21.10.2020

Sztuczne warunki gospodarowania w celu uzyskania korzyści sprzecznych z przepisami prawa w świetle praktyki organów administracji

opublikowano: 2020-10-06 przez: Więckowska Milena

Pojęcie i znaczenie sztucznych warunków gospodarowania
Temat stworzenia sztucznych warunków gospodarowania[1] czy pozornych stosunków prawnych nie opiera się wyłącznie na najnowszych doświadczeniach. Od zawsze, gdy człowiek tworzył rozmaite regulacje prawne mające na celu wprowadzenie pewnych ograniczeń, pojawiały się praktyki, których celem było ich ominięcie. Praktyki te są dostrzegane w różnych dziedzinach prawa, od prawa podatkowego po postępowania, których przedmiotem jest przyznawanie stronie rozmaitych uprawnień. Wspólnym mianownikiem takich praktyk jest dążenie do tego, aby pozornie zgodne z przepisami działanie zmierzało do obejścia regulacji ograniczających uzyskiwanie konkretnych korzyści.

Celem niniejszej publikacji jest przedstawienie wyżej zakreślonej tematyki przez pryzmat postępowań o przyznanie płatności w ramach Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich. Obrany zakres publikacji powinien bowiem w sposób najpełniejszy oddać charakter wspomnianych praktyk.

 
[1] Należy zwrócić uwagę, że chociaż ustawy i rozporządzenia nie posługują się pojęciem „sztuczne warunki gospodarowania”, to jednak praktyka w pewnym sensie wypracowała takie nazewnictwo dla tak postawionego zarzutu.

Płatności przyznawane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a zagadnienie stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia
W ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: „ARiMR”) zajmuje się m.in. wypłatą pomocy finansowej, która jest przyznawana rolnikom i nadzorem nad realizacją i wydatkowaniem inwestycji z nich poczynionych[2]. Najczęściej beneficjenci ubiegają się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego tzw. płatności bezpośrednich, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami tzn. płatności ONW, a także podejmują wieloletnie zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatyczne[3] (Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020, dalej: „PROW 2014-2020”). W ostatnim czasie organy ARiMR prowadzą coraz więcej postępowań administracyjnych, w trakcie których badają aspekt stworzenia sztucznych warunków gospodarowania w celu uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia. Najczęściej kontrole przeprowadzane są przy okazji ubiegania się o wyżej wymienione płatności.

Stworzenie sztucznych warunków gospodarowania w celu osiągnięcia dodatkowych korzyści może być uznane za nadużycie prawa[4]. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: „WSA”) w Gorzowie Wielkopolskim z 16 maja 2018 r., I SA/Go 502/17, stwierdzono, że „przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w „normalnym” układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu”[5].

Na przestrzeni ostatnich lat można zaobserwować, że organy ARiMR wydają coraz więcej decyzji odmawiających przyznania płatności, w których za powód podają stworzenie sztucznych warunków gospodarowania lub orzekają o tym, że beneficjenci są zobowiązani do zwrotu wcześniej otrzymanych płatności, właśnie z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Zagadnienie „stworzenia sztucznych warunków”, rozpatrywane w kontekście płatności przyznawanych beneficjentom przez ARiMR, znajduje podstawy prawne m.in. w rozporządzeniu Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich[6] (dalej: „rozporządzenie Rady nr 2988/95”). Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 „działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.”

Kolejnym aktem prawnym regulującym tę kwestię jest rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich[7]. Zgodnie art. 4 ust. 8 tego rozporządzenia „Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.” Należy mieć także na uwadze rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które w art. 60 stanowi, że „Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.”

Stworzenie przez beneficjenta sztucznych warunków gospodarowania powoduje odmowę przyznania wnioskowanych płatności lub prowadzi do wznowienia postępowania administracyjnego mającego na celu uchylenie dotychczas pozytywnej dla beneficjenta decyzji, tj. o przyznaniu wnioskowanej płatności/pomocy. Organy ARiMR podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i prawomocną upatrują najczęściej w artykule 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., powołując się na nowe okoliczności nieznane w chwili wydawania pierwotnej decyzji. W przypadku uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji o odmowie przyznania płatności kolejnym krokiem jest wszczęcie postępowania w kierunku zwrotu nienależnie pobranych płatności w sytuacji, w jakiej płatności zostały już wypłacone, a stworzenie sztucznych warunków gospodarowania stwierdzone zostało w późniejszym czasie. Taka procedura wynika z przepisów prawa UE określającego, że w przypadku stworzenia sztucznych warunków gospodarowania cofa się wszelkie wypłacone już korzyści[8]. Konsekwencją stwierdzenia sztucznych warunków gospodarowania jest obowiązek zwrotu płatności już wypłaconych.

Główną przyczyną, dla której organy ARiMR badają kwestię wystąpienia sztucznych warunków, jest próba ominięcia przez beneficjentów limitów przyznawanych płatności. Obecnie regulacje prawne warunkują wysokość przyznanych płatności od wielkości posiadanego gospodarstwa. Oznacza to, że powyżej określonego limitu deklarowanej powierzchni nie przyznaje się płatności. I tak w przypadku jednolitej płatności obszarowej, która wchodzi w skład płatności bezpośrednich, maksymalna kwota płatności, jaką można uzyskać, to równowartość 150 000 euro[9]. Płatności ONW podlegają degresywności, czyli odpowiednim zmniejszeniom w zależności od wielkości gospodarstwa[10], podobnie zresztą jak płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne[11]. Przykładowo § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020[12] stanowi, że płatność ONW jest przyznawana w wysokości:
1) 100% stawki podstawowej – za powierzchnię do 25 ha;
2) 50% stawki podstawowej – za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha;
3) 25% stawki podstawowej – za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha.

Organy ARiMR sztucznych warunków upatrują m.in. w podziale jednego gospodarstwa na kilka mniejszych w taki sposób, aby ominąć limity przyznawanych płatności. Podział 80 hektarowego gospodarstwa np. na cztery mniejsze pozwoliłby na uzyskanie kilkukrotnie wyższych płatności niż w przypadku złożenia jednego wniosku do całości gospodarstwa. Należy jednak zauważyć, że nie każdy podział gospodarstwa świadczy o tym, że sztuczne warunki zostały stworzone. Kwestia stworzenia sztucznych warunków rozpatrywana była m.in. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: „TSUE”), który 12 września 2013 r. wydał wyrok w sprawie C-434/12, Slancheva sila. Orzeczono wtedy, że dla uznania, że nastąpiło stworzenie sztucznych warunków niezbędne jest istnienie elementu obiektywnego i subiektywnego (więcej na temat tego wyroku zob. poniżej).
 
Działania organów zmierzające do ustalenia czy sztuczne warunki wystąpiły
Z praktyki zawodowej można wskazać główne okoliczności, które w ocenie organów ARiMR mogą świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania[13]:
  1. podział jednego, większego gospodarstwa na mniejsze jednostki (powierzchnie);
  2. podział stada zwierząt deklarowanych do płatności na mniejsze jednostki produkcyjne;
  3. powiązania kapitałowe lub osobowe pomiędzy spółkami (podobny skład zarządu lub wspólników), które występują o przyznanie płatności;
  4. jednakowy kod PKD dla spółek prawa handlowego, które równocześnie wnoszą o przyznanie płatności z tego samego tytułu.
Należy również zauważyć, że często postępowania, w trakcie których bada się, czy sztuczne warunki stworzono czy nie, inicjowane są z uwagi na fakt, że beneficjenci posiadają jeden i ten sam adres zamieszkania lub jednego pełnomocnika, co w szerszym kontekście nie ma uzasadnienia prawnego, gdyż organy ARiMR same wskazują, że jedna osoba może być pełnomocnikiem kilku beneficjentów. Okoliczność taka może jednak w przyszłości prowadzić do kontrolowania, czy rolnik prowadzi gospodarstwo samodzielnie i niezależnie od innych beneficjentów. Przy okazji należy wyjaśnić, że samodzielne prowadzenie gospodarstwa należy rozpatrywać w kontekście podejmowania przez rolnika samodzielnych i niezależnych decyzji, nie chodzi zaś o fizyczne wykonywanie prac wyłącznie przez rolnika, gdyż istnieje możliwość zlecenia tych prac. Ważne jest natomiast, aby decyzję o kierunku rozwoju gospodarstwa rolnik podejmował samodzielnie.

Organy ARiMR zazwyczaj badają wystąpienie sztucznych warunków przy okazji rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności, a w przypadku, w jakim decyzje zostały już wcześniej wydane, częstą praktyką organów jest wznowienie postępowania administracyjnego w celu uchylenia poprzedniej decyzji i wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności. Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami UE w sytuacji, w jakiej doszło do stworzenia sztucznych warunków cofa się wcześniej przyznanie płatności.[14] Prowadzi to do sytuacji, w której płatności mogą zostać cofnięte za kilka lat wstecz. Jest to szczególnie niebezpieczne z uwagi na fakt, że zdarzają się przypadki, w jakich organ badając, czy sztuczne warunki wystąpiły, orzeka, że nie dopatrzył się przesłanek świadczących o tym, że płatności zostały pobrane niezależnie, a w następnym roku, pomimo braku zmiany modelu działalności przez beneficjenta, organ potrafi orzec, że sztuczne warunki zostały stworzone. Taka praktyka organów nie dość, że stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów[15], to jeszcze wprowadza niepewność co do prawidłowości i legalności działań podejmowanych przez beneficjentów.

Organy ARiMR podchodzą jednak dość rygorystycznie do zagadnienia stworzenia sztucznych warunków gospodarowania i bardzo często w przypadku spółek prawa handlowego badają okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa przez każdą ze spółek, która deklaruje grunty do określonych płatności. Organy zazwyczaj zarzucają takim spółkom podobny skład osobowy zarządów lub też powiązania kapitałowe. Pomimo, iż są to czynniki, które w każdej chwili mogą ulec zmianie, to w ocenie organów są one powodem do dokonania analizy, czy przyznanie płatności nie byłoby sprzeczne z celami wsparcia rolnictwa.

Zauważyć jednak trzeba, że niektóre z orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych wskazują na to, że nawet ten sam skład zarządu nie przeświadcza o stworzeniu sztucznych warunków: „W ocenie sądu organy tej okoliczności w rozpoznawanej sprawie wykazały. Podnoszone przez organy okoliczności w postaci pełnienia przez tę samą osobę funkcji prezesa zarządu w obu spółkach a także zawarcia pomiędzy spółkami umowy o świadczenie usług nie są okolicznościami przesądzającymi o tym, że obie spółki są jednym producentem rolnym. Jedna osoba fizyczna bowiem może pełnić funkcję prezesa w różnych spółkach i z faktu tego nie wynika, że spółki te są jednym podmiotem. Dla porządku trzeba podnieść, że z treści decyzji organu drugiej instancji wynika, że w obu spółkach nie zachodziła tożsamość wspólników. Ponadto należy wskazać, że zawieranie pomiędzy dwoma podmiotami umów cywilnoprawnych o świadczenie usług dotyczących wykonywania prac rolnych wręcz świadczy o odrębności prawnej tych podmiotów. Kolejnym argumentem mającym zdaniem organów przemawiać za jednością producenta rolnego miała być okoliczność posiadania przez obie spółki (a także inne podmioty) tej samej siedziby. Okoliczność ta w ocenie sądu sama w sobie nie może przesądzać o tym, że w sytuacji gdy kilka spółek prawa handlowego ma taką samą siedzibę, to mamy do czynienia z jednym podmiotem. W obowiązującym porządku prawnym brak jest bowiem przepisu, który zakazywałby posiadanie przez kilka podmiotów jednej siedziby, brak jest także regulacji, z której wynikałoby, że posiadanie jednej siedziby przez kilka podmiotów rodzi skutek w postaci powstania jednego podmiotu”[16].

Taka argumentacja sądu wskazuje na to, że jednakowy skład zarządu czy też ten sam adres posiadany przez spółki prawa handlowego nie jest wystarczającym argumentem do uznania, że jest to jeden producent rolny, a co za tym idzie należy uznać, że każdy z podmiotów posiada samodzielność.

Ważnym elementem dotyczącym stwierdzenia, że sztuczne warunki wystąpiły, jest konieczność wykazania przez organ, że beneficjent podjął takie, a nie inne czynności (np. dokonał podziału gospodarstwa), tylko i wyłącznie w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. W wyroku WSA w Białymstoku z 10 października 2018 r, I SA/Bk 472/18[17], orzeczono: „Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę pragnie jednoznacznie podkreślić, że w ramach weryfikowania, kontrolowania i analizowania zaistnienia obiektywnych okoliczności i dowodów popierających te okoliczności organ powinien udowodnić, że Skarżąca ubiegająca się o skonkretyzowaną płatność zamierzała tylko i wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu.

Sąd nie znalazł odpowiedzi na pytanie, jakie fakty spowodowały, że dopiero w 2016 r., po wydaniu przez te same organy kilkudziesięciu decyzji wobec poszczególnych powiązanych podmiotów, a także po przeprowadzeniu wielokrotnie różnego rodzaju czynności kontrolnych spowodowało, że wyciągnięto tak daleko idące, sprzeczne w kontekście lat wcześniejszych wnioski.

Oznacza to, że organ, stawiając zarzut stworzenia sztucznych warunków, powinien wykazać, że ewentualny podział gospodarstwa lub posiadanie udziałów przez osoby fizyczne w kilku spółkach prawa handlowego, odbywały się tylko i wyłącznie w celu ominięcia limitów płatności. Aby w pełni móc ocenić sytuację, organy ARiMR powinny zbadać m.in. okoliczności, w jakich prowadzone jest gospodarstwo, wpływ uzyskiwanych płatności na rentowność gospodarstwa, zależności pomiędzy gospodarstwami, kwestię wykonywanych prac agrotechnicznych, sprzedawania płodów rolnych, samodzielności podejmowanych decyzji lub zależności od innych podmiotów.

Zgodnie z obecnie obowiązującymi regulacjami prawnymi ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne[18]. W sytuacji postawienia stronie zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania organ okoliczność tę powinien udowodnić. Potwierdza to także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. Wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2014 r., VIII SA/Wa 676/14, wskazuje, że „nie można zgodzić się z argumentacją organów ARiMR, opartą na art. 21 ust. 3 ww. ustawy, że w sprawie w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego sztucznych warunków do uzyskania takich płatności. Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie „sztucznych warunków”. To na organach, jako tych które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia takie winny zaś w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. „sztucznych warunków” w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.”[19].

Beneficjenci – pomimo, że to organ powinien wykazać, że sztuczne warunki zostały stworzone – w toku postępowania są zobowiązani do wykazania swojej niezależności i samodzielności względem innych podmiotów. Okoliczności te mogą być o tyle skomplikowane do udowodnienia, że nie funkcjonuje katalog dokumentów potwierdzających samodzielność w prowadzeniu gospodarstwa. W przypadku posiadania dużego gospodarstwa oddanie części gruntu w dzierżawę może być już uznawane za próbę ominięcia limitów przyznawanych płatności. Problematyczne staje się także wykazanie elementu subiektywnego stawianego przez organy ARiMR zarzutu i udowodnienie, że prowadzone gospodarstwo nie jest wyłącznie stworzone w celu pobierania płatności, które w innej sytuacji nie należałyby się danemu wnioskodawcy.

Warto w tym względzie przyjrzeć się interpretacji wskazanej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich w piśmie z dnia 26 marca 2013 r.[20] W dokumencie tym stwierdzono, iż „przepis [tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011] nie precyzuje, na czym może polegać stworzenie sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności. W ocenie MRiRW może tu chodzić o różne przypadki – zarówno o charakterze podmiotowym (dotyczące wnioskodawcy) lub przedmiotowe (dotyczące operacji). Ponadto, należy podkreślić, że w świetle art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, samo stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności nie stanowi podstawy niedokonania płatności na rzecz beneficjentów na podstawie tego przepisu, ale chodzi o takie stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, które ma na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.”

Ważnym aspektem, na który należy zwrócić uwagę przy analizowaniu zarzutu stworzenia sztucznych warunków, jest kontekst podziału gospodarstwa w rodzinie. Organy ARiMR badają bowiem słuszność podziału gospodarstwa na mniejsze jednostki także w przypadku przeniesienia części gruntów np. pomiędzy rodzicami a dziećmi lub pomiędzy małżonkami i występowaniu później przez każdą z tych osób oddzielnie o płatności. Kontrole dotyczące stworzenia sztucznych warunków dotyczą zarówno osób fizycznych, jak i prawnych.
 
Sztuczne warunki gospodarowania w orzecznictwie TSUE
Mając na uwadze przedstawiony powyżej opis tego, czym są tzw. sztuczne warunki gospodarowania w celu uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia, i w jaki sposób należy dany stan faktyczny oceniać przez ich pryzmat, warto przybliżyć orzecznictwo TSUE w tym zakresie.

Najbardziej aktualną wykładnię pojęcia „sztucznych warunków gospodarowania” opisuje wspomniany wyżej wyrok TSUE w sprawie C-434/12, Slancheva sila. Zgodnie ze stanem faktycznym tej sprawy w 2009 r. spółka Słynczewa siła (wnioskodawca pomocy) w ramach systemu pomocy ”Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” programu rozwoju obszarów wiejskich złożyła do DFZ-RA (państwowy organ udzielający pomocy) wniosek o przyznanie pomocy na rzecz projektu dotyczącego budowy centrali fotowoltaicznej. Pełnomocnikiem spółki Słynczewa siła był D. Mitsow, natomiast S. Mitsowa była jedynym wspólnikiem i prezesem tej spółki. Osoby te są małżonkami. Wniosek o udzielenie pomocy został oparty o umowę dzierżawy działki gruntu, na której miała zostać wzniesiona inwestycja fotowoltaiczna, a która została zawarta pomiędzy Słynczewą siłą a właścicielami wspomnianej działki – D. Mitsowem i S. Mitsową. Wniosek zawierał również akt dotyczący sprzedaży prawa rzeczowego do budowy pomiędzy spółką Korina Eksport EOOD, której jedynym wspólnikiem i dyrektorem jest D. Mitsow, a Słynczewą siłą. Podczas rozpatrywania w.w. wniosku DFZ-RA stwierdził, że odnośna działka graniczy z dwiema innymi działkami, w odniesieniu do których wniesiono o przyznanie pomocy z tego samego programu dla dwóch projektów identycznych z projektem Słynczewej siły. D. Mitsow i S. Mitsowa są właścicielami tych dwóch innych działek. Prawo do budowy dotyczące tych działek również zostało sprzedane przez spółkę Korina Eksport EOOD. Realizacja tych trzech projektów została powierzona jednej i tej samej spółce 3 K AD. Z uwagi na te okoliczności oraz fakt, iż w trzech projektach centrali fotowoltaicznej podano tę samą siedzibę spółek, dyrektor wykonawczy DFZ-RA odmówił decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r. współfinansowania projektu inwestycyjnego Słynczewej siły, uznając, że ustalono brak niezależności funkcjonalnej lub sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania pomocy i zamiar uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu pomocy.

W powyższej sprawie, mimo dość oczywistych powiązań osobowych i ekonomicznych między podmiotami starającymi się o płatność, w konsekwencji orzeczenia TSUE wsparcie zostało przyznane. TSUE uznał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż przesłanki zastosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W zakresie badania elementu obiektywnego do sądu krajowego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFRROW. Warto przy tym przywołać wyrok WSA w Szczecinie z 15 stycznia 2015 r., I SA/Sz 1026/14[21]. W wyroku tym sąd podniósł, iż „wskazane przez organ więzi prawne i personalne istniejące pomiędzy podmiotami są obiektywnie możliwe do zweryfikowania, jednakże nie stanowi to wystarczającej przesłanki do uznania ww. okoliczności za tworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności”.

Należy również zwrócić uwagę, że z rozumowania a minori ad maius musi płynąć wniosek, że skoro nawet powiązani ekonomicznie i prawnie małżonkowie mogą być odrębnymi producentami rolnymi (i to niezależnie od tego, czy pozostają we wspólności majątkowej, czy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa), o ile posiadają odrębne gospodarstwa rolne, to tym bardziej odrębnymi producentami rolnymi mogą być niezależne od siebie ekonomicznie spółki prawa handlowego, o ile posiadają i prowadzą (a to zostało już udowodnione) odrębne gospodarstwa rolne[22].

W zakresie badania elementu subiektywnego do sądu krajowego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

W tym względzie sąd może się oprzeć nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji między tymi osobami.

TSUE wskazał przy tym, iż przywołany przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, będący częstokroć podstawą do odmowy przyznania wnioskodawcom płatności, stoi na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność został oddalony wyłącznie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, który ubiega się o skorzystanie z pomocy, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej, lub że istnieje więź prawna pomiędzy ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Konsekwencją powyższej wykładni przepisów przeciwdziałających nadużyciom finansowym podmiotów korzystających ze wsparcia pochodzącego z funduszy unijnych jest odebranie prawa do skorzystania ze wsparcia tylko wtedy, gdy podmioty zarówno umyślnie tworzą sztuczne warunki dla uzyskania takich płatności, a jednocześnie nie zostanie osiągnięty cel dla poszczególnych systemów wsparcia.

Sposób prowadzenia wykładni w zakresie zarzutu stworzenia przez daną stronę postępowania tzw. sztucznych warunków gospodarowania, jaki zaproponował TSUE w wyroku w sprawie C-434/12, Slancheva sila, znajduje odbicie również w innych orzeczeniach tego sądu. Za przykłady mogą posłużyć m.in. wyroki: z 14 grudnia 2000 r. w sprawie C-110/99, Emsland-Stärke oraz z 21 lutego 2006 r. w sprawie C-255/02, Duties Tribunal London. W ostatnim z przywołanych wyroków TSUE podkreślił, że zakaz nadużyć jest bezprzedmiotowy wówczas, gdy dane transakcje mogą mieć inne uzasadnienie aniżeli tylko osiągnięcie korzyści podatkowych[23].
 
Podsumowanie
Zagadnienie stwarzania przez określone podmioty tzw. sztucznych warunków funkcjonowania w celu uzyskania tych korzyści, które nie byłyby dostępne przy zastosowaniu tradycyjnych form działania, jest niezwykle praktyczne z punktu widzenia organów administracji, które przed wydaniem decyzji w sprawie takich podmiotów są zobowiązane do przeprowadzenia gruntowych analiz przepisów prawa z zakresu wielu dziedzin. Co więcej, jest ono ważne również z perspektywy obywateli, którzy niekiedy wkraczają w strefę tzw. sztucznych warunków, lecz wynika to z braku dostatecznej wiedzy, że tworzenie pewnych mechanizmów może być postrzegane jako niezgodne z przepisami prawa. Wciąż rozwijające się stosunki prawne oraz nowe możliwości rozwoju gospodarki wymagają wprowadzania do obiegu nowych rozwiązań prawnych. Jednak gdy regulacje prawne zaczynają w coraz większym stopniu krępować działania podmiotów w danym obszarze, uwagę należy skupić na tym, czy reakcja obywateli wynika z ich zamiaru uzyskania korzyści sprzecznych z danym wsparciem, czy może jest jedynie odpowiedzią na zbyt rygorystyczne podejście polskiego lub unijnego prawodawcy.
 
Patrycja G. Bartosz-Burdiak
radca prawny, prawnik zarządzający w Bartosz-Burdiak Kancelaria Radców Prawnych
Natalia Kolbus
radca prawny w Bartosz-Burdiak Kancelaria Radców Prawnych 
 
[2] Art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505).
[3] Wcześniej istniały zobowiązania rolnośrodowiskowe (PROW 2007-2013).
[4] P. Litwiniuk, Z problematyki nadużycia prawa przez beneficjenta Wspólnej Polityki Rolnej, „Przegląd Prawa Rolnego” 2/2014, s. 45.
[5] Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 maja 2018 r., I SA/Go 502/17. Por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), „Europejski Przegląd Sądowy” 6/2011, s. 25-26.
[6] Dz. Urz. UE L 312 z 23.12.1995, s. 1.
[7] Dz. Urz. UE L 025 z 28.1.2011, s. 8.
[8] Art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95.
[9] Art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, ze zm.).
[10] Zob. § 3 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r.
[11] Zob. § 16 i § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415, ze zm.).
[12] Dz. U. poz. 364, ze zm.
[13] ARiMR sama podaje następujące okoliczności: „Za sztuczne tworzenie warunków mogą być uznane sytuacje m.in.: - Ubieganie się o przyznanie pomocy na podjęcie lub rozwinięcie działalności gospodarczej na podstawie tego samego kodu PKD, przez współmałżonków lub inne podmioty powiązane osobowo lub kapitałowo.
- Dokonywanie zakupów od podmiotów powiązanych kapitałowo lub osobowo.
- Tworzenie kilku spółek (np. spółki z o.o. w organizacji) w celu uzyskania pomocy przekraczającej maksymalne pułapy przeznaczone dla jednego beneficjenta”; https://www.arimr.gov.pl/dla-beneficjenta/wszystkie-wnioski/wniosek-o-platnosc-nowa-formula/dzialanie-312-oraz-413-312/praktyczne-porady.html.
[14] Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści (art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95).
[15] Zgodnie z art. 8 ust. 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
[16] Wyrok WSA w Szczecinie z 16 kwietnia 2015 r., I SA/Sz 206/15.
[17] Zob. także wyroki WSA w Białymstoku w sprawach I SA/Bk 89/18, I SA/Bk 90/18 i I SA/Bk 91/18, I SA/Bk 137/18, I SA/Bk 138/18 oraz I SA/Bk 140/18.
[18] Art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne) oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341).
[19] Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyrokach WSA w Warszawie z: 5 listopada 2014 r., VIII SA/Wa 677/14 oraz 21 maja 2014 r., V SA/Wa 241/14.
[20] Znak pisma: ROWwl-ss-504-10/13 (1349).
[21] LEX nr 1643489.
[22] Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2013 r. w sprawie P 40/12, w którym rozwinięto myśl przewodnią na temat małżeństwa o ustroju wspólności majątkowej.
[23] Podobnie w wyroku z 21 lipca 2005 r. w sprawie C-515/03, Eichsfelder Schlachtbetrieb, w którym dodatkowo TSUE wskazał, że to na organach krajowych spoczywa ciężar sprawdzenia, czy zostały spełnione przesłanki wystąpienia praktyki stanowiącej nadużycie.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy