady, iż organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i podmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji, przemawia zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Organ II instancji jest obowiązany ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania[13].

Innymi słowy, odwołanie wniesione przez stronę nie może modyfikować zakresu rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Bez względu na zakres zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, zawarty w treści odwołania, organ II instancji jest zobowiązany do rozpoznania sprawy w kształcie nadanym jej przez organ I instancji.

Za prawidłowy – co do zasady – trzeba uznać pogląd, iż z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu, a w sytuacji, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takim bowiem przypadku rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Skoro art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej, to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, po myśli art. 140 k.p.a., organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie. Powyższe jest jednak uwarunkowane wystąpieniem podzielności zaskarżonej decyzji[14] jak np. w sprawach wywłaszczeniowych.
 
Postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w ustawie o transporcie drogowym
Kontrola drogowa w wyniku, której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej zapoczątkowanej taką kontrolą. Przedmiotem postępowania i sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenie prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, „sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele”[15].

Jedną z podstaw prawnych omawianych decyzji był art 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym[16] (dalej: „u.t.d.”). Przepis ten określa maksymalną wysokość kar za poszczególne naruszenia, jak również maksymalną sumę kar nałożonych na podmiot za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. W związku z jego treścią aktualnie w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym wysokość kary po jednej kontroli podlega ustawowemu ograniczeniu, a to sprawia, że wszystkie naruszenia i jednostkowe kary muszą być rozpatrywane jednocześnie, gdyż są ze sobą ściśle związane i są przedmiotem jednej sprawy administracyjnej o ukaranie za wszystkie naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli[17]. Wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną[18]. W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli drogowej organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym[19].

W k.p.a. nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w kilku sprawach administracyjnych, dlatego że dotyczą tego samego podmiotu. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział takiej możliwości również w u.t.d., która to ustawa nie zawiera przepisów pozwalających na uznanie, że kontrola przedsiębiorstwa powoduje jednoczesne wszczęcie wielu samodzielnych spraw administracyjnych i prowadzenie ich łącznie w jednym postępowaniu oraz zakończenie jedną decyzją, stanowiącą w istocie wiele samodzielnych decyzji, z których każda może być inaczej rozstrzygnięta przez organ II instancji. Przeciwnie, przepisy u.t.d. wyraźnie wskazują, że wszystkie naruszenia i jednostkowe kary muszą być rozpatrywane jednocześnie, gdyż są ze sobą ściśle powiązane i są przedmiotem jednej sprawy administracyjnej o ukaranie za wszystkie naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli.

Przedmiotem takich spraw jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenie prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku sprawy zostaje na stronę nałożona kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar jednostkowych za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie. Oznacza to, że niezależnie od liczby uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych określonych w ustawie. Wydanie przez organ I instancji kilku decyzji dotyczących naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli stanowi więc naruszenie art 92 a ust. 5 u.t.d. Konsekwencją uznania, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie u.t.d. załatwia jedną sprawę administracyjną jest niepodzielność tej decyzji[20].

W świetle wcześniejszych wywodów, a w szczególności przyjętej koncepcji „niepodzielności” zaskarżonej decyzji administracyjnej na gruncie u.t.d., zadaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: „GITD”) jako organu II instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., było rozpoznanie odwołania w całokształcie sprawy i ramach dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie może ograniczyć się do rozpoznania sprawy tylko w zakresie podniesionych przez stronę zarzutów sformułowanych w odwołaniu.

W tym miejscu należy zauważyć, że to właśnie w osnowie decyzji organu I instancji jest wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w formie decyzji administracyjnej. Osnowa decyzji jest więc miarodajna odnośnie do tego, czy organ wydał rozstrzygnięcie w jednej sprawie, czy wiele rozstrzygnięć i tym samym załatwił kilka spraw administracyjnych. Skoro decyzja organu I instancji załatwia co do istoty jedną sprawę, to GITD jako organ II instancji nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji „w zakwestionowanym zakresie”. Takie rozstrzygnięcie jest sprzeczne także z art. 138 § 1 k.p.a., gdyż takiej możliwości nie przewiduje się w katalogu rozstrzygnięć przytoczonego przepisu. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję, w której albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze.

Od decyzji administracyjnych, w szczególności dotyczących nakładania kar administracyjnych, wymagana jest precyzja i pełna zgodność z przepisami prawa procesowego. Musi bowiem być absolutnie jasne, czy i w jakim zakresie decyzja jest prawomocna oraz co i w jakim zakresie jest przedmiotem kontroli instancyjnej.

Gdy chodzi o nakładanie kar pieniężnych w transporcie drogowym, NSA wielokrotnie wyjaśniał, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną[21]. W tej sytuacji wniesienie odwołania przez stronę powoduje zaskarżenie całej decyzji o karze i konieczność orzeczenia przez organ II instancji o całej sprawie administracyjnej, gdyż – jak wskazano wyżej – decyzja o karze z uwagi na sposób uregulowania jej górnej granicy jest niepodzielna. Zakaz reformationis in peius określa dopuszczalne granice działania organu II instancji. Jeżeli strona zakwestionowała zasadność objęcia karą tylko niektórych uchybień, zaś co do innych nie wniosła zastrzeżeń, organ odwoławczy najczęściej nie musi w tym zakresie prowadzić szczegółowego postępowania. Powinien jednak wskazać, że niektóre z zarzucanych naruszeń nie są kwestionowane, a więc kary jednostkowe za te naruszenia brane pod uwagę przy obliczeniu kary końcowej są niesporne. Dostrzeżenie błędów w decyzji, także takich, których strona sama nie dostrzegła, powinno, zgodnie z zasadą ogólną, prowadzić do ich korekty z zastrzeżeniem respektowania zakazu reformationis in peius. A zatem kwestionowanie w odwołaniu tylko niektórych składników kary ani nie powoduje uprawomocnienia się decyzji co do pozostałych naruszeń, ani nie ogranicza zakresu kontroli organu II instancji. Kontrola ta przy decyzji niepodzielnej, a taka jest decyzja w zakresie kary nakładanej na podstawie u.t.d., obejmuje całość sprawy administracyjnej i całość orzeczenia o karze. W tym stanie rzeczy wadliwa jest sentencja decyzji organu II instancji, zgodnie z którą organ „utrzymuje zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy”. Tak brzmiąca sentencja sugeruje, że w „zakresie niekwestionowanym” decyzja jest już prawomocna, a sprawa w tym zakresie nie była przedmiotem kontroli, co jak wyjaśniono wyżej jest niezgodne z prawem.

Reasumując, wniesienie odwołania od decyzji o nałożeniu kary, niezależnie od treści odwołania, powoduje kontrolę instancyjną całej sprawy i konieczność orzeczenia o całej decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jeżeli decyzja jest zgodna z prawem, organ utrzymuje ją w mocy w całości, natomiast jeżeli uznaje, że niektóre składniki kary (kary jednostkowe) są przy obliczeniu kary uwzględnione nieprawidłowo, uchyla całą decyzję i orzeka na nowo o karze z uwzględnieniem koniecznych zmian wpływających na wysokość orzeczonej kary[22]. Może to prowadzić, po uchyleniu całej decyzji, do wydania decyzji zmieniającej po korekcie obliczeń lub po umorzeniu postępowania I instancji w zakresie niektórych uchybień.
 
Podsumowanie
Powyższe rozważania uprawniają do postawienia tezy, że nawet w sytuacji, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, nie oznacza to, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy nie jest w szczególności związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nieobjętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyjęcie, że zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nieobjętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie sprzecznej z k.p.a. zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji.

Tym samym nieprawidłowe jest przyjęcie, że w przypadku zaskarżenia przez stronę w części decyzji wydanej w pierwszej instancji, część decyzji, która nie została zaskarżona, staje się ostateczna i tym samym nie podlega rozpoznaniu przez organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji.
 
Kacper Tybuszewski
radca prawny w OIRP w Warszawie
 

[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.).
[2] Tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: „WSA”) w Gliwicach w wyroku z 16 maja 2017 r., IV SA/Gl 1155/16, LEX nr 2294719.
[3] Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: „NSA”) z 21 maja 2007 r., I OSK 556/06, LEX nr 338307.
[4] Tak wyroki NSA z: 21 listopada 2012 r., I OSK 912/12, LEX nr 1291419 oraz 21 grudnia 1987 r., IV SA 907/87, s. 41.
[5] Tak wyrok WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2011 r., VI SA/Wa 821/11, LEX nr 1097653.
[6] Tak L. Proskin, Decyzja w postępowaniu administracyjnym, „Zeszyty Naukowe WSOWL” 4/2011, s. 23.
[8] Por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 Nb 1 i 5 oraz powołane tam orzecznictwo.
[9] Tak Sąd Najwyższy w wyroku z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPU 2000 nr 9, poz. 338.
[10] Tak NSA w wyroku z 7 września 1994 r., III SA 1111/93, ONSA 1995 nr 3, poz. 120. Zob. także T. Frey, Relacja urząd-obywatel a standardy dobrej administracji, „Biuletyn RPO – Materiały” nr 58, https://www.rpo.gov.pl/pliki/12075630130.pdf (dostęp: 21.06.2020).
[11] Podobnie NSA w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., I GSK 300/18, LEX nr 2501203.
[12] Por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2007 r., I OSK 1198/06, LEX nr 939215.
[13] Z. Kmieciak, Dwuinstancyjność ogólnego postępowania administracyjnego w świetle przepisów Konstytucji RP i Kodeksu postępowania administracyjnego, „Annales UMCS”, vol. LXIV, sectio G, 2017, s. 11.
[14] Tak NSA w wyroku z 16 grudnia 2014 r., I OSK 872/13, LEX nr 1636871.
[15] Por. wyrok NSA z 17 listopada 200 r., II GSK 958/09, LEX nr 746361.
[16] Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, ze zm.
[17] Wyrok NSA z 28 września 2017 r., II GSK 3675/15, LEX nr 2431967.
[18] Wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1138/12, LEX nr 1452672.
[19] Wyrok NSA z 8 grudnia 2009 r., II GSK 94/09, LEX nr 580841.
[20] Tak wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., II GSK 29/08, LEX nr 541466.
[21] Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie NSA. Zob. m.in. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2008 r., II GSK 29/08; 30 lipca 2009 r., II GSK 1109/08; 23 września 2009 r., II GSK 46/09 oraz 8 grudnia 2009 r., II GSK 94/09.
[22] Tak też NSA w wyroku z 8 maja 2013 r., II GSK 393/12, LEX nr 1328172.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy