26.01.2020

Udział czynnika społecznego w procedurze planistycznej

opublikowano: 2020-01-02 przez: Mika Ewelina

Wprowadzenie
W polskim systemie prawnym możemy wyróżnić szereg aktów (opracowań) planistycznych o zróżnicowanym charakterze oraz różnej mocy obowiązywania. Niektóre z nich wprost regulują granice dopuszczalnego zagospodarowania nieruchomości i to nie tylko nieruchomości publicznych, lecz także tych będących własnością prywatną. Inne zaś mają jedynie charakter informacyjny i w sposób bezpośredni nie kształtują sytuacji prawnej jednostki. Działalność inwestycyjna jest zatem często determinowana treścią analiz, wytycznych i planów, sporządzanych w celu jej racjonalizowania. Interwencja organów administracji publicznej ma natomiast w tym zakresie za zadanie kształtować ład przestrzenny, rozumiany jako docelowy stan zagospodarowania przestrzeni, a jej istotą powinno być wskazanie takiego przeznaczenia terenu oraz warunków jego zabudowy, które zapewni zaspokajanie bieżących oraz planowanych potrzeb społecznych[1].
Z perspektywy niniejszego artykułu istotne są akty planistyczne o charakterze normatywnym, do których należy zaliczyć przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej także: „MPZP”), o którym jest mowa w art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[2] (dalej: „u.p.z.p.”). Określa on m.in. zabudowę, jaka może powstać na danym obszarze, jej wysokość, wskaźniki zagospodarowania, maksymalną i minimalną intensywność oraz minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej (por. art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Bardziej to obrazując, w planie miejscowym znajdziemy odpowiedź, czy na terenie gminy powstaną nowe mieszkania, biura lub galerie handlowe, a także, jakie będą ich gabaryty. Nie można oczywiście bagatelizować roli innych aktów, takich jak chociażby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 u.p.z.p.), planów zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 38 u.p.z.p.) czy tzw. uchwał krajobrazowych (art. 37a u.p.z.p.) lub innych aktów uchwalanych na podstawie ustaw o charakterze administracyjnoprawnym.
Jak już zasygnalizowano, w niniejszym artykule problematyka społecznej partycypacji zostanie odniesiona głównie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ze względu na ich szczególną rolę w procesie inwestycyjnym, a tym samym najszerszy wpływ na przysługujące mieszkańcom prawo własności. Plany miejscowe odgrywają bowiem kluczową rolę dla każdego inwestora, ponieważ chcąc zrealizować inwestycję, musi on dostosować swoje zamierzenie budowlane do parametrów określonych w MPZP, o ile miejscowy plan zostanie uprzednio przez gminę uchwalony (por. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Praw

Partycypacja społeczna
W orzecznictwie oraz literaturze podkreśla się, jak ważny jest udział czynnika społecznego na etapie uchwalania planów miejscowych. Zasada ta ma w swoim założeniu służyć realizacji naczelnych gwarancji konstytucyjnych, urzeczywistniać fundamenty demokracji bezpośredniej. Innymi słowy, uczestnictwo społeczeństwa w życiu publicznym jest podstawową cechą demokratycznego państwa prawnego[1]. Nie można zatem przyspieszać procedury planistycznej kosztem eliminowania z niej niektórych czynności przewidzianych w art. 17 u.p.z.p., a w szczególności takich, które są realizacją wskazanej powyżej zasady[2]. W mojej ocenie udział czynnika społecznego należy postrzegać nie jako przeszkodę w uchwaleniu aktu planistycznego, lecz jako legitymizację działań władz samorządowych.
Problematyczne w tym kontekście pozostaje, czy zakreślony powyżej cel jest możliwy do osiągnięcia na gruncie obecnych regulacji prawnych. W praktyce niejednokrotnie zdarza się tak, że organy planistyczne mając świadomość braku negatywnych konsekwencji, ignorują głos lokalnej społeczności i tracą przy tym z pola widzenia, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać nie tylko wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, ale także konstytucyjnie gwarantowane prawo własności (por. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 u.p.z.p.).
 
Decyzja o uchwaleniu lub zmianie aktu planistycznego
Przechodząc na grunt u.p.z.p., w tym przede wszystkim regulacji dotyczących zasad i trybu sporządzania planów miejscowych, należy dostrzec, iż procedura planistyczna jest co do zasady inicjowana przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to tzw. uchwała intencyjna, która może zostać podjęta z własnej inicjatywy rady albo na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 u.p.z.p.).
Na tym etapie obywatele nie mają realnych instrumentów prawnych, za pomocą których mogliby wpływać na to, jaki obszar zostanie objęty MPZP. W doktrynie słusznie wskazuje się, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby każdy kto jest zainteresowany zainicjowaniem procedury planistycznej przedłożył w tym zakresie nieformalny wniosek[3]. Wniosek taki nie będzie co prawda wiążący dla organów samorządu, aczkolwiek pozwoli dostrzec, gdzie jest największe zapotrzebowanie inwestycyjne. W konsekwencji może mieć to wpływ na dalszą politykę planistyczną jednostek samorządu terytorialnego. W literaturze podnosi się jednak, że niekiedy wnioski w sprawie zagospodarowania odbierane są jako „zło konieczne”, a praktyką jest ich neutralizowanie poprzez przyjęcie przez gminę do „milczącej” wiadomości[4].
Na tle przedstawionego zagadnienia pojawiają się dwa istotne problemy, a mianowicie, czy dopuszczalne jest zaskarżenie „uchwały intencyjnej” w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[5] (dalej: „u.s.g.”), a także czy dopuszczalne jest zaskarżenie bezczynności organów planistycznych na zasadzie art. 101a ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie, w obydwu przypadkach, rozstrzygnięto na niekorzyść podmiotów wnoszących skargi do sądu administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12[6], wynika m.in., iż: „w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z zm.) ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie interesu prawnego podmiotu, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, daje mu legitymację skargową. Subiektywne przewidywania co do treści projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego”. Z kolei w odniesieniu do drugiego z zasygnalizowanych problemów, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: „WSA”) w Gdańsku w postanowieniu z 24 sierpnia 2004 r., II SAB/Gd 48/04[7], wskazał: „niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe w rozumieniu przepisów odrębnych (art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).” Zaprezentowane poglądy sądów administracyjnych można uznać obecnie za ugruntowane[8].
Z dotychczasowych rozważań wynika więc bezsprzecznie, że udział czynnika społecznego we wstępnej fazie procedury planistycznej nie jest znaczny, zaś jego praktyczna rola ogranicza się w zasadzie do zwracania uwagi decydentów na potrzebę uchwalenia lub zmiany planu. Jako krok w kierunku zwiększenia udziału obywateli w życiu gminy można uznać wprowadzenie do porządku prawnego art. 41a u.s.g. (obywatelska inicjatywa uchwałodawcza). Przepis ten jednak z uwagi na treść art. 14 ust. 4 u.p.z.p. może nie znaleźć zastosowania w przypadku uchwał intencyjnych. W ślad za tym należałoby opowiedzieć się za przyznaniem wprost przez prawodawcę pewnej grupie społecznej (określonej liczbie mieszkańców) prawa do zgłaszania projektów uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które i tak przecież następnie stawałyby się przedmiotem obrad rady gminy. Co ważne, nie byłoby to zupełną nowością, gdyż rozwiązanie zbliżone w skutkach zawierał art. 12 ust. 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym[9].
 
Etap ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz etap składania wniosków
Po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (art. 14 u.p.z.p.) powinny być podejmowane dalsze kroki prowadzące do jego uchwalenia (art. 17 u.p.z.p.). W pierwszej kolejności wójt (burmistrz, prezydent miasta) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.). Wniosek do MPZP może złożyć w zasadzie każdy, a więc zarówno osoba fizyczna (bez względu na status administracyjnoprawny: obywatela, mieszkańca, cudzoziemca czy bezpaństwowca), jak też jednostka organizacyjna (bez względu na to, czy jest osobą prawną). Nie ma również znaczenia ani interes prawny, ani faktyczny[10]. Możliwość korzystania z tej formy partycypacji społecznej nie jest więc ograniczana żadnym kryterium. Jest to tym samym pierwszy formalny etap, na którym obywatele mogą przedstawiać swoje postulaty i wizje co do przyszłego zagospodarowania obszaru objętego uchwałą intencyjną. Wnioski nie są jednak wiążące dla gminy, a ponadto nie ma możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego (por. art. 7 u.p.z.p.). Ich rola ogranicza się wobec tego do pokazania organom planistycznym, jakie są oczekiwania społeczeństwa w zakresie przeznaczenia danego obszaru.
W obecnym stanie prawnym brak jest także wymogu indywidualnego zawiadamiania mieszkańców o poszczególnych fazach procedury planistycznej (dotyczy to również osób posiadających nieruchomości w granicach objętych projektowanym planem). Ustawodawca zdecydował się bowiem na wprowadzenie konstrukcji polegającej na publicznym ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu, co jest uzasadniane potrzebą przyśpieszenia prac[11]. Rozwiązanie takie, mimo że pozwala usprawnić proces uchwalania planu miejscowego, ma pewne wady. Przerzuca ono na obywatela ciężar dowiedzenia się o działaniach gminy, co niekiedy skutkuje tym, że osoby zainteresowane prowadzeniem procesu inwestycyjnego dowiadują się o ograniczeniach w zagospodarowaniu ich nieruchomości dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że jeżeli uchwała planistyczna jest dla nich niekorzystna, to jedynym rozwiązaniem pozostaje uchwalenie nowego planu i przejście ponownie całej procedury w zasadzie od początku (por. art. 27 u.p.z.p.)[12] bądź ewentualnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 101 u.s.g.). Uchwalenie nowego planu (jego zmiana) jest rozwiązaniem czasochłonnym oraz kosztownym, a zatem można spodziewać się, że gmina nie zdecyduje się na taki zabieg. Z kolei zaskarżenie planu miejscowego wymaga wykazania istotnego naruszenia zasad lub trybu jego sporządzania (por. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Nie wystarczy więc samo niezadowolenie właściciela nieruchomości z przyjętego przez organ sposobu zagospodarowania. W judykaturze konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w MPZP rozstrzygnięć, lecz ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej[13]. Powyższe prowadzi do konkluzji, że przeoczenie poszczególnych etapów może rodzić szereg negatywnych skutków zarówno dla organów gminy, jak i jej mieszkańców.
 
Wyłożenie projektu planu miejscowego do wglądu oraz dyskusja publiczna
Po złożeniu wniosków przez mieszkańców organy planistyczne przystępują do ich rozpatrzenia, a ponadto podejmują dalsze kroki zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone w art. 17 u.p.z.p. Celem jest przygotowanie (sporządzenie) projektu planu miejscowego.
Następnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) ogłasza, w sposób określony w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., o wyłożeniu projektu planu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni. W tym czasie organ wykonawczy gminy organizuje także dyskusję publiczną dotyczącą zaproponowanych w projekcie rozwiązań (por. art. 17 pkt 9 u.p.z.p.). Wyłożenie do publicznego wglądu powinno nastąpić poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej oraz obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 1 u.p.z.p.). Ustawodawca nie wskazuje formy, w jakiej należy udostępnić projekt planu, nie może jednak budzić wątpliwości, iż powinno się tego dokonać w taki sposób, aby zapewnić zainteresowanym realną możliwość zapoznania się z jego treścią[14], a zwłaszcza umożliwić konsultację z osobami specjalizującymi się w danym zagadnieniu (architektami, urbanistami czy radcami prawnymi).
Warto przy tym zasygnalizować, że nie ma przeszkód, aby projekt MPZP został wyłożony więcej niż jeden raz, np. w wyniku uwzględnienia uwag mieszkańców i konieczności wprowadzenia do niego istotnych zmian, które wymagałyby ponownego opublikowania i przedyskutowania (por. art. 19 ust. 1 u.p.z.p.). W praktyce, zwłaszcza przy planach obejmujących swym zakresem znaczny obszar, projekt planu miejscowego (często w znacząco zmienionym kształcie) bywa publikowany kilkukrotnie. Pozwala to z jednej strony mieszkańcom wyrażać swoje oczekiwania w zakresie „nowej” wersji planu, z drugiej zaś wymaga wnikliwego obserwowania procedury planistycznej. Może bowiem zdarzyć się, że w pierwotnym brzmieniu projekt przewidywał niebudzące kontrowersji rozwiązania, a w wyniku uwzględnienia uwag składanych przez różne grupy społeczne, jego nowy kształt nie będzie już satysfakcjonujący. Trzeba mieć na względzie, że uwagę do projektu planu, podobnie jak wniosek, może wnieść w zasadzie każdy (art. 18 ust. 1 u.p.z.p.).
W okresie wyłożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu powinna zostać zorganizowana dyskusja publiczna. Pojęcie dyskusji publicznej nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, nie została także wskazana forma bądź zasady jej przeprowadzenia. Z brzmienia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. można jednak wywieść, że dyskusję organizuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), odbywa się ona w czasie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, a jej przedmiotem są w szerokim zakresie rozwiązania przyjęte w projekcie planu miejscowego. Nie ma także ograniczeń podmiotowych do udziału w dyskusji – wypowiadać mogą się tak mieszkańcy gminy, jak i osoby w niej niezamieszkałe, przedstawiciele innych środowisk, osoby prawne oraz organy administracji i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej[15]. W orzecznictwie podkreśla się natomiast, iż pod pojęciem dyskusji publicznej należy rozumieć umożliwienie wypowiedzenia się społeczeństwa na temat proponowanych rozwiązań. Podmioty w niej uczestniczące powinny wobec tego mieć zapewnioną możliwość i swobodę wyrażenia swoich opinii[16]. Z powyższego można wyprowadzić dalsze wnioski, a mianowicie, że dyskusja publiczna powinna odbywać się w takim miejscu i w takim czasie, aby jak największa grupa osób mogła brać w niej czynny udział. Nie powinna być organizowania w godzinach, w których większość mieszkańców przebywa w pracy. Termin, miejsce i formę dyskusji publicznej organy powinny zatem dostosowywać do uwarunkowań i potrzeb lokalnej społeczności.
Idea przedstawionych powyżej regulacji zdaje się być jasna. Każdy powinien mieć prawo przedstawienia swojej wizji zagospodarowania obszaru, co do którego w danym momencie jest prowadzona procedura planistyczna, w tym m.in. poprzez zgłoszenie zastrzeżeń bądź sugestii w trakcie organizowanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dyskusji publicznej. Niestety w praktyce niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, że zamiast współpracy organów jednostek samorządu terytorialnego z mieszkańcami, pojawiają się spory niezwiązane z uchwalanym aktualnie aktem. Kwestie te dotykają jednak sfery pozaprawnej i można odnieść wrażenie, że wynikają z niewielkiej świadomości społeczeństwa o przysługujących mu prawach, a także granicach, w ramach których mogą poruszać się organy planistyczne. W tym zakresie można jedynie postulować, aby organy gmin (powiatów, województw) prowadziły i rozwijały społeczne projekty, które pozwolą zrozumieć, jak ważny jest głos mieszkańców na etapie uchwalania aktu planistycznego, a zwłaszcza, że w interesie wszystkich leży, aby MPZP mógł wejść w życie.
 
Etap wnoszenia uwag
Ostatnim omówionym w niniejszym artykule etapem, na którym mieszkańcy mogą wyrazić swoją wolę co do sposobu zagospodarowania terenu objętego uchwałą intencyjną, jest etap składania uwag do projektu planu miejscowego. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), w ogłoszeniu o wyłożeniu planu miejscowego do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) wyznacza równocześnie termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić do niego uwagi. Termin ten nie może być krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia (art. 17 pkt 11 u.p.z.p). Uwagi może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu, na piśmie, w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Ustawodawca na równi z pisemnym wniesieniem uwag uznaje ich złożenie za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej, o ile zostaną opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (por. art. 18 ust. 1-3 u.p.z.p.).
Wywnioskować można, iż uwaga jest środkiem potencjalnie służącym każdemu i może zostać skierowana przeciwko wszelkim projektowanym ustaleniom przyjętym w projekcie planu miejscowego. Nie musi być ona związana z konkretnie zindywidualizowanym interesem prawnym[17]. Bez znaczenia dla dopuszczalności wniesienia uwagi pozostaje też, czy podmiot ją składający jest właścicielem nieruchomości, której ona dotyczy. Istotne jest jednak dotrzymanie wyznaczonego w ogłoszeniu terminu, albowiem jego przekroczenie powoduje pozostawienie uwagi bez rozpoznania[18].
Praktycznym problemem pojawiającym się na tle omawianego zagadnienia jest to, w jaki sposób należy liczyć termin do wniesienia uwag, tzn. czy w okresie wyznaczonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pismo zawierające uwagi musi dotrzeć do organu, czy wystarczające jest jego złożenie np. u operatora pocztowego (tj. na zasadach określonych w art. 57 § 5 k.p.a.[19]), a ponadto, czy dopuszczalne jest przywrócenie terminu w rozumieniu art. 58 k.p.a. Ustawodawca nie określił sposobu obliczania terminów, a także skutków z tym związanych, wobec czego zasadne jest odniesienie się do judykatury oraz doktryny. Jak wskazują A. Plucińska-Filipowicz i A. Kosicki, wprawdzie w postępowaniu planistycznym uregulowanym w sposób szczególny w komentowanej ustawie przepisy ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) bezpośrednio nie mają zastosowania, to jednak nie ma jakichkolwiek podstaw do obliczania ww. terminu na innych niż określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego zasadach (np. wliczanie do ww. terminu dni wolnych od pracy). Gdyby wolą ustawodawcy było określenie w inny sposób niż w kodeksie postępowania administracyjnego zasad obliczania ww. terminu, to tak jak w kwestii dotyczącej uzgadniania projektu planu miejscowego lub studium (art. 24 ust. 2 i art. 25 ust. 2 u.p.z.p.), zaznaczyłby to wprost w ustawie. Oznacza to, że przekroczenie ww. terminu do składania wniosków i uwag, o których mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania”[20]. Podobnie wypowiada się J. Dziedzic–Bukowska, stwierdzając, że „jeśli chodzi o kwestię obliczania terminów obwieszczenia, w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że wobec braku szczegółowych regulacji w komentowanej ustawie w tym zakresie stosuje się zasady liczenia terminów określone w art. 57 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lipca 2011 r., II SA/Po 482/2011, LexisNexis nr 2627248)”[21]. Z kolei w jednym z orzeczeń NSA orzekł, iż „przepisy k.p.a., w tym przepis art. 58, dotyczący przywracania uchybionych terminów procesowych, nie mają zastosowania w postępowaniu planistycznym uregulowanym w sposób szczególny w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidującej przywracania terminów ustalonych w tym postępowaniu.”[22].
Warto przywołać również wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 października 2017 r., II SA/Go 816/17[23], dotyczący zachowania terminu do wnoszenia uwag (wniosków) do MPZP. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, sąd procedował nad zagadnieniem, czy wysłanie uwagi do projektu planu miejscowego za pośrednictwem operatora pocztowego, będzie wystarczające do zachowania terminu, w sytuacji gdy uwagi dotrą do gminy po dniu wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. WSA w Gorzowie Wielkopolskim przyjął, iż termin końcowy na wnoszenie uwag należy rozumieć w ten sposób, że uwaga (wniosek) powinna do dnia wyznaczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dotrzeć do adresata, tj. organu. W mojej ocenie stanowisko zajęte w przedstawionym orzeczeniu wydaje się – z perspektywy zasady partycypacji społecznej – dość rygorystyczne. Termin na wniesienie uwag wynosi, zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p., minimum 14 dni liczonych od zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Biorąc pod uwagę złożoność postanowień zawartych w planach miejscowych, do odczytywania, których może być niekiedy wymagana specjalistyczna wiedza z zakresu architektury, urbanistyki lub prawa, termin ten stanowi pewne minimum, jakie zakreślił ustawodawca. Przyjęcie więc poglądu, że do tego czasu uwaga musi dotrzeć do organów gminy, może stanowić w konkretnym stanie faktycznym istotne skrócenie czasu na jej złożenie, a nawet pozbawienie możliwości jej wniesienia, np. w sytuacji dowiedzenia się o terminie na składanie uwag w okresie wakacyjnym, podczas którego większość mieszkańców nie ma możliwości osobistego złożenia uwag, natomiast wysłanie pisma za pośrednictwem operatora pocztowego może nie być wystarczające. Zagadnienie to implikuje ponadto szereg innych wątpliwości, chociażby, czy pismo wniesione przez pełnomocnika (bez załączenia pełnomocnictwa) lub złożone przez osobę prawną, lecz niepodpisane przez podmioty uprawnione do jej reprezentacji, będzie uznane za skutecznie wniesione w terminie. Mnogość wątpliwości, jakie pojawiają się na tym tle, może prowadzić do konkluzji, że procedura uchwalania MPZP, mimo że uregulowana w sposób autonomiczny w u.p.z.p., nie jest w pełni kompletna i wymaga odpowiedniego oraz posiłkowego stosowania innych regulacji proceduralnych.
Reasumując, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidziano przepisów analogicznych do art. 57 k.p.a. Tym niemniej, mając na względzie całokształt uwarunkowań prawnych, a więc m.in. wynikający z u.p.z.p. obowiązek poszanowania przez organy prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), zasadę wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) czy wreszcie obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.), termin na złożenie uwag (wniosków) nie powinien być interpretowany zawężająco.
Nie przesądzając w tym miejscu, które i w jakim zakresie przepisy k.p.a. powinny być stosowane pomocniczo w procedurze uchwalania planu miejscowego, trzeba zaakcentować, że dyskusja publiczna oraz wnoszenie wniosków i uwag do planu miejscowego jest w zasadzie jedynym instrumentem prawnym pozwalającym mieszkańcom wyrazić wolę co do przyszłego zagospodarowania terenu. W związku z tym postawa organów planistycznych nie powinna być zbyt formalistyczna, a ponadto nie może prowadzić do lekceważenia głosu lokalnej społeczności[24].
Z punktu widzenia udziału czynnika społecznego nie bez znaczenia pozostają także obowiązki związane z procedowaniem przez organy planistyczne nad zgłoszonymi uwagami. Stosownie do art. 17 pkt 12 u.p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) rozpatruje uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni od upływu terminu do ich składania. Przekroczenie tego terminu nie ma jednak dla gminy negatywnych skutków, przyjmuje się bowiem, iż ma on wyłącznie charakter instrukcyjny[25]. Następnie organ wykonawczy po wprowadzeniu zmian do projektu planu ponawia w niezbędnym zakresie uzgodnienia (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.), po czym na ostatnim etapie przedstawia radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Gdy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu (np. w wyniku uwzględnienia zgłoszonych uwag), ponawia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (por. art. 19 ust. 1 u.p.z.p.). Jeżeli taka potrzeba nie zachodzi, rada gminy uchwala plan miejscowy, rozstrzygając jednocześnie m.in. o sposobie rozpatrzenia uwag (por. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Rozpatrzenie to powinno nastąpić w odrębnej uchwale zawierającej jednoznaczne stwierdzenie, które postulaty zostały uwzględnione, jak również nieuwzględnione, wraz z krótkim uzasadnieniem wskazującym, w jaki sposób to nastąpiło[26]. Wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia należy uznać za gwarancję, że uwagi sformułowane przez społeczeństwo zostały przeanalizowane i rozważone.
 
Konkluzje
Brak stosownych instrumentów prawnych, które pozwoliłyby w sposób realny wpływać na czynności podejmowane przez organy planistyczne, powoduje, że udział społeczeństwa w procedurze planistycznej bywa marginalizowany. Przy braku woli organów gminy co do wspólnego z mieszkańcami wypracowania koncepcji zagospodarowania obszaru w zasadzie niemożliwe jest kwestionowanie zasadności przeznaczenia terenu pod dany rodzaj zabudowy bądź wykluczenia możliwości zabudowy. Tym samym na etapie uchwalania aktów planistycznych udział czynnika społecznego nie spełnia – w mojej ocenie – swojej roli, rozumianej jako weryfikacja i kontrola decyzji dotyczących istotnych dóbr, a także współodpowiedzialności za sprawy lokalne[27].
Trzeba przy tym zauważyć, iż aktywność mieszkańców w poszczególnych fazach uchwalania aktów planistycznych nie wpływa na dopuszczalność późniejszego zaskarżenia tego aktu do sądu na podstawie art. 101 u.s.g. Relewantne w takiej sytuacji pozostaje, czy doszło do naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej skargę, a nie to, czy kwestionowała ona w trakcie procedury planistycznej poszczególne rozwiązania MPZP. Innymi słowy, skargę na plan miejscowy będzie mógł wnieść nawet ten, kto nie składał wniosków, nie brał udziału w dyskusji publicznej ani nie wniósł żadnej uwagi, o ile wykaże naruszenie swojego interesu prawnego, z kolei osobie, która aktywnie uczestniczyła w procedurze planistycznej, może w ogóle nie przysługiwać prawo do zaskarżenia uchwały[28].
Obecne regulacje procedury planistycznej odnoszące się do udziału czynnika społecznego bywają krytykowane w literaturze. Podnosi się, że stwarzają one jedynie pozory partycypacji społecznej, a zwłaszcza, że pozbawienie właścicieli nieruchomości odpowiednich instrumentów egzekwowania własnych postulatów, wyartykułowanych na poszczególnych etapach procedury planistycznej, powoduje że są oni w pewnym sensie ubezwłasnowolnieni w całym procesie stanowienia prawa miejscowego[29].
Na koniec można sformułować wniosek, iż celem ustawodawcy powinno być wprowadzenie zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które pozwolą na bardziej zharmonizowaną współpracę organów administracji publicznej z lokalną społecznością, przy jednoczesnym pełnym poszanowaniu władztwa planistycznego przysługującego gminie. Moim zdaniem jest to możliwe do osiągnięcia wyłącznie w sytuacji, gdy społeczeństwu zostaną przyznane stosowne instrumenty pozwalające współdecydować o kształcie aktu planistycznego.
 
Kamil Gorzelak
radca prawny OIRP w Warszawie
Elżanowski, Cherka & Wąsowski
Kancelaria Prawna
 

[1] Por. M. Karpiuk, Udział czynnika społecznego w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, „Samorząd Terytorialny” 1-2/2017, s. 81.
[2] Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: „NSA”) z 15 lipca 2011 r., II OSK 894/11, LEX nr 1083703.
[3] Por. J. Dziedzic-Bukowska, Komentarz do art. 14 u.p.z.p. [w:] K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2014.
[4] Por. M. Jać, P. Jać, Planowanie przestrzenne – o potrzebie i kierunkach zmian [w:] I. Zachariasz (red.), Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, s. 304.
[5] Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.
[6] LEX nr 1475009.
[7] LEX nr 143455.
[8] Por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 października 2017 r., II SAB/Wr 76/17, LEX nr 2408219; postanowienie WSA w Warszawie z 22 października 2012 r., IV SAB/Wa 157/12, LEX nr 1256210 oraz postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1523/19, LEX nr 2722201; odmiennie natomiast WSA w Gdańsku w wyroku z 17 października 2007 r., II SA/Gd 436/07, LEX nr 400745.
[9] Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.
[10] Por. J. H. Szlachetko, Partycypacja społeczna w lokalnej polityce przestrzennej, Warszawa 2017, s. 117-118.
[11] Por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1907/17, LEX nr 2503358.
[12] Por. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., II OSK 567/15, LEX nr 2190968.
[13] Por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1981/16, LEX nr 2499730.
[14] Por. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II OSK 1430/15, LEX nr 2270629.
[15] Por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2019, s. 219-220.
[16] Por. wyrok NSA z 20 czerwca 2006 r., II OSK 277/06, LEX nr 266913.
[17] Z. Leoński, M. Kruś, M. Szewczyk (red.), Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 322-323.
[18] Por. wyrok NSA z 24 września 2015 r., II OSK 76/14, LEX nr 1987307.
[19] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.
[20] A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki, Komentarz do art. 17 u.p.z.p. [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2018.
[21] J. Dziedzic-Bukowska, Komentarz do art. 17 u.p.z.p. [w:] K. Buczyński i in., op. cit.
[22] Wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., II OSK 1794/06, LEX nr 334313.
[23] LEX nr 2383377.
[24] Por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2014 r., II SA/Sz 553/13, LEX nr 1465485.
[25] Por. Z. Leoński, M. Kruś, M. Szewczyk (red.), op. cit., s. 325.
[26] Por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki, Komentarz do art. 20 u.p.z.p. [w:] A. Plucińska Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), op. cit.
[27] Zob. szerzej D. Trzcińska, Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego z perspektywy środowiska i jego ochrony, Warszawa 2018, s. 256.
[28] Por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., II OSK 1155/17, LEX nr 2655916.
[29] Por. M. Jać, P. Jać, op. cit., s. 307-308.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy