24.08.2019

Ustawa dekomunizacyjna w orzecznictwie sądów administracyjnych (cz. I)

opublikowano: 2019-03-27 przez: Pusiewicz Weronika

Wstęp
Nieuchronnym skutkiem transformacji ustrojowej było usunięcie z przestrzeni publicznej nazw i obiektów symbolizujących ustrój komunistyczny. W większości przypadków nastąpiło to samorzutnie w pierwszych latach po 1989 r. Z różnych przyczyn w niektórych miejscowościach pozostawiono jednak nazwy ulic, placów i innych obiektów odwołujące się do osób, wydarzeń i organizacji wiązanych z systemem władzy w latach 1944-1989. W 2016 r., ćwierć wieku po transformacji ustrojowej, ustawodawca postanowił wprowadzić regulację, która ostatecznie wyrugowałaby nazewnictwo kojarzone z ustrojem komunistycznym. W uzasadnieniu senackiego projektu ustawy wskazano, że „ustawodawca nie może pozwolić na propagowanie symboliki komunistycznej, gdyż byłoby to demoralizujące dla społeczeństwa”, a na równi z systemem komunistycznym należy traktować inne ustroje totalitarne[1]. Owocem prac legislacyjnych jest ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej[2] (dalej: „ustawa dekomunizacyjna” albo „ustawa”), która weszła w życie 2 września 2016 r. i wzbudziła liczne kontrowersje spowodowane z jednej strony rozbieżnymi ocenami różnych postaci, wydarzeń czy organizacji, a z drugiej – przywiązaniem wspólnot samorządowych do funkcjonującego od lat nazewnictwa będącego wyrazem tożsamości lokalnej społeczności.
Ustawa wprowadziła określone zasady nazewnictwa budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów. Nie mogą one upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób ustroju takiego propagować (art. 1 ust. 1). Ustawa wskazuje jednocześnie, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2). Taki zabieg precyzujący niewątpliwie w pełni oddaje intencje prawodawcy, którego zamiarem było usunięcie symboli z czasów Polski Ludowej, i zwalnia organy stosujące prawo od oceny ustroju Polski w tym okresie (i w jego poszczególnych podokresach) w kontekście pojęć „totalitaryzm” i „komunizm”, które nie są przecież jednoznaczne[3]. Zakres regulacji ustawy został, w wyniku nowelizacji z dnia 22 czerwca 2017 r.[4], rozszerzony o nazwy jednostek pomocniczych gminy oraz jednostek organizacyjnych, takich jak szkoły i ich zespoły, przedszkola, szpitale, placówki opiekuńczo-wychowawcze, instytucje kultury oraz instytucje społeczne. Wprowadzono wówczas także regulacje przewidujące zakaz propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez pomnik (art. 5a-5c ustawy), wykraczające jednak poza zakres niniejszego opracowania.
Zakaz „nazewniczy” jest adresowany do jednostek samorządu terytorialnego, które nadają nazwy jednostkom organizacyjnym, jednostkom pomocniczym gminy, budowlom, obiektom lub urządzeniom użyteczności publicznej. W praktyce dotyczy to przede wszystkim gmin, których organy uchwałodawcze mają wyłączną kompetencję w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych[5]. Przeważająca większość spraw sądowoadministracyjnych toczących się na gruncie ustawy dekomunizacyjnej dotyczy właśnie nazw ulic i placów. Toczą się one na skutek skarg gmin na rozstrzygnięcia nadzorcze i zarządzenia zastępcze wojewodów, służące wyegzekwowaniu zakazu. Zarówno przepisy materialne, jak i przepisy postępowania zawarte w ustawie budzą wątpliwości interpretacyjne, co znalazło swój wyraz w orzecznictwie. W pierwszej części artykułu przedstawione zostaną: istota ingerencji nadzorczej wojewody na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, zagadnienie interesu prawnego do zaskarżenia aktów nadzoru, ocena dopuszczalności skargi w świetle art. 6c ustawy oraz charakter prawny opinii IPN i zakres postępowania wyjaśniającego. Druga część artykułu będzie zawierać omówienie kwestii materialnoprawnych wyłaniających się w toku stosowania ustawy na przykładzie rozstrzygnięć dotyczących konkretnych nazw ulic upamiętniających określone osoby, wydarzenia i organizacje, a także podsumowanie i ocenę regulacji w świetle przyświecających jej celów.
 
Uwagi ogólne
Na gruncie ustawy dekomunizacyjnej wojewodom jako organom nadzoru nad samorządem terytorialnym przysługują następujące instrumenty prawne:
1) rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nadającej nazwę niezgodną z ustawą (art. 2 ust. 1);
2) w przypadku nienadania nowej nazwy w terminie trzech miesięcy od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego wymienionego w pkt 1 – zarządzenie zastępcze nadające nazwę zgodną z ustawą (art. 3 ust. 1);
3) w przypadku niewykonania przez jednostkę samorządu terytorialnego, w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy, obowiązku zmiany nazwy ulicy niezgodnej z ustawą – zarządzenie zastępcze nadające nazwę zgodną z ustawą (art. 6 ust. 2).
Łatwo zauważyć, że instrumenty wymienione w pkt 1 i 2 działają na przyszłość, tj. służą zakwestionowaniu uchwał jednostek samorządu terytorialnego podjętych już po wejściu w życie ustawy, a ustawodawca nie przewidział granic czasowych stosowania tych instytucji. Inaczej w przypadku zarządzenia zastępczego uregulowanego w art. 6 ust. 2 ustawy – dotyczy ono nazw ulic, wprowadzonych przed wejściem w życie ustawy (niekiedy przed kilkudziesięcioma laty). Samorządom dano dwanaście miesięcy na zmianę dotychczasowych nazw ulic niezgodnych z ustawą. W razie niewykonania tego obowiązku wojewoda zyskuje uprawnienie do wydania zarządzenia zastępczego – również ograniczone czasowo (w ciągu trzech miesięcy od upływu rocznego terminu).
Instytucja stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego znana jest samorządowym ustawom ustrojowym od czasów reaktywacji samorządu terytorialnego (1990 r.) jako przejaw nadzoru administracji rządowej nad samorządem. Rozstrzygnięcie nadzorcze może dotyczyć każdego aktu prawa miejscowego (por. np. art. 91 ust. 1 u.s.g.)[6]. Ustawa dekomunizacyjna zawiera w tej mierze pewne rozwiązania szczególne względem ustaw ustrojowych (zasięgnięcie opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, dalej: „IPN”), niezmieniające jednak istoty tego środka nadzoru. W przeciwieństwie do rozstrzygnięcia nadzorczego, które ma charakter kasatoryjny, zarządzenie zastępcze jest środkiem dalej idącym, zastępuje bowiem – w przypadku bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedni akt, jaki organ ten powinien uchwalić, i postrzegane jest jako rozwiązanie wyjątkowe[7]. Art. 98a u.s.g. przewiduje wydanie takiego aktu w razie niewykonania przez organ gminy obowiązków dotyczących wygaśnięcia mandatu, odwołania ze stanowiska lub rozwiązania umowy o pracę osób pełniących funkcje publiczne. O ile jednak art. 98a u.s.g. wprowadza  procedurę naprawczą, polegającą na wezwaniu organu gminy przez wojewodę do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, i nakazuje wydać zarządzenie zastępcze dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu, o tyle ustawa dekomunizacyjna nie przewiduje podobnej procedury „ostatniej szansy” poprzedzającej wydanie zarządzenia zastępczego. Obowiązek dekomunizacji wynika z samej ustawy i nie jest konkretyzowany w żadnym akcie stosowania prawa. Biorąc pod uwagę złożoność ocen historycznych i niejednoznaczność przesłanek z art. 1 ustawy, może się więc okazać, że o obowiązku zmiany nazwy ulicy – jako niezgodnej z ustawą – organ gminy dowiaduje się dopiero z zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 2). Zwracały na to uwagę w niektórych wyrokach sądy administracyjne[8].
Wyjątkowy charakter zarządzenia zastępczego był punktem wyjścia dla rozważań na temat interpretacji przepisów ustawy dekomunizacyjnej. Przepisy tej ustawy – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: „WSA”) w Poznaniu – ograniczają ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego w zakresie nazewnictwa ulic. Kwestia ta wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swoje demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Tego typu ingerencja w sferę wyłącznych kompetencji samorządu gminnego może mieć jedynie charakter wyjątkowy, dlatego przepisy ustawy dekomunizacyjnej muszą być interpretowane ściśle[9]. Sądy administracyjne odpierały jednocześnie zarzuty gmin jakoby ustawa dekomunizacyjna była w całości niezgodna z Konstytucją. Eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu, jest celem legitymowanym konstytucyjnie[10] i pozostaje spójne z art. 13 Konstytucji, który zakazuje istnienia partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także z art. 256 § 1 Kodeksu karnego, który penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa.
 
Interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia zastępczego
Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest właściwa gmina. Wynika to wprost z art. 98 ust. 3 u.s.g., który ma także zastosowania do zarządzeń zastępczych na skutek odesłania zawartego w art. 3 ust. 4 i art. 6 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych dochodziło do sytuacji, w których skargę wnoszono nie w imieniu gminy, lecz w imieniu rady gminy. Błędne wskazanie rady gminy jako skarżącego spowodowane było tym, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g. podstawą wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała rady gminy. Z tego względu wojewodowie domagali się odrzucenia skarg jako wniesionych przez podmioty niemające zdolności sądowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”), rada gminy ma zdolność sądową na podstawie art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[11] (dalej: „p.p.s.a.”), gdy zaś chodzi o interes prawny do zaskarżenia zarządzenia zastępczego, to rzekomo „konkurencyjne” podmioty – tj. rada gminy i gmina – reprezentowane są w istocie przez tę samą osobę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta): rada gminy na podstawie odpowiedniej uchwały, powierzającej wykonanie tej uchwały organowi wykonawczemu, a gmina w oparciu o art. 31 u.s.g. Dlatego – zdaniem NSA – błędne określenie skarżącego stanowi oczywistą omyłkę i nie świadczy o braku interesu skarżącego[12]. W razie braku sporu co do reprezentacji gminy między organami gminy nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której rada gminy wnosi skargę na zarządzenie zastępcze[13]. Tego rodzaju uchybienie może być prostowane z urzędu przez NSA w trybie art. 156 §  3 p.p.s.a.[14].
Zarządzenia zastępczego nie może zaskarżyć natomiast osoba fizyczna, która jest mieszkańcem gminy i swój interes prawny wywodzi z przynależności do wspólnoty samorządowej. Jak podkreślił WSA w Gorzowie Wielkopolskim, opierając się na art. 98 u.s.g., uprawniony do wniesienia skargi jest podmiot, którego interes prawny został naruszony, a zarządzenie zastępcze może naruszać jedynie interes prawny gminy jako wyłącznie uprawnionej do decydowania w zakresie nazw ulic i placów[15]. W innej sprawie NSA dopuścił możliwość wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze przez osobę fizyczną, wychodząc z założenia, że zarządzenie zastępcze jako akt prawa miejscowego może być (po wejściu w życie) zaskarżone na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie[16] przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. NSA stanął jednak na stanowisku, że skarżący – występujący obronie czci, honoru i wizerunku swojego ojca, który był dotychczasowym patronem ulicy – takiego naruszenia nie wykazał i odesłał go na drogę powództwa cywilnego[17].
 
Dopuszczalność skargi w świetle art. 6c ustawy dekomunizacyjnej
Zgodnie z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze przysługuje jednostce samorządu terytorialnego (lub związkowi komunalnemu) jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku dekomunizacyjnego (wynikającego z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1) wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki (związku). Przywołany przepis został wprowadzony nowelizacją z dnia 14 grudnia 2017 r.[18], która weszła w życie 7 stycznia 2018 r. W literaturze wskazuje się, że celem regulacji było szybkie zakończenie procesu zmian w nazewnictwie funkcjonującym w przestrzeni publicznej. Odbyło się to poprzez ograniczenie prawa do sądu, co wzbudziło kontrowersje natury konstytucyjnej[19]. W licznych sprawach wojewodowie – odpowiadając na skargi na zarządzenia zastępcze – wnosili o odrzucenie skargi (umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego), powołując się właśnie na art. 6c ustawy. Sądy jednak zazwyczaj odmawiały, podzielając wątpliwości zgłaszane w tym zakresie przez skarżące gminy.
W tym kontekście sądy zwróciły uwagę przede wszystkim na art. 165 ust. 2 Konstytucji, który wprowadza sądową ochronę samodzielności samorządu terytorialnego i nie dopuszcza możliwości ustawowego wyłączenia lub ograniczenia prawa jednostki samorządu terytorialnego do sądu. Ponieważ wymieniony przepis Konstytucji stosuje się bezpośrednio, to nie jest dopuszczalna taka interpretacja art. 6c ustawy, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia aktu nadzoru nad samorządem. Sądy zastrzegały zazwyczaj, że nie oceniają konstytucyjności ustawy (co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego), lecz wskazują na sprzeczność pomiędzy normami różnego rzędu – w myśl reguły lex superior derogat legi interiori. Uzupełnieniem argumentacji konstytucyjnej bywało odwołanie się do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego[20] (dalej: „Europejska Karta”), której art. 11 stanowi, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Z uwagi na to, że Europejska Karta – jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie – jest aktem hierarchicznie wyższym od ustawy, również w tym wypadku reguła kolizyjna nakazywała odmowę uznania skargi za niedopuszczalną na podstawie art. 6c ustawy[21].
Na tle stosowania art. 6c pojawiły się także wątpliwości intertemporalne. Zgodnie z art. 4 ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Kwestią sporną pomiędzy skarżącymi gminami a organami nadzoru (wojewodami) było rozumienie pojęcia „sprawa niezakończona”. W myśl jednej z koncepcji zakończenie sprawy następuje z chwilą wydania aktu nadzoru, w myśl drugiej zaś – dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Sądy przychyliły się do pierwszego z przedstawionych stanowisk, wskazując, że przez „sprawę zakończoną” należy uznać taką sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze (zarządzenie zastępcze), bowiem z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Natomiast wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. Tym samym skoro art. 4 ustawy nowelizującej dotyczy spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. (dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r.), to wydanie zarządzenia zastępczego przed tą datą wyłącza stosowanie art. 6c ustawy[22].
Zwrócono też uwagę, że art. 6c ustawy wszedł w życie już po upływie terminów przewidzianych w art. 6 ust. 1 i 2, tj. po dwunastomiesięcznym terminie na zmianę nazwy ulicy (2 września 2017 r.) i trzymiesięcznym terminie na wydanie zarządzenia zastępczego (2 grudnia 2017 r.) i jako taki stanowi naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz wynikającej z art. 2 Konstytucji[23]. Taka ocena przepisu dotyczy wyłącznie zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 6 ust. 2 ustawy (tj. zmieniającego nazwę ulicy dotychczasowej), nie obejmuje natomiast sytuacji, gdy zarządzenie zastępcze wydane jest w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy, który jest ukierunkowany na przyszłość. W ostatnim przypadku zarządzenie zastępcze ma charakter następczy jako logiczna konsekwencja rozstrzygnięcia nadzorczego, które podlega sądowej kontroli (ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń). Wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy następuje na skutek świadomego zaniechania gminy, która w określonym czasie nie wykonuje obowiązku wynikającego z rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku zaś zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy, obowiązek ciążący na gminie – jak już wskazano – nie jest skonkretyzowany (wynika z samej ustawy) i gmina może nie być go świadoma.
Sądy nie wypracowały jednego rozumienia pojęcia „niezależnych przyczyn” niewykonania obowiązku dekomunizacyjnego, których występowanie czyniłoby skargę dopuszczalną w rozumieniu art. 6c. W świetle wcześniejszych rozważań odwołujących się do Konstytucji i Europejskiej Karty kwestia ta może wydawać się drugoplanowa, warto jednak wskazać kierunki interpretacji tego sformułowania, jakie można znaleźć w orzecznictwie. I tak w jednym z wyroków WSA w Poznaniu stanął na stanowisku, że „przyczyną niezależną” jest słuszne przekonanie rady gminy o tym, że określona nazwa nie propaguje komunizmu na skutek podjęcia uchwały zmieniającej nazwę „ul. 23 Stycznia” (co do której nie można było ustalić – z braku dokumentów źródłowych – jakie wydarzenie symbolizuje) na nazwę „ul. 23 Stycznia” upamiętniającą datę wyzwolenia miasta przez żołnierzy Armii Krajowej[24]. W innych sprawach – zdaniem WSA w Łodzi – „przyczyną niezależną” była wola społeczności lokalnej. Brak podstaw do zmiany nazwy ulicy wynikał z tego, że w ocenie mieszkańców oraz lokalnych organizacji społecznych i instytucji określona nazwa przedmiotowej ulicy nie była sprzeczna z ustawą[25]. Z kolei WSA w Gliwicach wskazał na dwie „niezależne przyczyny” niewykonania obowiązku dekomunizacyjnego przez gminę: brak możliwości uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga publiczna nosząca sporną nazwę, zgodnie z art. 8 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych[26], oraz ocenę braku istnienia takiego obowiązku wynikającą z prac powołanego przez gminę zespołu eksperckiego[27]. Zbliżone stanowisko w tym zakresie zajął w niedawnych wyrokach NSA, wskazując, że sformułowanie „przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego” musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie organów jednostki, że nazwa ulicy nie upamiętnia osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia bowiem konstytucyjnie zagwarantowaną sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego[28].
 
Charakter prawny opinii IPN. Zakres postępowania wyjaśniającego
Zarówno stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, jak i wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii  IPN potwierdzającej niezgodność nazwy z art. 1 ustawy (odpowiednio art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 3). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ustawy możliwe było zasięgnięcie opinii Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa, jednak taka możliwość została zlikwidowana na podstawie nowelizacji z dnia 22 czerwca 2017 r. w związku ze zniesieniem tej Rady[29]. Na podstawie przywołanej nowelizacji wydłużono termin, w jakim IPN powinien wydać opinię: z dwóch tygodni do miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – do dwóch miesięcy. Zdaniem ustawodawcy dotychczasowy termin był zbyt krótki na realizację zadania przez IPN, w szczególności nie uwzględniał konieczności przeprowadzenia dodatkowych badań w celu stwierdzenia dopuszczalności opiniowanej nazwy[30]. Zgodnie z art. 2 ust. 3 in fine ustawy oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu (wydanie zarządzenia zastępczego).
Wątpliwości budził charakter opinii IPN. Niektóre składy wojewódzkich sądów administracyjnych wskazywały, że opinia jest wiążąca dla organu nadzoru. I tak w jednej ze spraw WSA w Warszawie – oddalając skargę gminy na zarządzenie zastępcze – zajął stanowisko, że status IPN w tego rodzaju sprawach jest przesądzony prawnie jako instytucji wyspecjalizowanej w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako opiniującą wątpliwości organu nadzoru co do określonych nazw ulic w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej. Opinia (która została przeniesiona do uzasadnienia zarządzenia zastępczego), choć lakoniczna, spełnia wymogi formalne, jest jednoznaczna, została wydana przez upoważniony profesjonalny podmiot, dlatego zasadne było wydanie zarządzenia zastępczego[31]. Podobnie WSA w Gliwicach – wskazując na ustawowe zadania IPN i zakres jego działalności – zajął stanowisko, że potwierdzenie wyrażone w opinii IPN ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i jest wiążące dla organu nadzoru, w tym sensie, że brak takiego potwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 1 ustawy, wyklucza stwierdzenie nieważności uchwały. Natomiast opinia potwierdzająca niezgodność danej nazwy z art. 1 ustawy jest w istocie zbieżna ze stanowiskiem organu nadzoru, który występuje o zaopiniowanie tylko wówczas, gdy sam dopatruje się przesłanek określonych w art. 1 ustawy[32]. Ze stanowiskiem takim nie zgodził się NSA, który – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach – wyraził stanowisko o niewiążącym charakterze opinii[33].
Obecnie powszechnie przyjmowany jest pogląd o niewiążącym charakterze opinii IPN. Wiążący charakter opinii byłby niezgodny z systemem nadzoru nad samorządem terytorialnym, ponieważ organem nadzoru byłby wówczas de facto IPN, a nie wojewoda, co naruszałoby art. 171 ust. 2 Konstytucji zawierający zamknięty katalog organów nadzoru[34]. Opinia IPN – choć w świetle przepisów ustawy obligatoryjna – nie stanowi dowodu jedynego i przesądzającego. W licznych wyrokach sądy administracyjne zajmowały stanowisko, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia zastępczego IPN jest quasi-biegłym, a jego opinia podlega ocenie organu, powinna być skonfrontowana z innymi dowodami, a ponadto wojewoda może żądać jej uzupełnienia. Wskazują, że opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający na jej kontrolę. W zakresie faktów i ocen powinna zawierać wskazanie źródeł, z których korzystano przy jej opracowywaniu, a także przesłanki, które doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Organ nadzoru bada kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego[35].
Przedstawione stanowisko na temat charakteru opinii i konieczności uwzględnienia innych dowodów rodzi pytania o zakres i podstawy prawne postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez wojewodę. Do rozstrzygnięć nadzorczych stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego[36] (dalej: „k.p.a.”) na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. Inaczej jest w przypadku zarządzeń zastępczych. Przepisy ustawy dekomunizacyjnej nie przewidują odpowiedniego odesłania, dlatego w takiej sytuacji nie stosuje się przepisów k.p.a. Zdaniem NSA w tym przypadku bezpośrednie zastosowanie znajdują przepisy Konstytucji, tj. art. 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 7 stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Realizacja zasad wynikających z tych przepisów wymaga od organów władzy publicznej działania zgodnego z prawem i rzetelnego uzasadniania swoich rozstrzygnięć, tak aby uniknąć zarzutu arbitralności i nie podważać zaufania do państwa. Nie bez znaczenia jest fakt, że nadzór wojewody nad samorządem odbywa się wyłącznie pod kątem zgodności z prawem, a legalność stanowi jednocześnie kryterium oceny działania organu nadzoru przez sąd administracyjny. Zapewnienie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wymaga więc spełnienia przez zarządzenie zastępcze wymogów „funkcjonalnie zbliżonych” do tych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., tj. wprowadzających zasadę prawdy materialnej i określone wymogi co do uzasadnienia[37].
 
Tomasz Kulicki
absolwent Wydziału Nauk Historycznych UMK w Toruniu, Wydziału Prawa Uniwersytetu SWPS w Warszawie oraz Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Główny specjalista w Departamencie Gospodarki Ziemią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
 
Publikacja odzwierciedla wyłącznie prywatne poglądy autora.
 
 

 
[1] Druk nr 302, Sejm VIII kadencji.
[2] Dz. U. z 2018 r. poz. 1103. Nowelizacją ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. zmieniono jej tytuł na „ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki”.
[3] M. Tadych, Dekomunizacja na ostatniej prostej?, „Nieruchomości” 2/2018, s. 4.
[4] Ustawa z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389).
[5] Art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm., dalej: „u.s.g.”).
[6] Analogiczne przepisy zawierają pozostałe ustawy samorządowe (dotyczące samorządu powiatowego i samorządu województwa). W dalszej części pracy powoływane będą jedynie przepisy u.s.g., ponieważ akty nadzoru wojewodów dotyczą najczęściej gmin.
[7] Komentarz do art. 98a u.s.g. [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, S. Gajewski (red.), A. Jakubowski (red.), Warszawa 2018.
[8] Wyrok WSA z Gdańsku z 29 marca 2018 r., III SA/Gd 125/18 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 4 października 2018 r., III SA/Wr 223/18.
[9] Wyroki WSA w Poznaniu z: 26 kwietnia 2018 r., II SA/Po 113/18 oraz 24 maja 2018 r., II SA/Po 123/18.
[10] Wyrok WSA we Wrocławiu z 4 października 2018 r., III SA/Wr 223/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2018 r., II SA/Wa 248/18.
[11] Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.
[12] Wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2681/18.
[13] Wyrok NSA z 15 listopada 2018 r., II OSK 2516/18.
[14] Wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 254/18.
[15] Postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 sierpnia 2018 r., II SA/Go 517/18.
[16] Dz. U. z 2017 r. poz. 2234, ze zm.
[17] Postanowienie NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2787/18.
[18] Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495).
[19] M. Tadych, op. cit., s. 4-6.
[20] Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.
[21] Wyrok WSA w Łodzi z 12 czerwca 2018 r., III SA/Łd 301/18; wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 132/18 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 października 2018 r., II SA/Bd 833/18.
[22] Wyroki NSA z 13 listopada 2018 r., II OSK 2871/18 i II OSK 1825/18 oraz postanowienie NSA z 13 czerwca 2018 r., II OZ 579/18.
[23] Wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2465/18, II OSK 2651/18 oraz II OSK 2656/18. Warto tu wskazać, że 2 grudnia 2017 r. nie jest ostatecznym terminem na wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie art.6 ust. 2 ustawy, ponieważ bieg trzymiesięcznego terminu ulega wstrzymaniu przez okres oczekiwania na opinię IPN – do dwóch miesięcy (art. 2 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy).
[24] Wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2018 r., IV SA/Po 338/18.
[25] Wyroki WSA w Łodzi z: 6 czerwca 2018 r., III SA/Łd 260/18 oraz 12 czerwca 2018 r., III SA/Łd 301/18.
[26] Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.
[27] Wyrok WSA w Gliwicach z 30 sierpnia 2018 r., IV SA/Gl 565/18.
[28] Wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2426/18, II OSK 2427/18 oraz II OSK 2415/18.
[29] Art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 2016 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 749).
[30] Druk nr 1538, Sejm VIII kadencji.
[31] Wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 137/18.
[32] Wyrok WSA w Gliwicach z 16 października 2017 r., IV SA/Gl 781/17.
[33] Wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 658/18.
[34] Wyrok NSA z 3 października 2018 r., I OSK 2048/18.
[35] Wyroki NSA z: 15 listopada 2018 r., II OSK 1854/18; 13 listopada 2018 r., II OSK 2871/18; 15 listopada 2018 r., II OSK 2386/18 oraz 13 listopada 2018 r., II OSK 1825/18.
[36] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.).
[37] Wyroki NSA z 15 listopada 2018 r., II OSK 1852/18 oraz II OSK 1854/18.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy