28.11.2022

Wydawanie zaświadczeń przez organy administracji publicznej

opublikowano: 2022-10-14 przez: Więckowska Milena

Dominika Szafrańska, Tomasz Szostak
 
1. Wstęp

Wydawanie zaświadczeń, o których mowa w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego[1] (dalej: „K.p.a.”), stanowi istotny przejaw działania organów administracji publicznej. Są one dokumentami urzędowymi, które potwierdzają określone fakty lub stan prawny, stąd mogą być przydatne dla strony w innym postępowaniu. Zważając jednak na to, że zaświadczenia są ze swej natury aktami deklaratoryjnymi, a zatem nie skutkują bezpośrednio powstaniem praw lub obowiązków dla obywatela, niejednokrotnie zdają się one pozostawać w cieniu bardziej doniosłych przejawów działania organów, jak na przykład wydawania decyzji administracyjnych.
 
[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.).

W naszej ocenie taki stan rzeczy może często prowadzić organy administracji do zbyt liberalnego rozumienia wymogów, od których ustawa uzależnia możliwość wydania zaświadczenia. Zdarza się, że organy wydają je w sytuacjach, w których nie są spełnione przesłanki, które by na to pozwalały. W praktyce także wnioskodawcy formułując swoje podania nie uwzględniają niektórych wymogów kodeksowych, co skutkuje ich nieuwzględnianiem.

Taki stan rzeczy może również wynikać z braku opracowań wyczerpująco omawiających wskazaną problematykę. Mimo bogatego i zróżnicowanego dorobku polskiej myśli administratywistycznej dotychczas stosunkowo niewiele opracowań odnosiło się do tematyki zaświadczeń[2]. Krótsze publikacje mają charakter ogólny, a w konsekwencji najczęściej nie odpowiadają na pytania rodzące się w praktyce stosowania przepisów. Podobną ocenę należy odnieść do orzecznictwa, które również nie porusza szczegółowo wielu zagadnień.

Niniejszy artykuł ma na celu zwięzłe przedstawienie najistotniejszych, z punktu widzenia praktyki zawodowej radcy prawnego, zagadnień związanych z wydawaniem zaświadczeń – zarówno gdy udziela on pomocy prawnej podmiotowi ubiegającemu się o wydanie zaświadczenia, jak i organowi administracji publicznej[3], który wniosek o wydanie takiego zaświadczenia powinien rozstrzygnąć. Zagadnienia, które mogą rodzić najwięcej trudności związanych z instytucją zaświadczeń, zostaną przedstawione w taki sposób, by w miarę możliwości ułatwić profesjonalnym pełnomocnikom skuteczne rozwiązywanie konkretnych problemów napotykanych w praktyce.
 
2. Istota i charakter zaświadczeń w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego
W kontekście rozważań przedstawionych w dalszej części artykułu na wstępie należy krótko omówić istotę i charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. Kwestie te rzutują bowiem na ocenę norm prawnych związanych z tym zagadnieniem, w szczególności związanych z postępowaniem wyjaśniającym czy koniecznością uprawdopodobnienia interesu prawnego.

Jak wspomniano, normatywną podstawę wydawania zaświadczeń stanowi Dział VII K.p.a., a w szczególności jego art. 217 § 2. Przepisy określające prawa i obowiązki dotyczące wydawania zaświadczeń oraz procedurę z tym związaną zostały wprowadzone do K.p.a. nowelizacją ze stycznia 1980 r.[4] Uregulowania te przetrwały w przeważającej mierze w niezmienionym kształcie do dnia dzisiejszego, stąd wiele uwag wyrażanych w dawniejszej literaturze zachowuje aktualność.

Istota zaświadczeń została trafnie oddana w definicji sformułowanej przez J. Langa, zgodnie z którą „w rozumieniu kodeksu, zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby”[5]. Już od samego początku funkcjonowania instytucji zaświadczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego pojawiały się jednak rozbieżności co do charakteru prawnego samego zaświadczenia. Wyrażanych w tym kontekście było (i nadal jest) kilka poglądów na ten temat[6]. Traktuje się więc zaświadczenia jako akt administracyjny, czynność prawną, czynność faktyczną, akt potwierdzający albo inne działanie administracji publiczne[7]. Zgodnie z aktualnie przeważającym zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie stanowiskiem, zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną[8] (czyli instrumentem, za pomocą którego przygotowuje się działania prawne, a który sam bezpośrednio nie wywołuje skutków prawnych[9]). Wskazuje się, że zaświadczenie odróżnia od decyzji deklaratoryjnej to, że zaświadczenie nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, ale może ono mieć wpływ na możliwość realizacji uprawnień lub obowiązków ciążących na stronie[10]. Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy[11].

Także charakter postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie jest postrzegany jednolicie. Niektórzy autorzy określają je mianem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym[12], inni natomiast umieszczają je w katalogu odrębnych postępowań zbliżonych do postępowania administracyjnego[13]. Niezależnie od przyjętego poglądu, nie ulega wątpliwości, że „istota postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń tkwi w uproszczeniu i odformalizowaniu procedury związanej z załatwianiem wniosków osób ubiegających się o zaświadczenie”[14].
 
3. Przesłanki wydania zaświadczenia
Wniosek o wydanie zaświadczenia powinien spełniać podstawowe wymogi formalne, charakterystyczne dla każdego podania. W zakresie przedmiotowym ustawodawca nie postawił zatem dodatkowych warunków uzyskania tego dokumentu.

Jeżeli chodzi zaś o wymagania odnoszące się do osoby wnioskodawcy, prawodawca zdecydował się na wyodrębnienie dwóch samodzielnych kryteriów. Zgodnie z pierwszą przesłanką podmiotową legitymacja do żądania wydania zaświadczenia powinna znajdować umocowanie w przepisie prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z drugą przesłanką umocowanie to musi wynikać z interesu prawnego wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu wskazanych okoliczności[15]. Przepis art. 217 § 2 K.p.a. przewiduje bowiem możliwość wydania zaświadczenia w dwóch przypadkach – po pierwsze, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), a po drugie, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

Organ nie ma zatem obowiązku wydania zaświadczenia na każde żądanie, lecz tylko wtedy gdy spełnione zostaną wymogi określone przez prawo[16].
 
3.1. Wskazanie przepisu prawa
Przykładem żądania zaświadczenia w oparciu o pierwszą z przesłanek (217 § 2 pkt 1 K.p.a.) może być wniosek o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 72 § 2 Prawa o notariacie[17]. Przepis ten stanowi, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Nakłada on na wskazany organ obowiązek wydania zaświadczenia w razie stwierdzenia, że zainteresowana osoba odbyła aplikację notarialną.

Potrzeba dysponowania zaświadczeniem może wynikać także wprost z art. 48b Prawa budowlanego[18], zgodnie z którym w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. W przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 przywołanej ustawy, do dokumentów legalizacyjnych należy m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej.

Łatwo dostrzec, że w przypadku tego typu podań czynności organu będą sprowadzać się jedynie do ustalenia, czy przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia danych okoliczności odnosi się do osoby wnioskodawcy. Sprawy wydawania zaświadczeń w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. nie rodzą zatem wielu wątpliwości w praktyce.
 
3.2. Wykazanie interesu prawnego
Więcej problemów mogą sprawiać żądania skierowane do organów na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. W trakcie postępowania o wydanie zaświadczenia niejednokrotnie zdarza się, że wnoszący podanie nie spełniają ciążącego na nich obowiązku wykazania swojego interesu prawnego. Przejawia się to najczęściej albo w powołaniu się na okoliczności niedostatecznie uzasadniające żądanie, albo na zupełnym ich pominięciu. Podania niejednokrotnie w ogóle nie zawierają uzasadnienia. Tymczasem we wniosku o wydanie zaświadczenia każdorazowo konieczne jest wskazanie celu jego uzyskania, gdyż tylko wtedy organ ma możność oceny wykazania przez osobę podpisaną pod wnioskiem zaistnienia ustawowych przesłanek wydania zaświadczenia[19]. Brak współpracy w wyjaśnianiu okoliczności mogących świadczyć o uprawnieniu do żądania zaświadczenia może skutkować odmową jego wydania[20]. Co prawda w wyniku zmian wprowadzonych nowelizacją K.p.a. z 1987 r., osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie musi uprawdopodabniać legitymowania się interesem prawnym w jego uzyskaniu (pod rygorem negatywnego załatwienia sprawy), jednakże powinna to uczynić z oczywistego względu, że pomoże w ten sposób wytworzyć u organu przekonanie o jego istnieniu i zwiększy szanse pozytywnego załatwienia sprawy[21]. To na wnioskodawcy spoczywa główny ciężar obowiązku wykazania interesu prawnego w domaganiu się wydania zaświadczenia[22].

Z koniecznością wskazania powodu, dla którego wnioskodawca ubiega się o wydanie zaświadczenia, wiąże się kolejne istotne zagadnienie. Przy kierowaniu do organu podania o wydanie zaświadczenia należy bowiem rozróżniać interes prawny w wydaniu takiego zaświadczenia od interesu faktycznego. Pojęcie interesu prawnego budzi co prawda wiele wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym, jednak zrozumienie samej jego istoty może okazać się niezmiernie użyteczne przy formułowaniu uzasadnienia podania. Zupełnie nieskuteczne zaś najpewniej okaże się złożenie żądania bez wyjaśnień.
 
3.2.1. Interes prawny a interes faktyczny
Jeden z poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (bardziej rygorystyczny) wskazuje, że kategoria interesu prawnego może być ograniczona wyłącznie do interesu mającego oparcie w przepisach prawa materialnego[23]. Zgodnie zaś z drugim (liberalnym) poglądem interes prawny znajduje odbicie w szeroko rozumianych przepisach prawa, a więc zarówno ze sfery prawa materialnego, jak i procesowego. W tym ostatnim znaczeniu interes prawny ma osoba, która chce się posłużyć zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo do składania wniosków dowodowych[24]. W orzecznictwie wskazuje się niekiedy, że nie będzie stanowić uzasadnienia w tym zakresie potrzeba dowodzenia określonych faktów w postępowaniu na gruncie prawa cywilnego lub karnego[25]. Wobec takiej wykładni przepisy stanowiące podstawę ustalanego interesu prawnego będą zatem wywodzić się z powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego. Pojawiają się jednak odmienne stanowiska, zgodnie z którymi interes prawny wywodzony jest nie tylko z przepisów prawa administracyjnego. Wskazuje się, że interes prawny wynika z przepisów materialnych należących do różnych gałęzi prawa[26]. W naszej ocenie należy przychylić się do drugiej, bardziej liberalnej koncepcji.

Obydwie wyżej opisane koncepcje, mimo różnic, wiążą interes prawny z sytuacją, w której następuje efekt, jakim jest stosowanie prawa przez organ posiadający właściwe ku temu kompetencje. Zaświadczenie powinno więc pomóc wnioskodawcy w uzyskaniu określonego uprawnienia, skorzystaniu z posiadanego uprawnienia lub uniknięciu jakiegoś zobowiązania. Przyjmując jeden z poglądów, wnioskodawca powinien albo wskazać przepis prawa materialnego, na podstawie którego właściwy organ podejmie w stosunku do niego pewne działania lub ich zaniecha, albo powołać się na konieczność dowodzenia faktów w innym, toczącym się postępowaniu. Każdorazowo jednak wnioskodawca powinien oprzeć wniosek o przepisy, na podstawie stosowania których spodziewa się określonej reakcji organu. W innym przypadku można bowiem mówić raczej o interesie faktycznym.

Interes prawny polega więc na możliwości żądania od organu podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie tego interesu. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu[27]. Można stwierdzić, że interes prawny, to swego rodzaju interes faktyczny, który został wzięty przez prawo w ochronę[28].

Interes faktyczny z kolei powinien być rozumiany jako sytuacja, w której „dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji”[29]. Do wydania zaświadczenia nie będzie zatem wystarczająca sama chęć dysponowania informacją w formie zaświadczenia, bez wskazania podstawy materialnej lub procesowej, będącej impulsem do działania bądź zaniechania organu.

W kontekście wywodzenia interesu prawnego z prawa do dowodzenia warto nadmienić, że nawet wskazanie na udział w innym postępowaniu nie musi przesądzić o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku. W jednej ze spraw zawisłych przed NSA, wnioskodawca zażądał zaświadczenia określonych faktów z uwagi na potrzebę uregulowania stanu prawnego pewnych nieruchomości, których nie był właścicielem. W uzasadnieniu wskazywał on na toczący się z jego udziałem proces cywilny ze spadkobiercami przedwojennych właścicieli nieruchomości. Mimo to NSA stwierdził, że co prawda z samej istoty zaświadczenia wynika, że celem jego uzyskania jest skorzystanie z mocy dowodowej dokumentu urzędowego dla przesądzenia określonych faktów lub stanu prawnego, najczęściej w innym postępowaniu, ale nie oznacza to, że udział w takim postępowaniu sam w sobie kreuje interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Sąd ten wskazał że „o wydanie zaświadczenia wystąpić może jednak jedynie osoba zainteresowana, czyli ta, której sytuacja faktyczna lub prawna wydanym zaświadczeniem mogłaby zostać potwierdzona. Nie bez przyczyny w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. mowa o „osobie ubiegającej się o wydanie zaświadczenia „ze względu na swój interes prawny”. (…) Należy odróżnić cel dla którego żądający domaga się wydania zaświadczenia w postaci potwierdzenia określonego faktu lub stanu prawnego (przykładowo udział w innym postępowaniu) od interesu prawnego, który kreuje uprawnienie do żądania jego uzyskania”[30]. Nie należy zatem zakładać a priori, że interes prawny wynika z samego faktu uczestniczenia w jakimś postępowaniu. Byłoby to nadmierne uproszczenie.
 
3.2.2. Aktualny i realny interes prawny
Na skutek dyskusji o tym, czy interes prawny ma umocowanie jedynie w przepisach prawa materialnego, czy także procesowego, w praktyce mogą pojawiać się kolejne wątpliwości, m.in. wynikające z wyrażanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym „interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu”[31]. Z powyższego wnioskodawcy mogą wywodzić, że skoro w odniesieniu do interesu prawnego mowa jest o „spodziewanej korzyści”, to interes ten można uzasadnić planowaniem wszczęcia postępowania (które jednak w chwili złożenia wniosku się nie toczy).

W orzecznictwie wskazuje się niekiedy, że zamiar nadania biegu sprawie, na którą powołuje się wnioskodawca, nawet w niedalekiej przyszłości, nie może stanowić o wystąpieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., skoro postępowanie to nie zostało jeszcze wszczęte[32]. Oznacza to, że na moment rozstrzygania sprawy przez organ, do którego wpłynęło żądanie wydania zaświadczenia, należy zbadać, czy wskazywany przez wnioskodawcę interes prawny jest realizowany w innym prowadzonym postępowaniu. Aby interes prawny był realny i aktualny, powinien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynnościami organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość[33]. W takim ujęciu interes prawny nie może być hipotetyczny, a więc nie może znajdować podstawy w planowaniu wszczęcia postępowania. Hipotetyczna zaś może być korzyść, jaką spodziewa się uzyskać wnioskodawca z przedstawienia zaświadczenia w prowadzonym już postępowaniu. Oznacza to, że przytoczone na wstępie stanowisko nie powinno oznaczać możliwości wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnioskodawca ewentualnie planuje z niego skorzystać w niewszczętym jeszcze postępowaniu.

W literaturze wyrażane są także odmienne poglądy, zgodnie z którymi zaświadczenia mogą być wydawane niezależnie od jakiegokolwiek postępowania i wtedy mają charakter czynności samoistnej, niepowiązanej z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie musi być zatem stroną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, chociaż często nią bywa[34].

Wydaje się, że należy się przychylić do tej drugiej koncepcji. Z łatwością można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której wnioskodawca chcąc zainicjować jakieś działanie organu, powinien dysponować odpowiednim zaświadczeniem już przy pierwszej czynności. Niecelowe byłoby doprowadzanie do rozwiązań, w których konieczne staje się wszczęcie postępowania i natychmiastowe jego zawieszenie na czas konieczny do uzyskania zaświadczenia.
 
3.2.3. Interes prawny właściciela nieruchomości
W kontekście wcześniejszych rozważań warto przyjrzeć się kwestii wydawania zaświadczeń w odniesieniu do potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego związanego z nieruchomością. W ramach swoich usług radcowie prawni niejednokrotnie bowiem przeprowadzają na rzecz klienta analizy prawne w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Działania te mogą być podejmowane na przykład w celu ich wyceny, a następnie sprzedaży.

W ramach powyższego pełnomocnicy dążą do pozyskania zaświadczeń o interesujących ich faktach lub stanie prawnym. W takiej sytuacji wskazują oni często jedynie na status właścicielski, który miałby stanowić o przysługującym wnioskodawcy interesie prawnym. W naszej ocenie należy krytycznie odnieść się do takiej praktyki. Podobne wnioski są zresztą często rozpatrywane negatywnie przez organy, które w miejsce zaświadczenia proponują ewentualne udostępnienie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej lub informacji o środowisku i jego ochronie.

Jak wcześniej wskazano, przyjmuje się, że wnioskodawca powinien uzasadnić żądanie, wskazując m.in. cel uzyskania zaświadczenia. Powołanie się na status właścicielski nie wyjaśnia zatem, czego wnioskodawca się spodziewa i w jaki sposób chce wykorzystać zaświadczenie. Informacja taka dotyczy jedynie pewnego stanu faktycznego i prawnego.

Dysponowanie prawem własności nieruchomości nie jest także równoznaczne ze wskazaniem, że wnioskodawca uczestniczy w innym postępowaniu, w którym mógłby chcieć skorzystać z prawa dowodzenia, albo z opieraniem swojego żądania o konkretne przepisy prawa materialnego. Nie sposób zatem wnioskować, że uprawdopodobniono interes prawny w wydaniu zaświadczenia we wskazanym zakresie.
 
4. Dane znajdujące się w posiadaniu organu
Istotną kwestią, zarówno z punktu widzenia osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jak i organu, do którego takie żądanie jest kierowane, jest zakres obowiązków ciążących na organie prowadzącym postępowanie wyjaśniające, gdy żądanie wydania zaświadczenia jest oparte na przesłance posiadania interesu prawnego. Kluczowy jest w tym kontekście art. 218 § 1 K.p.a., zgodnie z którym w takiej sytuacji organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z danych znajdujących się w jego posiadaniu. Oznacza to, że organ nie może prowadzić rozbudowanego postępowania dowodowego, na przykład w celu ustalenia faktów, których potwierdzenia żąda strona, a wręcz przeciwnie – musi się w tym zakresie ograniczyć do posiadanych przez siebie informacji, z ewentualnym postępowaniem wyjaśniającym o charakterze uproszczonym[35] i ograniczonym jedynie do zakresu koniecznego w tym celu (art. 218 § 2 K.p.a.).

Jak wskazał NSA[36]: „Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. „Konieczne” postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 kpa.”. Na tym tle zapadło również inne istotne rozstrzygnięcie NSA[37], w którym sąd ten stwierdził, że „postępowanie wyjaśniające, o którym stanowi art. 218 § 2 kpa może spełniać tylko rolę pomocniczą odnośnie ustalenia treści danego zaświadczenia. Oznacza to, że istotą takiego postępowania wyjaśniającego, które jest prowadzone na podstawie art. 218 § 2 kpa nie może być badanie np. zgodności z prawem dokumentów na podstawie których ma być wydane zaświadczenie.”[38].

Powyższe ma istotne znaczenie dla praktyki wydawania zaświadczeń. Sprzeczna z treścią przepisów działu VII K.p.a. oraz celem regulacji dotyczących wydawania zaświadczeń jest praktyka organów polegająca na podejmowaniu działań mających na celu pozyskanie danych niebędących w ich posiadaniu, by następnie zawrzeć je w treści zaświadczenia. Może tak się dziać w sytuacji, gdy organ nie posiada informacji pozwalających na wydanie zaświadczenia, jak również wtedy, gdy organ posiada jedynie część takich informacji, a inne musi dopiero zdobyć. W naszej opinii niedozwolona jest zarówno praktyka polegająca na pozyskiwaniu z zewnątrz (to znaczy spoza organu) danych, by następnie zawrzeć je w zaświadczeniu, jak i praktyka polegająca na uzupełnianiu posiadanych przez organ danych o dane pochodzące z innych źródeł. Mowa tutaj zwłaszcza o sytuacjach, w których organ: 1) czerpie informacje z nieprowadzonych przez siebie ewidencji, rejestrów czy innych zbiorów danych; 2) ustala fakt wydania przez inny organ decyzji, bądź jej treść[39]. Z samej istoty zaświadczenia wynika również, że nie może ono potwierdzać faktów ani stanu prawnego, które byłyby sporne.

Powyższe wnioski płyną również z dość jednolitego postrzegania tej kwestii w orzecznictwie. W szczególności sądy administracyjne wskazują, że niedopuszczalne jest kompletowanie w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia materiału dowodowego, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych[40]. Postępowanie wyjaśniające jest ograniczone do analizy posiadanej dokumentacji oraz zgromadzonych tam danych i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle[41]. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie[42].

Jak zaznaczono, powyższe uwagi dotyczą jedynie sytuacji, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie opiera swoje żądanie na konkretnym przepisie prawnym, niejako z góry zakłada się, że organ właściwy do wydania takiego zaświadczenia na podstawie przepisów odrębnych, posiada informacje niezbędne do rozstrzygnięcia żądania strony.
 
5. Opłata skarbowa od wydania zaświadczenia
Wydanie zaświadczenia jest czynnością, za którą podmiot wnioskujący powinien co do zasady wnieść opłatę skarbową. Obowiązek taki przewiduje art. 1 ust. 1 lit. b ustawy o opłacie skarbowej[43]. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy obowiązek taki powstaje z chwilą złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Wynika z tego, że w przypadku gdy osoba wnioskująca o wydanie zaświadczenia nie uiściła należnej opłaty skarbowej, organ powinien zastosować procedurę przewidzianą w art. 261 K.p.a., tzn. wyznaczyć jej termin do wniesienia tej opłaty (od siedmiu do czternastu dni). Dopiero gdy w wyznaczonym terminie opłata nie zostanie uiszczona, podanie podlega zwrotowi.

Nie powinno aktualnie budzić wątpliwości, że – jak wskazano powyżej – procedowanie przez organ w sprawie wydania zaświadczenia powinno mieć miejsce dopiero wtedy gdy zostanie wniesiona przez podmiot wnioskujący opłata skarbowa, a w przypadku jej niewniesienia – takie podanie podlega zwrotowi. Stanowisko takie jest również wyrażane w orzecznictwie: „Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2006 r. o opłacie skarbowej stanowi o powstaniu obowiązku zapłaty opłaty skarbowej z chwilą złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Jeżeli nie wydano zaświadczenia, zwrot opłaty następuje na wniosek strony (art. 9 tej ustawy). Rozpoznaniu podlega wniosek o wydanie zaświadczenia dopiero po uiszczeniu należnej opłaty, nawet jeżeli żądane zaświadczenie w ogóle nie może być wydane.” [44].

Kwestia opłat za wydane zaświadczenie jednak tylko z pozoru może wydawać się prosta i nieskomplikowana. W praktyce wątpliwości może rodzić sytuacja, w której do organu wpływa wniosek o wydanie zaświadczenia, który dotyczy kilku różnego rodzaju informacji. Wnioskodawca może traktować takie podanie jako jeden wniosek o wydanie zaświadczenia, ale z jego treści może wynikać np. żądanie potwierdzenia stanu prawnego kilku nieruchomości lub informacji zawartych w kilku rejestrach prowadzonych przez ten sam organ. Biorąc pod uwagę powszechnie przyjmowaną zasadę, zgodnie z którą o charakterze wniosku nie decyduje jego tytuł, ale treść[45], właściwe rozstrzygnięcie zagadnienia, czy w danej sytuacji organ rozpatrujący żądanie ma do czynienia z wnioskiem o wydanie jednego, czy większej liczby zaświadczeń, może sprawiać trudność. Trudność ta może mieć dla organu przede wszystkim znaczenie przy obliczaniu należnej opłaty skarbowej od wydania jednego lub większej liczby zaświadczeń, gdyż przywołane wcześniej przepisy nie odnoszą się do tego problemu.

W tym kontekście możliwe jest przyjęcie skrajnych, odpowiednio rygorystycznych albo liberalnych stanowisk. Zgodnie ze stanowiskiem rygorystycznym jedno zaświadczenie może stanowić urzędowe potwierdzenie tylko jednego faktu albo jednej okoliczności składającej się na stan prawny. Zastosowanie takiego podejścia prowadziłoby jednak do znacznego i niepotrzebnego mnożenia zaświadczeń w nieracjonalny sposób, jak również do zwiększenia opłat. Z kolei zgodnie z podejściem liberalnym wszystkie informacje zawarte we wniosku o wydanie zaświadczenia, a które następnie urzędowo potwierdza organ, stanowiłyby jedno zaświadczenie. Kierowanie się taką zasadą również prowadziłoby do wypaczeń, np. jako wniosek o wydanie jednego zaświadczenia należałoby traktować wniosek o potwierdzenie stanu prawnego wielu nieruchomości (w praktyce nietrudno sobie wyobrazić sytuację, w której podmiot zawnioskowałby o udzielenie informacji dotyczącej kilkuset nieruchomości znajdujących się w jego posiadaniu).

W nawiązaniu do powyższego należy zatem stwierdzić, że nie jest możliwe sformułowanie prostego, uniwersalnego kryterium pozwalającego rozstrzygnąć ten problem w każdym stanie faktycznym. Naszym zdaniem konieczne jest przyjęcie stanowiska pośredniego, które to, czy w konkretnym przypadku powinno zostać wydane jedno zaświadczenie, czy kilka zaświadczeń, uzależnia od kryteriów celowościowych, uwzględniających m.in. to, czy przedmiot zaświadczenia jest ten sam, czy informacje pochodzą z jednego czy z kilku rejestrów itp. Wydaje się więc, że najwłaściwsze byłoby traktowanie wniosków o wydanie zaświadczeń dotyczących różnych przedmiotów (np. różnych nieruchomości) jako wniosków o wydanie osobnych zaświadczeń. Podobnie, jeżeli organ dysponuje informacjami pochodzącymi z różnych źródeł – w szczególności z różnych rejestrów, których prowadzenie przewidują przepisy prawa i w konkretnej sprawie organ ten musi sięgnąć do tych różnych rejestrów, to zasadne wydaje się, że powinno zostać wydanych kilka zaświadczeń (nie ma przy tym znaczenia, czy zaświadczenia będą zawarte w jednym piśmie do podmiotu wnioskującego czy w większej ich liczbie). Rozwiązanie takie pozwala uniknąć problemów, z którymi zmagają się dwa skrajne, opisane powyżej podejścia i oddać cel przepisów związanych z wydawaniem zaświadczeń.
 
6. Podsumowanie
Zaświadczenia administracyjne nie rozstrzygają sprawy administracyjnej w rozumieniu K.p.a. Celem ich wydawania jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego i są one aktualne jedynie do momentu, w którym te fakty lub stan prawny ulegną zmianie. Ze względu na to, że zaświadczenia, jako dokumenty urzędowe, korzystają ze zwiększonej mocy dowodowej (przejawiającej się w domniemaniu prawidłowości poświadczanych informacji), posługiwanie się nimi pomimo dezaktualizacji może rodzić doniosłe skutki dla obrotu prawnego.

Wobec powyższego z punktu widzenia organów administracji publicznej istotne wydaje się wnikliwe analizowanie przesłanek pozwalających na wydawanie zaświadczeń. Zbyt liberalne rozumienie tych wymogów może prowadzić do nieuprawnionego pozostawania w obiegu prawnym dokumentów o podwyższonej mocy dowodowej. Profesjonalni pełnomocnicy powinni zaś je uwzględniać, gdy występują o wydanie zaświadczenia. W tym kontekście szczególnie ważne jest – jeżeli wymaga tego przepis – odpowiednie sformułowanie żądania i opisanie posiadanego przez podmiot reprezentowany interesu prawnego.
 
Dominika Szafrańska
radca prawny w OIRP w Warszawie
Tomasz Szostak
radca prawny w OIRP w Warszawie
 

[2] Z dostępnych publikacji należy przede wszystkim wymienić następujące: L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001; P. Krzykowski, Wydawanie zaświadczeń w polskim prawie administracyjnym, Olsztyn 2010; Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002.
[3] Nie ulega wątpliwości, że zaświadczenia mogą być wydawane nie tylko przez organy administracji publicznej, ale i tzw. podmioty administrujące. Wszelkie uwagi poczynione w niniejszym opracowaniu odnoszą się do wszystkich kategorii podmiotów wyposażonych w kompetencję do wydawania zaświadczeń.
[4] Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8, ze zm.).
[5] J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, „Organizacja, Metody, Technika” 2/1988.
[6] Analizy stanowisk w tym przedmiocie dokonał już J. Lang w publikacji Poglądy nauki na funkcje i charakter zaświadczeń, „Organizacja, Metody, Technika” 1/1988.
[7] Zob. szerzej na ten temat L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie…, Warszawa 2001, s. 25-34.
[8] Tamże, s. 34. Zob. również np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: „NSA”) z 16 marca 2022 r., II GSK 728/21, LEX nr 3335384 oraz z 23 lipca 2021 r., I OSK 377/19, LEX nr 3226972.
[9] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 467.
[10] M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1/1981.
[11] Wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09, LEX nr 594852.
[12] Tak M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 217.
[13] K. Zalasińska [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 217, pkt 7 za: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2007, s. 577 oraz za: A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, 2010, s. 462.
[14] K. Zalasińska [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz …, art. 217, pkt 7.
[15] Zob. P. Krzykowski, Wydawanie zaświadczeń …, s. 70.
[16] Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: „WSA”) w Krakowie w wyroku z 18 czerwca 2008 r., I SA/Kr 496/08, LEX nr 477511, zgodnie z którym prawo do uzyskania zaświadczenia nie przysługuje każdemu w jakiejkolwiek sytuacji, lecz tylko tym wnioskodawcom, którzy spełniają określone wymogi – określone przez prawo.
[17] Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1192, ze zm.).
[18] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.).
[19] Zob. wyrok WSA w Białymstoku z 13 stycznia 2011 r., II SA/Bk 75/10, LEX nr 752406.
[20] Zob. wyrok NSA z 15 października 2015 r., I OSK 684/14, LEX nr 1932083.
[21] Tak Z. R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia…, s. 71.
[22] Zob. wyrok NSA z 15 października 2015 r., I OSK 684/14, LEX nr 1932083.
[23] Podobnie stwierdził np. WSA w Warszawie w wyroku z 30 stycznia 2020 r., II SA/Wa 767/19, LEX nr 3010440, wskazując, że „Interesu prawnego nie powinno się wywodzić z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych czy cywilnych lub karnych. Interes prawny ma charakter materialno-prawny, co ma ten skutek, iż podmiot żądający wydania zaświadczenia zobligowany jest do wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynika, że wydanie zaświadczenia oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio na jego sytuację prawną”.
[24] Odnosi się do tego np. WSA w Gdańsku w wyroku z 10 czerwca 2021 r., III SA/Gd 96/21, LEX nr 3199525, wskazując na wymienione dwa poglądy w zakresie podstawy, z której należy wywodzić interes prawny. Obydwie koncepcje i orzecznictwo w tym zakresie szeroko omawia także M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz…, LEX/el. 2022, art. 217 K.p.a.
[25] Takie okoliczności świadczą raczej o posiadanym interesie faktycznym. Podobną ocenę potwierdza np. WSA w Krakowie w wyroku z 18 czerwca 2008 r., SA/Kr 496/08, wskazując: „(…) rzeczywiście, można nawet zgodzić się z argumentacją skarżącego, iż uzyskanie zaświadczenia mogłoby mu pomóc w postępowaniu sądowym o podział majątku dorobkowego. Jednakże wniosek takie jedynie prowadzi do konstatacji, iż wnioskodawca posiada jedynie interes faktyczny w uzyskaniu takiego zaświadczenia. Wnioskodawca miałby prawo uzyskać wnioskowane zaświadczenie, gdyby istniał przepis prawa nadający jego interesowi rangę interesu prawnego.”. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 22 lutego 2007 r., I OSK 560/06, LEX nr 349769, wskazując, że nie można uznać za przepisy uzasadniające interes prawny wnioskodawcy powołanych przez niego przepisów proceduralnych z kodeksu postępowania cywilnego dotyczącego postępowania egzekucyjnego. Z kolei w wyroku z 29 stycznia 2009 r., II OSK 101/08, NSA wskazał, że interesu prawnego wnioskodawcy do wydania zaświadczenia nie można utożsamiać z zamiarem wystąpienia o uchylenie środka zabezpieczającego w rozumieniu prawa karnego.
[26] Zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2012 r., IV SA/Wr 380/12, LEX nr 1249937.
[27] Zob. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2000, s. 130.
[28] P. Krzykowski, Wydawanie zaświadczeń…, s. 82.
[29] Zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2020 r., II SA/Wa 767/19, LEX nr 3010440.
[30] Zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r., I OSK 2411/18, LEX nr 3166885.
[31] Tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 7 maja 2019 r., III SA/Kr 256/19, LEX nr 2652794 oraz WSA w Białymstoku w wyroku z 14 grudnia 2010 r., II SA/Bk 133/10, LEX nr 752260.
[32] Tak np. WSA w Gdańsku w wyroku z 10 czerwca 2021 r., III SA/Gd 96/21, LEX nr 3199525 oraz WSA w Gliwicach w wyroku z 18 października 2021 r., III SA/Gl 916/21, LEX nr 3319790.
[33] Zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2018 r., I SA/Wa 1766/17, LEX nr 2560034.
[34] Tak Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia…, s. 22-21, za stanowiskiem O. Bujakowej, Ochrona obywatela w Kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa 1984, s. 44.
[35] M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz …, LEX/el. 2022, art. 218.
[36] Zob. wyrok NSA z 25 października 2000 r., V SA 760/00, LEX nr 50109.
[37] Zob. wyrok NSA z 20 września 2013 r., II OSK 975/12, LEX nr 1559972.
[38] Zob. również inne wyroki przytaczane przez M. Jaśkowską w Komentarzu: wyroki NSA: z 21 października 2010 r., I OSK 630/10, LEX nr 745278; z 28 września 2013 r., I OSK 605/12, LEX nr 1369011; z 8 września 2009 r., I OSK 104/09, LEX nr 594852 oraz wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2009 r., VII SA/Wa 350/09, LEX nr 534664.
[39] Z wyjątkiem sytuacji, w których np. byłby to organ powstały w wyniku przekształcenia innego organu i w jego posiadaniu znajdowałyby się zbiory danych tego nieistniejącego już organu.
[40] Zob. wyrok NSA z 23 marca 2022 r., I OSK 1258/21, LEX nr 3337973.
[41] Zob. wyrok WSA w Krakowie z 4 listopada 2021 r., II SA/Kr 661/21, LEX nr 3282211.
[42] Zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2022 r., I SA/Wa 22/22, LEX nr 3354593.
[43] Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1923, ze zm.).
[44] Zob. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2019 r., II SA/Gl 1008/18, LEX nr 2641305.
[45] Zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2017 r., III SA/Kr 473/17, LEX nr 2326245.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy