26.02.2021

Rewolucyjne zmiany w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

opublikowano: 2015-10-20 przez:

Tegoroczne lato, oprócz zasadniczych zmian w postępowaniu karnym, przyniosło także rewolucyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Dnia 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658, dalej: „nowela”). Z uwagi na dużą liczbę radców prawnych zajmujących się sprawami sądowoadministracyjnymi oraz z powodu wagi zmian wprowadzonych nowelą należy je przedstawić. W ogromnej większości nowe przepisy stosuje się do postępowań wszczętych przed sądami administracyjnymi przed dniem 15 sierpnia 2015 r. (art. 2 zd. 1 noweli) w myśl zasady bezpośredniego działania nowej ustawy do spraw sądowoadministracyjnych będących w toku. Szczególny nacisk położyłem na zmiany wpływające na sposób wykonywania czynności procesowych przez profesjonalnych pełnomocników.
 
I. Zmiany mające zastosowanie bezpośrednio z dniem 15 sierpnia 2015 r. w sprawach będących w toku
 
Bezpośrednie doręczanie pism procesowych między radcami prawnymi, adwokatami, doradcami podatkowymi i rzecznikami patentowymi
Zgodnie z nowym brzmieniem art. 66 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.)[1]: „W toku sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.”
Ustawodawca jest niekonsekwentny. W postępowaniu cywilnym istnieje podobny obowiązek wzajemnego doręczania pism procesowych między pełnomocnikami profesjonalnymi. Wykonanie tego obowiązku należy wobec sądu wykazać przez dołączenie do pisma dowodu doręczenia drugiej stronie jego odpisu albo dowodu wysłania go przesyłką poleconą (art. 132 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm., dalej: „kpc”). Ten przepis kpc przewiduje surową sankcję za niewykonanie tego obowiązku – zwrot pisma, do którego nie dołączono dowodu doręczenia albo dowodu wysłania przesyłką poleconą.
Natomiast znowelizowany art. 66 § 1 statuuje jedynie wymóg zawarcia w piśmie procesowym sporządzonym przez pełnomocnika profesjonalnego oświadczenia o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Z praktycznego punktu widzenia jest to dla radcy prawnego ułatwienie, bowiem nie ma konieczności wysyłania najpierw pisma pełnomocnikowi przeciwnika, a następnie pisma do sądu z załączonym dowodem nadania odpisu tego pisma stronie przeciwnej. Natomiast złożenie nieprawdziwego oświadczenia w piśmie procesowym o wykonaniu obowiązku z art. 66 § 1 na pewno spotka się z zarzutem procesowym strony przeciwnej i zwrotem pisma przez sąd. Z drugiej strony myślę, że złożenie przez profesjonalnego pełnomocnika nieprawdziwego oświadczenia może stanowić podstawę jego odpowiedzialności co najmniej dyscyplinarnej.
Oświadczenia nie składa się w skardze wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne oraz w środkach zaskarżenia wymienionych w nowym art. 66 § 3: skardze kasacyjnej, zażaleniu, sprzeciwie, skardze o wznowienie postępowania i skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
 
Dyscyplinowanie organów przez szerokie stosowanie grzywien
Radcowie prawni zatrudnieni w urzędach organów administracji publicznej muszą zwrócić uwagę na szereg nowych przepisów umożliwiających sądom administracyjnym dyscyplinowanie organów przez nakładanie grzywien.
Ogólną zasadę w tym zakresie wprowadza znowelizowany art. 112, zgodnie z którym w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 748)[2]. Postanowienie o nałożeniu na organ grzywny może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie to służy organowi zażalenie na podstawie art. 194 § 1 pkt 10. Ponadto, przy nakładaniu grzywny sąd administracyjny będzie odpowiednio stosował art. 55 § 3, gdyż taki obowiązek nakłada znowelizowany art. 112. Zatem, jeśli zdaniem sądu dojdzie do rażących przypadków naruszenia obowiązków nałożonych przez sąd na organ, to skład orzekający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków (por. art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz.U. z 2013, poz. 267, z późn. zm., dalej: „kpa”, oraz przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach, Dz.U. poz. 1195). Organy te mają obowiązek rozpatrzyć omawiane zawiadomienie sądu i powiadomić go w terminie trzydziestu dni o zajętym stanowisku (art. 155 § 2). Niezastosowanie się przez organ zawiadomiony do tego obowiązku po nowelizacji również zagrożone jest grzywną w wysokości określonej w art. 154 § 6 (dodany art. 155 § 3).

Rozszerzenie uprawnień referendarzy sądowych
Dotychczas czynności referendarzy sądowych w sądach administracyjnych ograniczały się jedynie do prowadzenia postępowań mediacyjnych (art. 116 § 1) i o przyznanie prawa pomocy (art. 258). Ustawodawca uznał, że zwiększenie uprawnień i  kompetencji referendarzy sądowych w proponowanym zakresie stanowiłoby krok ku zbliżeniu ich obowiązków z obowiązkami referendarzy sądowych w sądach powszechnych (uzasadnienie…, s. 30). Przypisano więc referendarzom sądowym następujące kompetencje:
  • wnioskowanie o ustanowienie kuratora na wniosek strony przeciwnej (art. 30 § 1 i 2);
  • wydawanie zarządzeń o pozostawieniu pisma bez rozpoznania w sytuacji nieuzupełnienia braków formalnych. Referendarz sądowy może wezwać stronę o uzupełnienie lub poprawienie pisma, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Następnie, także referendarz sądowy, może zarządzić pozostawienie pisma bez rozpoznania, jeżeli strona nie uzupełniła lub nie poprawiła pisma w terminie, przewodniczący zarządza pozostawienie pisma bez rozpoznania. Na zarządzenie referendarza o pozostawieniu pisma bez rozpoznania będzie służył sprzeciw do sądu, w którym wydano zaskarżone orzeczenie – w terminie 7 dni od doręczenia zarządzenia referendarza sądowego (art. 49 § 2 i 4 oraz art. 167a § 2);
  • wnioskowanie o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej (art. 79 § 4);
  • wnioskowanie do sądu o ustanowienie kuratora spadku, jeżeli w ciągu roku od daty postanowienia o zawieszeniu postępowania nie zgłoszą się lub nie zostaną wskazani następcy prawni zmarłej strony, sąd może z urzędu zwrócić się do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku, chyba że kurator taki już wcześniej został ustanowiony (art. 128 § 2);
  • wydawanie postanowień o stwierdzeniu prawomocności (art. 169 § 2);
  • wykonywanie zasadniczo wszystkich czynności w zakresie przyznania prawa pomocy (art. 258 § 1 z zastrzeżeniem § 4);
  • wzywanie do uiszczenia opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (art. 234 § 2 i 4);
  • wydawanie zarządzeń o zwrocie akt administracyjnych organowi (art. 286 § 1).
Wedle ogólnej reguły, wprowadzonej nowym art. 167a § 1, do zarządzeń oraz postanowień referendarza sądowego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządzeń przewodniczącego oraz postanowień sądu. Jednakże od zarządzeń i postanowień referendarza sądowego, o których mowa w art. 30 § 1, art. 49 § 2 oraz art. 234 § 2, służy sprzeciw. Sprzeciw rozpoznaje sąd, w którym wydano zaskarżone orzeczenie.
Zaskarżone sprzeciwem zarządzenie lub postanowienie traci moc. Sprzeciw wnosi się do sądu w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia stronie zarządzenia lub postanowienia referendarza sądowego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Sprzeciw wniesiony po upływie terminu sąd odrzuca. Sąd rozpoznaje sprawę jako sąd pierwszej instancji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 260 § 2, zgodnie z którym sąd orzeka jako sąd drugiej instancji w sprawach sprzeciwu od:
  • zarządzenia referendarza sądowego o pozostawieniu wniosków bez rozpoznania;
  • postanowienia referendarza sądowego co do przyznania lub odmowy przyznania prawa pomocy;
  • postanowienia referendarza sądowego o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków.
 
Nowa podstawa odrzucenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny (dalej: „wsa”)
Sąd z urzędu odrzuci skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, w których nie został wykazany przez skarżącego interes prawny i jego naruszenie przez zaskarżony akt[3].
Dotychczas, dopiero po przeprowadzeniu rozprawy sąd badał, czy po stronie skarżącego występuje interes prawny, a dalej, czy został on naruszony zaskarżonym aktem. Negatywna odpowiedź na jedno z tych pytań prowadziła do oddalenia skargi.
Obecnie badanie interesu prawnego i jego naruszenia zaskarżonym aktem nastąpi na wstępnym badaniu skargi (oczywiście nie wyklucza to odrzucenia skargi na rozprawie lub po jej zamknięciu). Dojście przez sąd do przekonania, że interes prawny nie został naruszony jest przesłanką odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a.
Zmiana ta, oprócz przyspieszenia rozstrzygania skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, będzie miała także walor fiskalny. W przypadku dotychczasowego oddalenia skargi wpis wniesiony przez stronę był „konsumowany”. Od teraz, jeśli sąd odrzuci tę skargę do dnia rozpoczęcia rozprawy, to stronie zostanie zwrócony cały wpis z urzędu (art. 232 § 1 pkt 1).
Co ciekawe, na postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie nowego art. 58 § 1 pkt 5a nie służy zażalenie. Postanowienia tego nie wskazano bowiem w znowelizowanym art. 194 § 1 pkt 1a. Oznacza to więc tyle, że na to postanowienie będzie służyła skarga kasacyjna.
 
Wynagrodzenie pełnomocników z urzędu
Wyznaczony radca prawny świadczący pomoc prawną z urzędu stronie, której sąd przyznał prawo pomocy, otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności radców prawnych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Jednakże od dnia 15 sierpnia 2015 r. sądy administracyjne zyskały możliwość obniżania tego wynagrodzenia w uzasadnionych przypadkach (nowy art. 250 § 2).
Jeśli postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków stanowi część wyroku, to przysługuje na nie zażalenie. Nie stanowi o tym co prawda wprost art. 194 § 1, który zawiera katalog spraw, w których na postanowienie służy zażalenie, jednakże w drodze wykładni przyznano pełnomocnikom z urzędu prawo wnoszenia zażalenia w oparciu o art. 194 § 1 pkt 9. Na podstawie tego przepisu zażalenie służy na postanowienie o zwrocie kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.11.2012 r., II GZ 443/12).
Natomiast nowy art. 258 § 4 ppsa stanowi, że jeżeli czynności zastrzeżone w postępowaniu o przyznanie prawa pomocy dla referendarza sądowego wykona sąd, to na postanowienia sądu, w tym te o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu, służy zażalenie.
Z kolei, jeżeli postanowienie w tej sprawie wydał referendarz sądowy na posiedzeniu niejawnym, to pełnomocnik z urzędu może wnieść do właściwego WSA sprzeciw w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Sprzeciw wniesiony przez radcę prawnego wymaga uzasadnienia. Sprzeciw wniesiony po terminie oraz sprzeciw, którego braki formalne nie zostały uzupełnione, a także sprzeciw wniesiony przez radcę prawnego niezawierający uzasadnienia sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym (art. 259).
Rozpoznając sprzeciw, sąd wydaje postanowienie, w którym zaskarżone zarządzenie lub postanowienie referendarza sądowego zmienia albo utrzymuje w mocy. Wniesienie sprzeciwu od tego postanowienia referendarza sądowego wstrzymuje jego wykonalność. Sąd orzeka na posiedzeniu niejawnym, jako sąd drugiej instancji, stosując odpowiednio przepisy o zażaleniu (znowelizowany art. 260).
Co istotne, od sprzeciwu i zażaleń wnoszonych w sprawie prawa pomocy nie pobiera się opłat sądowych (art. 261).
 
Nowa przesłanka zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego
Od 15 sierpnia 2015 r. w sprawach dotyczących podatku od towarów i usług oraz w innych sprawach podlegających harmonizacji w ramach unijnego porządku prawnego można zawiesić postępowanie przed polskim sądem administracyjnym, jeżeli jego rozstrzygnięcie zależy od postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 125 § 1 pkt 1).
 
Poszerzenie prawomocności formalnej i materialnej orzeczeń sądów administracyjnych
Nowym brzmieniem art. 153 rozszerzono obecnie prawomocność formalną i materialną prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą teraz wszystkie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także wszystkie sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przepisie tym posłużono się pojęciem „sądy” bez dodania przymiotnika. Należy uznać takie działanie ustawodawcy, zgodnie z regułą racjonalności jego działań, za celowe. Z nowego brzmienia art. 153 wynika więc, że prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych wiążą też sądy powszechne i wojskowe.
 
Merytoryczne rozstrzyganie spraw administracyjnych przez sądy administracyjne
Niekwestionowaną regułą, wynikającą z art. 184 Konstytucji, jest sprawowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej oraz orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej, w zakresie określonym w ustawie. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) nadal stanowi, że co do zasady kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasada ta doznaje zmiany, jeżeli ustawy stanowią inaczej.
Od dnia 15 sierpnia 2015 r. wprowadzono do ppsa kilka przepisów, które zmieniają dotychczasową zasadę kontroli działalności organów administracji publicznej. Sądy przestają tylko kontrolować zgodność z prawem działań i rozstrzygnięć tych organów, ale zostały wyposażone w kompetencje orzecznicze umożliwiające ingerowanie w treść rozstrzygnięć administracyjnych. Warto przyjrzeć się tym nowym przepisom bardziej szczegółowo z uwzględnieniem systematyki przepisów ppsa.
 
Umorzenie przez sąd postępowania administracyjnego
W art. 145 dodano nowy § 3, który ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach:
  • uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego mogące mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy administracyjnej (także będące podstawą wznowienia postępowania administracyjnego) na podstawie art. 145 § 1,
  • stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 2.
Na podstawie nowego art. 145 § 3, jeżeli sąd stwierdzi ponadto przy tej okazji podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym aktem, to umarza jednocześnie to postępowanie.
 
Merytoryczne rozstrzyganie sprawy administracyjnej
Dodano nowy art. 145a dający sądom administracyjnym prawo władczego ingerowania w kierunek rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Służy ono sądom tylko w przypadku:
  • uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub
  • stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (tj. w przypadkach uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2).
Sąd będzie mógł w wyroku zobowiązać organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Będzie mógł również pozostawić rozstrzygnięcie uznaniu organu (art. 145a § 1).
Organ będzie musiał zawiadomić sąd o wykonaniu tego zobowiązania w terminie 7 dni od wydania decyzji lub postanowienia, pod rygorem nałożenia na organ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 145a § 2).
Ta bezczynność organu będzie również dla strony podstawą wniesienia do sądu skargi z żądaniem wydania przez sąd orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku, które były przedmiotem postępowania administracyjnego. Zawsze w tym przypadku sąd będzie stwierdzać, czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i może ponadto z urzędu albo na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 7 (art. 145a § 3).
 
Możliwość uznania w wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargi na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa[4], może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2).
 
Zmiany w postępowaniu kasacyjnym
 
Autokontrola skarg kasacyjnych przez WSA
Bardzo korzystną dla przyspieszenia postępowania zmianą może okazać się dodany nowelą art. 179a. Przepis ten może być zastosowany przez WSA jeszcze przed przekazaniem skargi kasacyjnej NSA. Zasada wnoszenia skargi kasacyjnej za pośrednictwem WSA nie ulega zmianie.
W toku postępowania międzyinstancyjnego WSA może uwzględnić samodzielnie skargę kasacyjną i uchylić zaskarżone własne orzeczenie wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania. Od tak wydanego orzeczenia przysługuje kolejna skarga kasacyjna.
Zastosowanie art. 179a jest możliwe w dwóch przypadkach:
  1. w sprawie zakończonej zaskarżonym orzeczeniem zaszła nieważność postępowania (przyczyny nieważności postępowania skatalogowano w art. 183 § 2) albo
  2. podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione.
Przepis art. 179a ppsa wzorowany jest na przepisie art. 395 § 2 kpc, zgodnie z którym jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, sąd, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt sądowi drugiej instancji, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Od ponownie wydanego postanowienia przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych.
Między instytucją autokontroli zażalenia przez sąd cywilny a autokontroli skargi kasacyjnej przez WSA zachodzi istotna różnica. Z art. 395 § 2 kpc wynika, że sąd cywilny bada nieważność postępowania na zarzut skarżącego. Natomiast WSA bada tę okoliczność z urzędu.
Ponieważ w art. 179a nie wskazano, że uwzględnienie skargi kasacyjnej może odbyć się na posiedzeniu niejawnym (co służyłoby przyspieszeniu postępowania), to musi nastąpić na rozprawie, w myśl zasady ogólnej z art. 90 § 1.
Przy rozpoznawaniu przesłanki oczywistości podstaw kasacyjnych sądy administracyjne będą polegały na dotychczasowym dorobku orzecznictwa cywilnego, którego przejawem jest postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 1999 r., II UZ 58/99: Zażalenie jest „oczywiście uzasadnione” w rozumieniu art. 395 § 2 KPC wtedy, gdy wadliwość zaskarżonego postanowienia jest zauważalna bez potrzeby dokonywania jego głębszej analizy. Aczkolwiek na pewno w pierwszych latach stosowania art. 179a ppsa praktyka będzie się ucierać.
 
Merytoryczne orzekanie w sprawie w każdym przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA
Dotychczas NSA mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawę sądowoadministracyjną, tylko gdy sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszył jedynie prawo materialne.
Według nowego brzmienia art. 188 NSA ma takie prawo w każdym przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uchylając wyrok WSA, NSA ma zawsze obowiązek ustalenia, czy istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona. Zmienia się w ten sposób też istota postępowania kasacyjnego, którą dotąd rygorystycznie pojmowano jako postępowanie tylko kontrolne nad postępowaniem sądu pierwszej instancji. Wyjątkowo NSA zajmował się sprawą merytorycznie.
Obecne brzmienie art. 188 prowadzi do wniosku, że sprawa sądowoadministracyjna będzie dwukrotnie rozpoznawana przez sądy obu instancji co do swej istoty. Tylko wówczas NSA może bowiem wydać rozstrzygnięcie merytoryczne i orzec o skardze.
 
II. Zmiany, które dotyczyć będą tylko spraw sądowoadministracyjnych  wszczętych od dnia 15 sierpnia 2015 r.
 
Uważną lekturę tej części zmian polecam radcom prawnym zatrudnionym w urzędach obsługujących organy administracji publicznej, których akty administracyjne, akty prawa miejscowego lub inne czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
 
Obowiązek skompletowania i uporządkowania akt sprawy administracyjnej
Nałożono na organy obowiązek skompletowania i uporządkowania akt sprawy administracyjnej, które będą przekazywane wraz ze skargą i odpowiedzą na skargę (nowe brzmienie art. 54 § 2). Z moich doświadczeń wynika, że WSA w Warszawie już przed 15 sierpnia 2015 r. żądał ponumerowania kart w aktach sprawy i sporządzenia wykazu tych akt, mimo że znajduje się w nich metryka sprawy, o której mowa w art. 66a kpa, oraz do przekazania ich sądowi zabezpieczonych przed ich zdekompletowaniem. Mając na uwadze obecne brzmienie art. 112, niewykonanie takiego zarządzenia może stać się podstawą nałożenia na organ grzywny.
 
Nowe obowiązki dotyczące spraw, w których doręczeń decyzji dokonuje się w drodze publicznego ogłoszenia (art. 49 kpa)
Od 15 sierpnia 2015 r. organy administracji publicznej, które wydają akty administracyjne doręczane stronom w trybie publicznego ogłoszenia (obwieszczenie w siedzibie organu, w prasie, na stronie internetowej urzędu lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty na terenie danej miejscowości), zostały obciążone obowiązkiem publicznego zawiadamiania w ten sam sposób o przekazaniu skargi do sądu wraz z odpowiedzią na skargę.
Obwieszczenie musi zawierać pouczenie, że każda osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, stanie się uczestnikiem postępowania przed sądem na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania (nowy art. 54 § 4 w zw. z nowym art. 33 § 1a).
 
Ograniczenie terminem prawa autokontroli organu do 30 dni od dnia otrzymania skargi
Zgodnie z nowym brzmieniem art. 54 § 3 organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości, ale jedynie w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
Dotychczas takie prawo organ miał do dnia rozpoczęcia rozprawy, co było korzystne dla organu zwłaszcza w sprawach skarg na bezczynność. Wówczas aż do rozpoczęcia rozprawy organ miał czas, aby wydać akt, co do którego pozostawał w bezczynności. To zaś prowadziło do oddalenia skargi na bezczynność.
 
Istotne zmiany w konstruowaniu skarg do WSA
Do elementów konstrukcyjnych skargi dodano obowiązek udowodnienia, że skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w tych przypadkach, w których nie służył mu inny środek zaskarżenia czynności lub bezczynności organu bądź przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 57 § 1 pkt 4). Brak tego dowodu będzie brakiem formalnym skargi, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 § 1.
Z drugiej strony, poprzez dodanie ostatniego zdania w przepisie art. 52 § 3, zmniejszono rygoryzm co do zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. W tych sprawach sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. NSA w wyroku 7 sędziów z dnia 14 marca 2011 r., I FPS 5/10, uznał, że jest to termin procesowy, a nie materialnoprawny, co pozwala na jego przywracanie.
Zatem, na podstawie art. 52 § 3 powstaje konieczność zawarcia kolejnego elementu skargi (w zależności od okoliczności sprawy), który przypomina klasyczny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Co prawda, można twierdzić, że art. 52 § 3 nakazuje sądowi zbadanie przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia skargi z urzędu, jednak uznanie, iż nastąpiło to bez winy skarżącego będzie niemożliwe, jeśli skarżący w skardze nie uprawdopodobni tej okoliczności.
 
Nowy sposób konstruowania skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie
Taka skarga może być oparta wyłącznie na zarzucie:
  • naruszenia przepisów postępowania,
  • dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego.
Wyjątkowo, zgodnie z nowym art. 57a, sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi na indywidualną interpretację podatkową oraz powołaną podstawą prawną. Analogicznie zastrzeżenie wprowadzono do art. 134 § 1.
 
Merytoryczne rozstrzyganie spraw także przy uwzględnieniu skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
Do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zastosowanie ma znowelizowany art. 149, w którym dodano nowe § 1a i 1b.
Sąd, uwzględniając tę skargę, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Nowością jest możliwość przyznania z urzędu albo na wniosek strony od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, jako swego rodzaju zadośćuczynienia za bezczynność lub przewlekłość postępowania.
 
Zmiany w postępowaniu kasacyjnym
 
Nowy element konstrukcyjny skargi kasacyjnej
Wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie jest nowym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej. Można go zastąpić oświadczeniem o zrzeczeniu się rozprawy. Skarga bez tego elementu będzie obarczona brakami formalnymi (art. 176 § 2).
Na szczęście z dniem 31 sierpnia 2015 r. wchodzi w życie nowy art. 177a, zgodnie z którym sąd będzie wzywał kasatora do uzupełnienia braków konstrukcyjnych skargi kasacyjnej w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia. Zasada ta nie dotyczy jedynie przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U.2015. poz. 1191).
Jeśli w terminie 14 dni od doręczenia pozostałym stronom odpisu skargi kasacyjnej nie zażądają one przeprowadzenia rozprawy, to NSA rozpozna skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego – nowe brzmienie art. 182 § 2 i 3).
 
Zmiana zasad obliczania biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika z urzędu ustanowionego po wydaniu orzeczenia przez WSA
Pełnomocnika z urzędu zawiadamia o jego wyznaczeniu rada okręgowej izby radców prawnych, która też o dacie doręczenia mu zawiadomienia informuje sąd (art. 253 § 2).
Z ubolewaniem, wynikającym z doświadczeń praktyka, przyjmuję to, że sąd nie doręcza pełnomocnikowi z urzędu ustanowionemu do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (taka zasada przewidziana jest w kpc). Ustawodawca zdecydował, że odpis orzeczenia z uzasadnieniem nawet w takim przypadku doręczany jest stronie. Dlatego termin do wniesienia skargi kasacyjnej rozpoczyna bieg, co do zasady, od dnia zawiadomienia pełnomocnika przez radę o jego wyznaczeniu, ale nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (art. 177 § 3). Zatem pełnomocnika z urzędu obciążać będzie obowiązek ustalenia daty doręczenia reprezentowanej przez niego stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Przy utrudnionej często współpracy z takimi osobami pełnomocnik będzie musiał więc ustalić to w sądzie.
Podobnie jak w kpc pełnomocnik z urzędu, który nie stwierdzi podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, musi sporządzić opinię prawną w tym przedmiocie. Opinię musi złożyć w sądzie przed zakończeniem biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Co ciekawe, opinię składa się wraz z odpisem dla strony, dla której pełnomocnik został ustanowiony. To sąd, a nie pełnomocnik, doręczy ten odpis stronie. A to dlatego, że nowy art. 177 § 4 przewiduje, iż od dnia doręczenia stronie przez sąd odpisu opinii rozpoczyna się dla tej strony ponownie bieg do wniesienia skargi kasacyjnej. Sąd ponadto weryfikuje opinię złożoną przez pełnomocnika pod względem sporządzenia jej z dołożeniem należytej staranności. W przypadku uznania, że opinia została sporządzona bez zachowania należytej staranności sąd zawiadamia o tym radę, która ma obowiązek wyznaczyć kolejnego pełnomocnika (art. 177 § 5).
Regulacje przyjęte w art. 177 § 4 i 5 stoją w sprzeczności z ogólnym celem nowelizacji, jakim było przyspieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Powodują możliwość ponownego otwarcia biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej dla strony oraz przedłużenia jego biegu, w przypadku konieczności wyznaczenia kolejnego pełnomocnika w miejsce pełnomocnika, który sporządził opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej z niedochowaniem należytej staranności. Wydaje się, że funkcjonowanie tych przepisów będzie nastręczało trudności praktycznych, a samo ich sformułowanie jest trudne do zrozumienia.
 
Podsumowanie
Nowela wprowadza ponad 80 zmian do przepisów ppsa. Blisko 80% z nich znajduje zastosowanie do spraw będących w toku. Część z nich należy przyjąć z zadowoleniem. Niestety pojawiły się też przepisy niekorzystne dla pełnomocników profesjonalnych (jak np. przepis o możliwości obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu poniżej stawki minimalnej).
Naczelną zasadą ustawodawcy było przyspieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego przyznał sądom administracyjnym prawo rozstrzygania spraw administracyjnych. Wątpliwe, czy przyczyni się do stabilności orzekania. Wszyscy przecież wiemy, jak rozbieżne jest orzecznictwo sądów administracyjnych. Oby nie okazało się, że jakość orzekania przegra z szybkością postępowania.
W mojej ocenie do szybkości przyczyniłoby się ograniczenie składu orzekającego w WSA do jednego sędziego. Zbyt wyraźnie i często widać, że daną sprawą zainteresowany jest tylko sędzia sprawozdawca. W tym czasie pozostali dwaj sędziowie mogliby rozstrzygnąć swoje sprawy, zamiast biernego przysłuchiwania się przebiegowi rozprawy de facto prowadzonej przez kolegę. Ale na to jeszcze poczekamy. 
 
Łukasz Jędruszuk
radca prawny w OIRP Warszawa, Kancelaria Ars Legis Warszawa
 

[1] Ilekroć w dalszym tekście pojawia się numer przepisu bez określenia ustawy, tylekroć chodzi o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
[2] Za rok 2014 r. wynagrodzenie to wyniosło 3308,33 zł (obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r., M.P. poz. 221).
[3] Jest to materialnoprawny wymóg takiej skargi (por. np. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.)
[4] Z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (nowe brzmienie art. 3 § 2 pkt 4).

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy