24.04.2024

Przepisy o wejściu życie aktów prawa miejscowego – nieporozumienia w praktyce legislacyjnej i orzecznictwie

opublikowano: 2023-03-30 przez: Więckowska Milena

Włodzimierz Zając
 
Uwagi wstępne

Akty prawa miejscowego (dalej: „APM”) zaliczają się do wąskiego, zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zwłaszcza samorządowe APM mogą mieć szeroki przedmiot regulacji. Upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego nie muszą spełniać wymogu szczegółowości ani zawierać wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego.

Organy samorządu terytorialnego w istocie posiadają szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia[1]. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie APM – jak pozostałych rodzajów aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące – jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W tym zakresie realizacja konstytucyjnej delegacji nastąpiła w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[2] (dalej: „u.o.a.n.”). Ustaliła ona standardy ogłaszania wypełniające wymogi konstytucyjne. Ustawodawca określił też precyzyjne zasady wchodzenia w życie aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące[3].

Po pierwsze, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Po drugie, w uzasadnionych przypadkach akty te mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Po trzecie, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, aktowi normatywnemu może być nadana wsteczna moc obowiązująca (art. 5 u.o.a.n.)[4]. Nie powinno być żadnych wątpliwości, że powyższe zasady odnoszą się do wszystkich rodzajów aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, niezależnie od organów, które je wydają. To oznacza, że przy ocenie poprawności przepisów o wejściu w życie APM mają w pełni zastosowanie zasady prawidłowej legislacji takie jak: zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasada ochrony interesów w toku, zasada niedziałania prawa wstecz czy zasada odpowiedniej vacatio legis. Nie ma żadnych przeciwwskazań, aby – jeżeli wymaga tego przedmiot aktu – odpowiednio wydłużać lub skracać vacatio legis APM.

Zasady redagowania i formuły redakcyjne przepisów o wejściu w życie APM precyzyjnie określono w „Zasadach techniki prawodawczej”[5] (dalej: „ZTP”), które przez odesłanie w § 143 nakazują stosować do nich takie same reguły jak w przypadku ustaw i rozporządzeń[6].

A jednak w legislacji samorządowej oraz orzecznictwie organów nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów samorządu terytorialnego i sądów administracyjnych dochodzi do zasadniczych nieporozumień. Ich skutkiem jest stosowanie w przepisach o wejściu w życie APM formuł redakcyjnych niezgodnych z zasadami konstytucyjnymi, ustawowymi oraz ZTP. Niestety, w praktyce legislacyjnej utarł się stereotyp, że APM to odrębna od ustaw i rozporządzeń część systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, stojąca najniżej w hierarchii aktów powszechnie obowiązujących. Hierarchiczną niższość APM stanowionych przez organy samorządu terytorialnego wobec rozporządzeń potwierdza także część doktryny. Jednym z argumentów jest kolejność, w jakiej Konstytucja wymienia poszczególne źródła prawa powszechnie obowiązującego, sytuując APM na końcu[7]. Zresztą, także dział VII ZTP umiejscowiono po dziale dotyczącym aktów prawa miejscowego. Niestety przekłada się to także na przekonanie, że do APM stanowionych przez organy samorządu terytorialnego nie można stosować wszystkich przepisów u.o.a.n., a to z kolei wywołuje niżej opisane nieporozumienia.
 
Nieporozumienie pierwsze – APM musi zawsze zawierać przepis o ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym

Prawie wszystkie APM publikowane w dziennikach urzędowych posiadają przepis informujący, że podlegają one ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym właściwym terytorialnie dla organu wydającego dany akt. Z mojego wieloletniego doświadczenia szkoleniowego[8] wynika, że stałym dylematem osób opracowujących projekty APM jest to, czy ich treść musi zawierać informację o ogłoszeniu w dzienniku urzędowym danego województwa, a także jak sformułować i gdzie umieścić tę informację. Przepis taki nie sprawia problemu, jeśli termin wejścia w życie określony jest w dniach. Wówczas najczęściej spotykaną formułą redakcyjną jest: „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa … .” Czasami informacja o ogłoszeniu dublowana jest w dwóch przepisach. Jeden mówi o ogłoszeniu w konkretnym dzienniku urzędowym, a drugi wskazuje, że wejście w życie następuje po upływie określonej liczby dni (prawie zawsze 14) od dnia ogłoszenia. Zdarzają się także przypadki, że akt nie zawiera przepisu określającego dzień wejścia w życie, a jedynie informację, że uchwała podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym[9]. Chodzi wtedy zapewne o przesądzenie, że uchwała jest APM, a z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, ale nie można uznać takiej techniki prawodawczej za poprawną.

Więcej problemów stwarza sytuacja, jeśli dzień wejścia w życie ma być określony datą kalendarzową. W takim przypadku często stosuje się formułę: „Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa … i wchodzi w życie z dniem … .”[10]. Przepis tak zredagowany budzi jednak problemy interpretacyjne. Przykładowo, Rada Gminy Ełk w uchwale z dnia 30 kwietnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego[11] zawarła przepis o wejściu w życie w brzmieniu: „Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i wchodzi w życie 1 lipca 2021 r.”. Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z 17 maja 2021 r.[12] unieważnił uchwałę, uzasadniając swoje stanowisko w szczególności: „Stwierdzenie, że uchwała podlega ogłoszeniu i następnie wskazanie daty dziennej wejścia jej w życie powoduje, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2021 r., bez względu na to, czy zostanie on opublikowany, czy też nie”. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: „WSA”) wyrokiem z 28 września 2021 r.[13] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, argumentując: „organ nadzoru zdaje się sugerować (choć de facto nie wskazał, jakie powinno być właściwe sformułowanie), że rada powinna określić, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym z mocą od obwiązującą od 1 lipca 2021 r.” Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”) w wyroku z 20 grudnia 2022 r.[14] uchylił zaskarżony wyrok WSA, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie wojewody i stwierdzając: „Należy zgodzić się z Wojewodą, że przepis § 3 zaskarżonej uchwały nie jest czytelny i może wprowadzać w błąd, co do daty wejścia w życie uchwały. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Dodatkowo spójnik "i" w żaden sposób nie rozwiązuje tego problemu, bowiem inna jest data wejścia w życie aktu na podstawie wskazanego w § 3 terminu i inna na podstawie publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym”. Wyrok NSA należy ocenić jako daleko idące nieporozumienie, tym bardziej, że określenie daty wejścia w życie w tym przypadku wynikało z art. 38 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa,[15] który stanowił, że APM wdrażające tę nowelizację wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2021 r. Jak widać, pozornie prosty przepis przez dodanie informacji o ogłoszeniu spowodował prawne zamieszanie, którego nie byłoby, gdyby zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 4 ZTP przepis brzmiał: „Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2021 r.”.

W świetle uwag wstępnych nie powinno być wątpliwości, że APM, z wyjątkiem przypadków, gdy vacatio legis jest liczona od dnia ogłoszenia, nie musi zawierać informacji o ogłoszeniu. To treść ustawy upoważniającej do wydania aktu i przedmiot regulacji przesądzają o powszechnym obowiązywaniu przepisów zawartych w APM wydawanym na podstawie konkretnego upoważnienia, co determinuje obowiązek jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. W istocie rzeczy zawarcie w APM odrębnego przepisu o ogłoszeniu narusza dodatkowo § 11 ZTP zabraniający umieszczać w akcie normatywnym wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych. Natomiast wywodzenie jakichkolwiek skutków prawnych z tego, czy w APM jest informacja o jego ogłoszeniu, nie znajduje podstawy ani w u.o.a.n., ani w ZTP.
 
Nieporozumienie drugie – APM zawsze muszą mieć 14-dniowy okres vacatio legis

Zdecydowana większość APM zawiera przepis stanowiący, że wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Właściwie trudno znaleźć APM ustanowiony przez organ samorządu terytorialnego, który przewiduje inną długość vacatio legis, jeżeli nie jest ona określona kalendarzowo. Niezależnie od przedmiotu aktu, obowiązków, jakie nakłada na adresatów, lub racjonalnego okresu adaptacji do zmienianych przepisów, prawodawca samorządowy uznaje zazwyczaj, że jedynym poprawnym (możliwym) okresem vacatio legis jest 14 dni. Taką praktykę należy ocenić jako prawidłową, o ile w konkretnym przypadku odpowiednia vacatio legis nie powinna być dłuższa lub – po spełnieniu wymogów określonych w art. 4 ust. 2 u.o.a.n. – krótsza. Nie sprawdza się ona jednak, jeśli ze względu na przedmiot regulacji lub wymogi ustawowe, APM musi wejść w określonym dniu kalendarzowym. Nie ma bowiem żadnej prawnej ani praktycznej możliwości dostosowania dnia ogłoszenia do konkretnego dnia wejścia w życie. W takich przypadkach samorządowi legislatorzy, chcąc być w pierwszej kolejności w zgodzie z treścią art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (zachowanie standardowej długości 14-dniowej vacatio legis), uciekają się do formuł redakcyjnych oddzielających dzień wejścia w życie od dnia obowiązywania (stosowania). Dotyczy to często podejmowanych z dużym wyprzedzeniem zmian z zakresu prawa oświatowego, które zgodnie z ustawą wchodzą w życie od 1 września oraz uchwał w sprawach podatkowych i innych opłat publicznych zmienianych lub ustalanych od 1 stycznia.

Na przykład w uchwale Rady Gminy Stromiec z dnia 27 czerwca 2022 r. w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów specjalnych zatrudnionych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest gmina zawarto przepis: „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 września 2022 r.”[16]. Jest to typowy przykład oddzielenia wejścia w życie od dnia obowiązywania ze względu na spełnienie wymogu „obligatoryjnych” 14 dni vacatio legis. Organ już 27 czerwca podjął uchwałę, która miała obowiązywać od 1 września. Było dość czasu, aby ogłosić uchwałę z zachowaniem wymogu art. 4 ust. 1 u.o.a.n., a jednak zdecydowano się na swoisty „hybrydowy” przepis o wejściu w życie, zamiast napisać po prostu: „Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2022 r.”. Zupełnie kuriozalnym i wcale nieodosobnionym przykładem przepisu na siłę zachowującym „obligatoryjną” vacatio legis jest przepis o wejściu w życie uchwały Rady Miejskiej w Stalowej Woli z dnia 2 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia prowadzonych w formie dziennego domu pomocy oraz klubu samopomocy, stanowiący: „Uchwała wchodzi w życie w dniu 01 stycznia 2023r., jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego.”[17]. Dzień podjęcia uchwały wskazywał, że procedura ogłoszenia nastąpi w czasie pozwalającym zachować wymogi art. 4 ust. 1 u.o.a.n., a jednak wprowadzono klauzulę „zabezpieczającą”. W efekcie doszło do rażącego naruszenia zasad prawidłowej legislacji[18].

Opisywane nieporozumienie prowadzi także do szeregu innych błędów, które są skutkiem dochowania „obligatoryjnych” 14 dni, a rozstrzygnięcia nadzorcze słusznie kwestionujące rozdzielenia wejścia w życie od obowiązywania mogą prowadzić do skutków, które wykraczają poza pierwotną wolę samorządowego prawodawcy.
 
Nieporozumienie trzecie – APM nie mogą mieć vacatio legis krótszej niż 14 dni

Przekonanie o jedynej możliwej długości vacatio legis przekłada się w sposób oczywisty na nieporozumienie kolejne, że nie być ona krótsza. W tym przypadku odkrywa się rzeczywiste źródło innych opisanych w artykule nieporozumień. Art. 4 ust. 2 zdanie drugie u.o.a.n. stanowi jednoznacznie, że w uzasadnionych przypadkach powszechnie obowiązujące akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Dla skrócenia vacatio legis wystarczy więc istnienie uzasadnionej przyczyny, a dla całkowitej rezygnacji z vacatio legis, musi dodatkowo być wykazany ważny interes państwa. Część orzecznictwa, jakie pojawia się na tle skracania w APM długości vacatio legis poniżej standardowych 14 dni, wypowiada się wprost, że art. 4 ust. 2 u.o.a.n. nie ma do nich zastosowania. Przykładowo, Wojewoda Podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 października 2022 r., powołując się na wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, dobitnie stwierdza, że „wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, gdyż ze swej istoty mają one charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym tj. interesie danej jednostki samorządu terytorialnego. Ważny interes państwa nie jest więc przesłanką, która mogłaby uzasadniać ich wprowadzenie w terminie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych”[19]. W uzasadnieniu wyroku z 14 czerwca 2011 r. NSA stwierdził: „Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, dokonując wykładni powołanego przepisu, ust. 2 nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zatem ważny interes państwa, o jakim mowa w tym przepisie nie może stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wprowadzenie uchwały z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym”[20]. Z kolei Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy w uzasadnieniu uchwały z 27 stycznia 2016 r. stwierdziła: „Ze względu na fakt, że uregulowania zawarte w uchwale dotyczącej trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania dotyczą jedynie danej jednostki samorządu terytorialnego, w odniesieniu do niej nie ma zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych”[21].

Innymi słowy, odmawia się organom samorządu terytorialnego skracania vacatio legis poniżej 14 dni, bo nie działają w interesie państwa albo działają w interesie własnym. Raz jeszcze objawia się zasadnicze systemowo-ustrojowe nieporozumienie wynikające z niezrozumienia roli samorządu w wykonywaniu zadań publicznych, w tym realizowaniu kompetencji prawotwórczych. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Zatem zadania samorządu są zadaniami państwowymi realizowanymi w ramach zdecentralizowanej administracji publicznej. Skutek wydania przepisu powszechnie obowiązującego w formie ustawy, rozporządzenia i APM jest taki sam – jego przedmiotem jest rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach i jeżeli wszystkie warunki przyjęcia takiego przepisu zostały spełnione, nie można go różnicować ze względu na organ, który wydał akt. Wyłączenie APM z zakresu art. 4 ust. 2 u.o.a.n. narusza też jednolitość systemu prawa, nawet jeśliby uznać niższość APM w hierarchii podustawowych źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Odbiera też możliwość szybszego wejścia w życie przepisów korzystniejszych dla adresatów. Nie powinno być żadnych wątpliwości, że art. 4 ust. 2 u.o.a.n. dotyczy każdego APM. Twierdzenia zawarte w cytowanych wyżej fragmentach uzasadnień orzeczeń nie znajdują żadnego konstytucyjnego i ustawowego potwierdzenia. Co więcej, są one po prostu sprzeczne z brzmieniem powoływanych przepisów.
 
Nieporozumienie czwarte – APM nie mogą wchodzić w życie z mocą wsteczną

Ostatnie z prezentowanych nieporozumień jest ściśle powiązane z wcześniejszymi i w mojej ocenie sprawia najwięcej problemów w praktyce. W procesie stanowienia APM dość często dochodzi do sytuacji, kiedy istnieje potrzeba wprowadzenia z mocą wsteczną całych aktów lub ich poszczególnych przepisów. Wynika to z uwarunkowań merytorycznych, jak i formalnych. Z jednej strony zmienione przepisy ustawowe wymuszają albo pozwalają na wprowadzenie zmian korzystnych dla adresatów APM. Z drugiej strony ograniczenia organizacyjne pracy organów stanowiących powodują, że mogą być one wprowadzane jedynie z mocą wsteczną.

Znowu, jak w przypadku pozostałych „nieporozumień”, znaczna część aktów wchodzących w życie z mocą wsteczną nie jest kwestionowana przez organy nadzoru niezależnie od mniej lub bardziej skomplikowanych formuł redakcyjnych przepisu o wejściu w życie, podczas gdy wobec innych, posługujących się identyczną techniką prawodawczą stwierdzana jest nieważność całego aktu, całego przepisu o wejściu w życie albo tylko jego niektórych wyrazów. Także i w tym przypadku zdarzają się orzeczenia kwestionujące taką możliwość naruszanie przez APM zasady lex retro non agit. Poniżej dwa przykłady:

„[P]rzepis art. 4 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Skoro więc ww. przepis nie odnosi się do aktów prawa miejscowego, do aktów tych nie ma również zastosowania art. 5 ustawy, odwołujący się do jej art. 4”.[22]

„[A]kt prawa miejscowego nigdy nie może wejść w życie z mocą wsteczną. Zastosowanie takiego mechanizmu prawnego wymaga bowiem wykazania ważnego interesu państwa przemawiającego za koniecznością takiej regulacji. Prawodawcy miejscowi nie zostali zaś wyposażeni w kompetencje prawodawcze odnoszące się do spraw, które taki ważny interes państwa miałyby realizować”.[23]

Jaka widać, w cytowanych wypowiedziach powtarzana jest argumentacja dla wykluczenia możliwości skracania vacatio legis dla APM – działalność prawodawcza w zakresie legislacji samorządowej nie może być ważnym interesem państwa. Zapewne częściowo z tego powodu w APM z mocą wsteczną bardzo często stosowana jest formuła redakcyjna oparta na schemacie identycznym jak wyżej opisywany. Uchwała Rady Miasta Lubań z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Lubań z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie przyjęcia regulaminu wynagradzania nauczycieli placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Miejską Lubań stanowi, że: „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2022 r.”. Została ona ogłoszona 10 stycznia 2023 r.[24] Znowu w pierwszej kolejności zadbano o zgodność z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., a dopiero potem przesądzono o retroakcji. W praktyce stosowane są też inne warianty redakcyjne i daje się zaobserwować odmienności na terenie tego samego województwa. Na przykład uchwała Rady Gminy Żukowice z dnia 11 stycznia 2023 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do nieodpłatnego korzystania z pomocy społecznej w formie dożywiania w ramach programu „Posiłek w szkole i w domu” na lata 2019-2023 zawiera przepis: „Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.”[25].

W większości przepisów nadających moc wsteczną pojawia się rozróżnienie wejścia w życie od obowiązywania (stosowania) z mocą wsteczną. Część tak sformułowanych przepisów jest dyskwalifikowana przez organy nadzoru nie tylko ze względu na całkowitą niedopuszczalność takiego rozwiązania z punktu widzenia zakresu stosowania art. 5 u.o.a.n. w odniesieniu do APM, ale także z powodu braku w konkretnym przypadku przesłanek do pozwalających zastosować moc wsteczną albo niedostatecznego wykazania, że ich skutkiem będzie korzystniejsze ukształtowanie praw lub zmniejszenie obowiązków adresatów. Ale nawet jeśli podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego i orzeczenia sądowego jest właściwa diagnoza niezgodności z zasadami prawidłowej legislacji, art. 5 u.o.a.n. i przepisami ZTP, nie oznacza to, że skutek jego skutek prawidłowy. Od pewnego czasu niektórzy wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe wydają rozstrzygnięcia dotyczące przepisów formułowanych z mocą wsteczną według schematu: „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa …, z mocą obowiązującą od dnia …”, stwierdzając nieważność w zakresie wyrazów „…z mocą obowiązującą od dnia …”[26]. Pamiętać jednak należy, że skutkiem takiego orzeczenia może być – zależnie, kiedy ogłoszony jest lub kiedy wydano (ogłoszono) rozstrzygnięcie nadzorcze – wypaczenie pierwotnej woli prawodawcy i wprowadzanie zmiany w innym terminie niż wynika to ze zmian ustawowych, z powodu których APM są podejmowane.
 
Ustawodawca i organy państwa nie pomagają

Przyczyny przedstawionego w artykule stanu rzeczy nie leżą wyłącznie po stronie samorządowych legislatorów. Problem jest złożony, a jego źródeł należy szukać już w przepisach ustawowych stanowiących podstawę wydawania APM. W kontekście poruszonych wyżej problemów trzeba podkreślić, że:
  • merytoryczne przepisy ustawowe nie są sformułowane na tyle precyzyjnie, aby jednoznacznie przesądzać, że uprawniony (zobowiązany) organ musi wydać APM[27];
  • w treści danej ustawy niekonsekwentnie redagowane są przepisy stanowiące bezpośrednią podstawę wydania aktu. Niektóre zawierają wprost stwierdzenia, że dany akt jest APM, a w innych upoważnieniach takiego przesądzenia nie ma[28]. W niektórych przypadkach przepis nakłada obowiązek ogłoszenia danego aktu w dzienniku urzędowym, co może sugerować, że akt wydany na podstawie tego przepisu nie jest APM, skoro w ustawie innej niż u.o.a.n. wprowadza się obowiązek ogłoszenia;
  • zmiany powodujące konieczność wydania APM są przyjmowane w terminach, które uniemożliwiają przeprowadzenie prawidłowego procesu legislacyjnego, z uwzględnieniem zasad prawidłowej legislacji odnoszących się do prawidłowego ustalania vacatio legis.
Z kolei praktyka wojewodów, regionalnych izb obrachunkowych oraz sądów administracyjnych wywołuje kolejne problemy rzutujące na treść przepisów o wejściu w życie. Oprócz wyżej opisanych nieporozumień co do interpretacji art. 4 i art. 5 u.o.a.n. można dodać:
  • niejednolitą praktykę poszczególnych wojewodów co do kwalifikowania aktów podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego do kategorii APM. Na przykład niektórzy wojewodowie przyjęli obowiązek ogłaszania w dziennikach urzędowych uchwał w sprawie diet radnych (mazowiecki, łódzki), a inni nie (lubuski, lubelski)[29];
  • małą liczbę rozstrzygnięć organów nadzoru w stosunku do ewidentnie naruszających zasady prawidłowej legislacji i ZTP w zakresie formułowania przepisów o wejściu w życie[30]. Powoduje to niejednolitość prawa. Taki sam przepis funkcjonuje w jednym APM, podczas gdy w innym stwierdzono jego nieważność;
  • niejednolitość orzecznictwa co do zakresu stwierdzenia nieważności aktu z błędnym przepisem o wejściu w życie. W odniesieniu do identycznie brzmiącego przepisu może być stwierdzona nieważność całego aktu, całego przepisu o wejściu w życie albo tylko jego części;
  • wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych i wyroków sądów administracyjnych już po terminach określonych w błędnych przepisach.
 
Wnioski

Rekomendacje de lege lata i de lege ferenda przedstawiają się w tym przypadku dość jasno i odnoszą się zarówno do opracowujących projekty APM, ustawodawcy, wojewodów, regionalnych izb obrachunkowych, wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA.

Podstawową rekomendacją jest przyjęcie, że art. 4 i art. 5 u.o.a.n. w całości i wprost stosują się do APM. Wyeliminowałoby to część nieporozumień będących przyczyną redagowania przepisów z niepotrzebnym 14-dniowym vacatio legis, w tym z rozdzieleniem na późniejszy albo wcześniejszy termin obowiązywania (stosowania) aktu.

Prawodawca samorządowy powinien:
  • w każdym przypadku analizować zakres merytoryczny nowych przepisów, ich relację do zasad prawidłowej legislacji związanych z ustaleniem prawidłowego okresu vacatio legis, w tym podstawy do wprowadzenia retroakcji;
  • tak planować proces legislacyjny, aby zachować standard podstawowej vacatio legis, a jeśli wymaga tego przedmiot regulacji ze względu na znaczną ingerencję w prawa i obowiązki obywatela – wydłużonej.
Wojewodowie jako organy wydające dzienniki urzędowe województw powinni ujednolicić praktykę w zakresie katalogu aktów przyjmowanych przez organy samorządu, które muszą być przez nich ogłaszane. Tutaj organem posiadającym moc sprawczą jest także Prezes Rady Ministrów, który zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego i jednocześnie zwierzchnikiem wojewodów.

Wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe jako organy nadzoru powinni:
  • utrwalać prawidłowe kierunki orzecznicze i ujednolicać je w skali województwa i całego kraju;
  • prowadzić kompleksowe działania edukacyjne pokazujące jak proste w stosowaniu są przepisy ZTP określające sposób redagowania przepisów o wejściu w życie;
  • sygnalizować podmiotom posiadającym inicjatywę ustawodawczą przypadki przepisów ustawowych trudniejszych z punktu widzenia kwalifikacji aktów podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego do kategorii APM.
Wreszcie ustawodawca powinien:
  • tak formułować przepisy merytoryczne ustaw i upoważnień ustawowych do wydania APM, aby nie było wątpliwości, że mają one zawierać przepisy powszechnie obowiązujące;
  • dokonywać korekt w przypadkach niejasnych dla organów stanowiących, organów ogłaszających i organów orzekających o zgodności z prawem APM.

Włodzimierz Zając
legislator z ponad 25-letnim doświadczeniem; prowadzi zajęcia z ZTP na Podyplomowym Studium Legislacji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej; działa pod firmą „Kancelaria legislacyjna WZ”; prowadzi stronę bloglegislatora.pl
 

[1] Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2015, s. 211 i 212, https://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/dokumenty/proces_prawotworczy.pdf,
[2] Dz. U. z 2019 r. poz. 1461.
[3] W istocie rzeczy zasady określone w art. 4 i art. 5 u.o.a.n. wywodzą się z przepisów konstytucyjnych i zostały sprecyzowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Więcej na ten temat G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2016, s. 859-876.
[4] Artykuł nie porusza problemów przepisów o wejściu w życie przepisów porządkowych ustanawianych na podstawie ustaw ustrojowych, zaliczanych także do kategorii APM. W świetle praktyki problematyka ta jest marginalna i wymaga przeprowadzenia odrębnych analiz ze względu specyfikę przepisów porządkowych.
[5] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).
[6] Potwierdzają to także komentarze do ZTP: G. Wierczyński, Redagowanie… s. 338; D. Szafrański (red.), Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, komentarz do § 45 i § 143, Legalis.
[7] Szerzej na temat zob. D. Dąbek [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, Warszawa 2016, komentarz do art. 94, s. 215-217.
[8] Autor od 1998 r. prowadzi szkolenia oraz zajęcia na studiach podyplomowych z zakresu stanowienia APM i technik prawodawczych w nich stosowanych.
[9] Tak np. uchwała Rady Gminy Mszana z dnia 16 stycznia 2023 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXVI/182/2020 z dnia 22 grudnia 2020 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mszana (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2023 r. poz. 593).
[10] Podobnych formuł redakcyjnych jest wiele i daje się zauważyć powtarzalność poszczególnych formuł w danym województwie np. w Województwie Mazowieckim w uchwałach podatkowych na rok 2023 częstymi formułami są: „Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 roku.” oraz „Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. po uprzednim ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.” lub odrębne paragrafy: „Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.” oraz „Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r.”.
[11] Tekst uchwały zob. http://archiwum.bip.elk.gmina.pl/public/UCHWA%25C5%2581A%2BNR%2BXLII_286_2021.pdf?id=531298.
[12] Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. poz. 1996.
[13] II SA/Ol 558/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D3847B2EC8.
[14] III OSK 7598/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/19904AEB17.
[15] Dz. U. z 2021 r. poz. 11.
[16] Dz. Urz. Woj Maz. z 2022 r. poz. 7255.
[17] Dz. Urz. Woj. Podk. z 2023 r. poz. 5336.
[18] Uchwała została ogłoszona 16 grudnia, a Wojewoda Podkarpacki rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 stycznia 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2023 r. poz. 89) stwierdził nieważność tego przepisu we fragmencie: „w dniu 01 stycznia 2023 r., jednak nie wcześniej niż”.
[19] Dz. Urz. Woj. Podl. z 2022 r. poz. 3576.
[20] II GSK 632/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/1A3D4321F1, cytowane wielu późniejszych rozstrzygnięciach nadzorczych i wyrokach. Podobnie wyrok NSA z 22 stycznia 2010, I OSK 1170/09.
[21] Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2016 r. poz. 1126. Podobnie uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z 11 stycznia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2018 r. poz. 901).
[22] Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z 13 stycznia 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2021 r. poz. 398).
[23] Wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II FSK 2362/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EB11CD5BFC.
[24] Dz. Urz. Woj. Doln, z 2023 r. poz. 171.
[25] Dz. Urz. Woj. Doln. z 2023 r. poz. 387.
[26] Przykładowo, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 31 sierpnia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2022 r. poz. 3037), rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 2 listopada 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Św. z 2022 r. poz. 3823) i uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 7 grudnia 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 1986).
[27] Na przykład art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 poz. 572), zobowiązujący radę gminy do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
[28] Na przykład ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519).
[29] Ustalenia własne na podstawie wyników wyszukiwania w stronach internetowych dzienników urzędowych województw.
[30] Ustalenia własne na podstawie analizy rozstrzygnięć nadzorczych publikowanych w 16 dziennikach urzędowych województw od początku 2023 r. i doświadczeń z lat wcześniejszych.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy