01.06.2020

Propozycje reformy sądownictwa administracyjnego

opublikowano: 2020-04-16 przez: Więckowska Milena

Wprowadzenie

Pomysł przygotowania założeń reformy systemu sądownictwa administracyjnego powstał wśród radców prawnych będących członkami Społecznej Komisji Kodyfikacyjnej (dalej: „Komisja”). Idea powołania Komisji zrodziła się podczas I Kongresu Prawników Polskich, który odbył się w Katowicach w maju 2017 roku. Komisja stanowi wspólną inicjatywę Krajowej Izby Radców Prawnych, Naczelnej Rady Adwokackiej oraz Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”. Do zadań Komisji należy opracowywanie założeń oraz projektów zmian aktów prawnych dotyczących ustroju wymiaru sprawiedliwości, jak i procedur sądowych. W skład Komisji wchodzi obecnie 16 członków – przedstawicieli środowiska sędziowskiego, adwokackiego i 6 radców prawnych. Do prac Komisji są również zapraszani przedstawiciele zawodów prawniczych, którzy pracują następnie w zespołach problemowych.

Od 3 grudnia 2017 r., kiedy to zainaugurowano działalność Komisji, do końca 2019 r. odbyła ona szesnaście posiedzeń; odbyło się również kilkanaście spotkań członków Komisji z ekspertami w trakcie przygotowywania projektów lub założeń do projektów aktów normatywnych. Członkowie Komisji pracowali także w trybie obiegowym, wymieniając się poglądami i propozycjami w trakcie tworzenia tych projektów. Projekty i założenia przyjęte przez Komisję zostały upublicznione na jej stronie internetowej: http://www.komisjakodyfikacyjna.pl/materialy/.

W Komisji funkcjonują dwa zespoły: 1) Zespół ds. zmian w prawie o ustroju sądów powszechnych, którym kieruje SSR dr hab. prof. UAM Marcin Walasik, 2) Zespół ds. zmian w sądownictwie administracyjnym, którym kieruje autor niniejszego tekstu.

Zespół ds. zmian w sądownictwie administracyjnym pracuje nad następującymi obszarami:

  • poszerzenie kognicji sądownictwa administracyjnego;

  • zmiana przepisów dotyczących właściwości miejscowej sądów pierwszej instancji;

  • powołanie wydziałów wyspecjalizowanych sądów pierwszej instancji w strukturze sądownictwa administracyjnego;

  • możliwość poszerzenia zakresu orzekania merytorycznego przez sądy administracyjne;

  • poszerzenie możliwości stosowania środków dowodowych przez sądy administracyjne;

  • zwiększenie roli instytucji mediacji w postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

  • zwiększenie efektywności kontroli sądowej;

  • wprowadzenie wstępnej kontroli skargi kasacyjnej;

  • zmiana przepisów dotyczących przygotowania do zawodu sędziego i doskonalenie kwalifikacji zawodowych;

  • odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów sądów administracyjnych;

  • kwestie profesjonalizacji aparatu pomocniczego;

  • zmiana modelu weryfikacji rozstrzygnięć organów w postępowaniach z zakresu ochrony konkurencji i regulacji sektorowej.

W skład Zespołu ds. zmian w sądownictwie administracyjnym weszły następujące osoby: r.pr. dr hab. Cezary Banasiński, prof. uczelni, r.pr. dr hab. Mirosław Pawełczyk, prof. uczelni, r.pr. dr hab. Rafał Stankiewicz, prof. uczelni, r.pr. dr Aleksander Jakubowski, sędzia WSA prof. dr hab. Andrzej Matan oraz dr Mateusz Błachucki. Tym samym w pracach zespołu uczestniczyło czterech radców prawnych OIRP w Warszawie.

Wyniki prac Komisji, jak i jej zespołów problemowych zostały częściowo zaprezentowane na II Kongresie Prawników Polskich w Poznaniu w czerwcu 2019 r. Wówczas przedstawiono podstawowe elementy proponowanej reformy sądownictwa administracyjnego. Zostały one również zawarte w raporcie opublikowanym na stronie internetowej Komisji.

Usprawnienie sądownictwa administracyjnego

Od dawna zauważa się mankamenty w funkcjonowaniu systemu sądownictwa administracyjnego w Polsce. Obecnie czas oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia przez wojewódzki sąd administracyjny wynosi sześć miesięcy (wojewódzkie sądy administracyjne załatwiły w 2017 r. w terminie do 3 miesięcy średnio 41,92% skarg na akty i inne czynności oraz bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania, w terminie do 4 miesięcy załatwiono 56,03% skarg, a w terminie do 6 miesięcy 73,20% skarg – jednak statystyka ta obejmuje również załatwienie skargi przez jej odrzucenie tuż po wpływie wskutek braków formalnych), zaś na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: „NSA”) trzeba czekać ok. dwóch lat (w 2017 r. NSA załatwił 47,07% ogółu spraw w terminie do 12 miesięcy, a w terminie do 24 miesięcy 86,03%, jednak w odniesieniu do skarg kasacyjnych w terminie do 12 miesięcy załatwiono tylko 27,96% spraw[1]). Nie odbiega to znacząco od szybkości rozpoznawania spraw przez inne sądy administracyjne w Europie. Należy jednak mieć na uwadze, że model sądownictwa administracyjnego w Polsce jest typowym modelem kasacyjnym. Prawomocne zakończenie sprawy przed sądem administracyjnym nie oznacza w żaden sposób, że jednostka uzyska wyroku określający jej uprawnienia lub obowiązki administracyjnoprawne.

Członkowie Zespołu ds. zmian w sądownictwie administracyjnym wskazywali na mankamenty wynikające z tej sytuacji dla bezpieczeństwa obrotu prawnego. Społeczeństwo oczekiwałoby w zasadzie modelu, w którym oprócz kontroli rozstrzygano by i – co najważniejsze – ostatecznie kończono merytorycznie wniesiona? sprawę. Fundamentem braku zrozumienia społecznego dla zasad postępowania sądowoadministracyjnego zdaje się? fakt, iż? nawet wygrane postepowanie nie gwarantuje zmiany sytuacji skarżącego na lepsze, co dotyczy zwłaszcza efektów materialnych procesu. W przyjętym w Polsce modelu jest to jednak obecnie niemożliwe. Sąd administracyjny nie posiada bowiem zasadniczo kompetencji reformatoryjnych, czego efektem jest znaczne wydłużenie czasu potrzebnego do osiągniecia ostatecznego wyniku. Taki stan rzeczy bywa negatywnie postrzegany. Treść wzorca konstytucyjnego nie daje dzisiaj możliwości wprowadzenia rozwiązań zakładających funkcjonowanie czystego modelu merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne, co ma już miejsce w wielu państwach europejskich. Wprawdzie skarga wnoszona do sądu administracyjnego zapewnia zrealizowanie bezpośredniego celu zaskarżenia, którym jest obalenie kwestionowanego działania oraz jego skutków albo zwalczenie bezczynności, ale cel zasadniczy zostanie osiągnięty przez skarżącego dopiero wskutek ponownego załatwienia sprawy przez organ administracji.

Założeniem przyjętym przez autorów raportu było więc wskazanie podstawowych kierunków zmian przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[2] (dalej: „p.p.s.a.”) oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych[3], których celem byłoby usprawnienie (zwiększenie efektywności) funkcjonującego w chwili obecnej modelu sądownictwa administracyjnego. Poprzez „usprawnienie sądownictwa administracyjnego” rozumie się przede wszystkim dążenie do uzyskania przez jednostkę (lub inny podmiot będący adresatem określonych aktów lub czynności organów administracji) rozstrzygnięcia sądowego opartego o jak najpełniejszą realizację gwarantowanego przez Konstytucję RP w art. 45 ust. 1 prawa do sądu. Prawo do sądu, wyrażające ideę zapewnienia każdemu uprawnienia do przedstawienia swojej sprawy przed sądami, ma stwarzać gwarancje podejmowania sprawiedliwych, obiektywnych i słusznych rozstrzygnięć. Prawo do sądu kieruje się wobec państwa, a jego konsekwencją jest powinność określonego działania po stronie władz publicznych.

W przekonaniu autorów raportu dopuszczalne jest wprowadzenie rozwiązań instytucjonalnych – w ramach obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej – dających możliwość sądowi administracyjnego znacznie szerszego stopnia ingerencji w treść sprawy administracyjnej, zmierzającej do szybszego jej rozstrzygnięcia. Prawo do sądu obejmuje bowiem również prawo do odpowiedniego (sprawiedliwego) ukształtowania postępowania sądowego. Powinno być to gwarantowane m.in. poprzez takie ukształtowanie zakresu kognicji sądów administracyjnych, które obejmie jak najszerszą grupę aktów i czynności administracyjnych oddziaływujących na prawa podmiotowe obywateli i innych jednostek. Autorzy raportu ocenili także, że należy „przybliżyć sprawę” do obywateli, gwarantując im możliwość udziału w postępowaniu w sądzie bez konieczności pokonywania nadmiernych trudności komunikacyjnych (właściwość miejscowa sądów).

Powyższe postulaty można zrealizować – w przekonaniu autorów raportu – poprzez zmianę regulacji prawnych o charakterze ustrojowym i procesowym. W konsekwencji zaproponowane zmiany powinny dotyczyć zarówno instytucji prawnych kształtujących ustrój sądownictwa administracyjnego, jak i postępowania przed sądami administracyjnymi. Przyjęto jednocześnie, że zmiany te muszą być zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami Konstytucji RP oraz powinny być możliwe do wprowadzenia w relatywnie krótkim czasie. Formułując rekomendacje uwzględniono ponadto rozwiązania skutecznie stosowane w innych państwach europejskich.

Poniżej zostaną zaprezentowane wyniki prac Zespołu ds. zmian w sądownictwie administracyjnym (dalej: „Zespół”).

Poszerzenie kognicji sądownictwa administracyjnego

Zespół zaproponował modyfikację regulacji dotyczącej kognicji sądów administracyjnych. Obecnie zakres kognicji tych sądów jest skonstruowany w sposób enumeratywny i to w przeważającej większości przez wskazanie rodzajów aktów lub czynności (określenie formy akty lub czynności) podlegających orzecznictwu sądów administracyjnych(art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a.). Nie zmienia tego odesłanie do ustaw szczególnych przewidujących kognicję sądów administracyjnych, zawarte w art. 3 § 3 p.p.s.a., gdyż wskazane w nim przepisy również kreują katalog zamknięty. Podobnie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odnoszący się do tzw. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie zawiera ogólnej klauzuli umożliwiającej zaskarżanie wszelkich innych niż wymienione enumeratywnie w p.p.s.a. aktów i czynności administracji publicznej. Potwierdza to również praktyka stosowania tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W świetle powyższego znaczna część działalność administracji publicznej w zakresie, w jakim ma ona wpływ na prawa i wolności obywatelskie, pozostaje formalnie poza kontrolą sądów administracyjnych.

Nazbyt zawężony zakres tej właściwości godzi zarówno w przysługujące jednostkom prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), jak i w wyznaczoną przez Konstytucję RP rolę sądownictwa administracyjnego, mającego kontrolować administrację publiczną (art. 184 Konstytucji RP). Biorąc pod uwagę powyższe, zasadna wydaje się być zmiana określenia właściwości rzeczowej sądów administracyjnych tak, aby z jednej strony objąć nią te wszystkie akty publicznoprawne, które w sposób oczywisty oddziałują na sytuację prawną jednostek, a z drugiej strony wykluczyć rozpatrywanie skarg, jeżeli nie będzie to rzutowało na ochronę obywateli.

Dla przykładu, kognicją sądów administracyjnych nie objęto m.in. takich przejawów aktywności organów administracji jak: 1) generalne akty administracyjne, 2) regulaminy zakładów administracyjnych, 3) określone czynności w toku postepowań kontrolnych prowadzonych wobec podmiotów sfery zewnętrznej przez organy administracji, 4) ogólne interpretacje podatkowe Ministra Finansów, 5) rozstrzygnięcia dotyczące kontroli sądowoadministracyjnej obwieszczeń Ministra Zdrowia dotyczących refundacji leków.

Z tych względów zaproponowano, aby określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych ujęte w art. 3 p.p.s.a. zastąpić klauzulą generalną. Bazując na dorobku nauki i ustawodawstwa europejskiego, można zaproponować w tym przypadku klauzulę analogiczną do zawartej w niemieckiej ustawie określającej postępowanie przed sądami administracyjnymi: „Sąd administracyjny rozpoznaje skargi na wszelkie publicznoprawne przejawy działania lub bezczynności administracji publicznej, nienależące do właściwości innego sądu lub Trybunału Konstytucyjnego”.

Jednocześnie, obecny katalog wskazany w art. 3 § 2 p.p.s.a. może mieć charakter jedynie przykładowy, poprzedzony zwrotem „w szczególności”. Aby jednak nie doprowadzić do zapaści sądownictwa administracyjnego wywołanej nadmierną liczbą skarg, wzmocnienie zakresu przedmiotowego ochrony jednostek powinno zostać uzupełnione wyrażoną normatywnie zasadą, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają przejawy działania lub bezczynności administracji publicznej mogące być jej poddane w ramach kontroli dalszego przejawu działania lub bezczynności administracji publicznej. Pozwoli to wyeliminować wieloletnie postępowania sądowoadministracyjne dotyczące aktów wpadkowych, procesowych (takich jak postanowienia), które mogą być kontrolowane w ramach rozstrzygnięć docelowych (np. skarg na decyzje).

Zmiana przepisów dotyczących właściwości miejscowej sądów pierwszej instancji

W opinii ekspertów Zespołu należy rozważyć zmianę zasad określania właściwości miejscowej sądów administracyjnych pierwszej instancji i przekazać przynajmniej część spraw (określonych rodzajowo) do rozpatrywania sądom właściwym ze względu na miejsce pobytu lub siedziby wnoszących skargę (obecnie zasadniczo jest to sąd właściwy dla miejsca siedziby organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji). Chodziłoby o zmniejszenie spraw rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: „WSA”) w Warszawie (de facto jego „odciążenie”).

Zespół doszedł do wniosku, że do kategorii spraw rozpoznawanych według miejsca pobytu (zamieszkania) wnoszącego skargę należałoby zaliczyć sprawy dotyczące cudzoziemców, sprawy socjalne oraz sprawy z zakresu oświaty. W tych przypadkach należałoby wprowadzić wyjątek od zasady określającej właściwość miejscową sądu administracyjnego, w ten sposób, aby we wskazanej kategorii spraw właściwość była ustalana według siedziby organu I, a nie II instancji. Omawiane kategorie spraw należą zaś do tych, w których cenne jest uwzględnienie specyfiki lokalnej (sprawy socjalne oraz szkolne) lub zachowanie bliskości granicy (sprawy cudzoziemców). Zmiana ta odpowiada także na postulaty decentralizacyjne.

Powołanie wydziałów wyspecjalizowanych sądu pierwszej instancji w strukturze sądownictwa administracyjnego

Konieczne wydaje się również ustanowienie wydziałów wyspecjalizowanych wojewódzkich sądów administracyjnych. Objęłyby one m.in. sprawy należące już do jurysdykcji sądów administracyjnych (np. sprawy dotyczące obrotu papierami wartościowymi, prawa bankowego). Dotyczyłoby to też spraw dotyczących cudzoziemców, spraw socjalnych oraz spraw z zakresu oświaty. Jednocześnie w tych sprawach powinna być zapewniona przyspieszona ścieżka rozpoznawania spraw przez NSA.

Potrzebę wyspecjalizowanych wydziałów do kontroli w sprawach administracyjnych dotyczących cudzoziemców można łączyć z koniecznością zapewnienia szybkiego rozpoznawania spraw, o których traktują: 1) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona)[4] oraz 2) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową[5]. Ponadto potrzeba ta będzie coraz większa wobec konsekwencji objęcia kontrolą sądowoadministracyjną spraw wizowych wskutek wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 13 grudnia 2017 r. w sprawie C-403/16, Soufiane El Hassani. Zgodnie z informacjami NSA oznaczać to będzie znaczący wpływ spraw[6]. Sprawy te nie tylko wymagają szybkiego rozpoznania, ale także częstokroć obecności tłumacza, jak też znajomości specyfiki faktycznej i prawnej dotyczącej kraju pochodzenia cudzoziemca. Jednocześnie istotnym ich elementem są regulacje prawa międzynarodowego oraz konieczność przestrzegania standardów wynikających z ochrony praw człowieka.

Podobnie szybkość rozpoznawania spraw jest kluczowa przy szeroko rozumianych sprawach edukacyjnych, w których wskutek upływu czasu dobro będące przedmiotem ochrony traci wartość. Tytułem przykładu, zbyt późne rozpoznanie sprawy dotyczącej odmowy przyjęcia do szkoły skutkuje tym, że dziecko podejmie już naukę w innej szkole. Podobnie zwłoka w rozpoznaniu sprawy studenta, np. dotyczącej przyznania stypendium rektora, może wpłynąć na prawa podmiotowe osoby ubiegającej się o takie świadczenie. W przypadku kontroli odmowy przyjęcia na studia wyższe prawomocny wyrok sądu może zapaść już po kolejnej rekrutacji[7]. Do właściwości takich wydziałów powinny należeć także wszelkie kwestie dotyczące zakładów administracyjnych, w tym odmowy przyjęcia (wstępu) do nich. Również z uwagi na znaczenie szybkości rozpoznania sprawy wydział wyspecjalizowany powinien rozpatrywać sprawy dotyczące przyjęcia na aplikację.

Szybkość rozpoznania sprawy ma też kluczowe znaczenie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w których zwłoka w jej udzieleniu powoduje istotne skutki dla osoby zainteresowanej. Znane są przypadki, w których decyzja dotycząca zasiłku na zakup węgla na daną zimę jest rozpatrywana przez sąd dopiero po roku, kolejnej jesieni[8], a nawet, gdy takie sprawy nie są zakończone nawet po trzech latach[9]. Warto zaznaczyć, że w Niemczech wskazaną materią zajmuje się odrębny pion sądownictwa z Bundessozialgericht. Wydaje się jednak, że w polskich warunkach dostateczne będzie powołanie wyspecjalizowanego wydziału.

Zmiana modelu rozstrzygania spraw antymonopolowych i regulacyjnych i przekazanie ich do kognicji sądów administracyjnych

Zasadna wydaje się zmiana modelu rozstrzygania spraw z zakresu ochrony konkurencji i regulacji sektorowej oraz ich przekazanie do pełnego trybu administracyjnego wraz z poddaniem ich trybowi kontroli sądu administracyjnego. Przyjęty obecnie w polskim porządku prawnym model ochrony konkurencji (w tym model rozstrzygania o sprawach z zakresu regulacji sektorowej) jest oparty na współistnieniu dwóch odrębnych trybów rozstrzygania spraw antymonopolowych oraz spraw z zakresu regulacji sektorowej (np. energetyki, telekomunikacji i poczty, transportu kolejowego). W pierwszym etapie sprawa jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej, zaś na ewentualnym etapie jej weryfikacji strona postępowania uzyskuje uprawnienie do skierowania środka odwoławczego na drogę sądownictwa powszechnego. Terminologię „procedury hybrydowej” przyjmuje się od lat dosyć powszechnie na określenie procedur opartych o mieszany administracyjno-sądowy system rozstrzygania.

Trwająca dyskusja na forum publicznym nad ewentualną zmianą kształtu systemu weryfikacyjnego rozstrzygnięć tych organów jest ukierunkowana na ewentualną możliwość rozważenia rezygnacji z możliwej drogi ich weryfikacji przed sądem powszechnym. Powyższa zmiana jest związana z dążeniem do przyjęcia typowej dla weryfikacji rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej ścieżki opartej na systemie kontroli sądów administracyjnych. Pierwszym jej efektem stało się podjęcie prac w 2009 i 2010 r. nad nowelizacją Kodeksu postępowania cywilnego oraz kilku innych ustaw, której zamierzeniem było wyłącznie częściowe spełnienie tych postulatów. Nie zakończyły się one jednak sukcesem.

Każde działanie ustawodawcy zmierzające do jednoznacznego „normatywnego przesądzenia” o umiejscowieniu danej sprawy (w tym sprawy antymonopolowej lub sprawy z zakresu regulacji sektorowej) powinno być oparte o racjonalne przesłanki. Dotychczasowe występowanie dwóch różnych trybów rozpatrywania omawianych spraw wywołuje poważne wątpliwości. Są one związane głównie z rzeczywistym charakterem i stosunkiem obu tak odmiennych w swej istocie i konstrukcji współistniejących trybów proceduralnych. Swoista koegzystencja dwóch reżimów prawnych w zakresie rozstrzygania spraw antymonopolowych oraz regulacji sektorowej powoduje, iż nie można wskazać w jednoznaczny sposób, czy sprawy te należą w pełni do kompetencji administracji rządowej. Sprawy ochrony konkurencji oraz sprawy z zakresu regulacji sektorowej pozostają jednakże immanentnie związane z funkcjonowaniem administracji publicznej jako takiej, wraz ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami – również w zakresie funkcjonowania modelu proceduralnego służącego ich rozstrzyganiu.

Nie ma wątpliwości co do tego, że ewentualne zniesienie trybu odwoławczego od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: „UOKiK”) oraz regulatorów rynku powinno pociągać za sobą stworzenie systemu weryfikacji rozstrzygnięć w trybie administracyjnym. Rezygnacja z trybu weryfikacji rozstrzygnięć na drodze powództwa przed sądem powszechnym i wprowadzenie modelu kontroli przez sądy administracyjne nad wszelkimi przejawami aktywności tychże organów spowoduje, że sprawa antymonopolowa (regulacyjna) wszczynana w interesie publicznym pozostanie wyłącznie w sferze aktywności administracji publicznej, a sąd administracyjny będzie mógł jedynie przeprowadzić kontrolę tej aktywności w oparciu o kryterium legalności.

Jednocześnie należy opowiedzieć się za stworzeniem odrębnego organu odwoławczego o charakterze administracyjnym, którego zadaniem byłoby rozpatrywanie środków weryfikacyjnych od rozstrzygnięć (lub bezczynności) organu antymonopolowego oraz regulatorów rynku z jednoczesnym przyjęciem administracyjnoprawnej drogi weryfikacji rozstrzygnięć wydawanych przez Prezesa UOKiK oraz regulatorów rynku. Za rozwiązanie odpowiadające potrzebom należy uznać powołanie kolegialnego organu administracji publicznej odpowiedzialnego za rozpatrywanie odwołań od decyzji Prezesa UOKiK oraz rozstrzygnięć organów regulacyjnych (mógłby on nosić nazwę: Rada Ochrony Konkurencji i Regulacji Sektorowej). Organ taki rozpatrywałby odwołania od decyzji i zażalenia na postanowienia[10] wydane przez Prezesa UOKiK oraz regulatorów rynku. Przysługiwałyby mu uprawnienia organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego[11] (dalej: „k.p.a.”). W skład tego organu weszłyby, powoływane przez Sejm, osoby wyróżniające się wiedzą i doświadczeniem praktycznym w zakresie ochrony konkurencji (prawnicy, ekonomiści). Z uwagi na fakt, że cały ciężar orzekania merytorycznego spoczywałby na takiej Radzie, jej członkowie powinni mieć status porównywalny do statusu sędziów ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu przed odwoławczym organem administracji podlegałyby następnie skardze do sądu administracyjnego. Celowe byłoby utworzenie odrębnego wydziału przy WSA, odpowiedzialnego za rozstrzyganie spraw z zakresu ochrony konkurencji oraz spraw regulacyjnych. Skarga kasacyjna orzeczenia sądu przysługiwałaby do NSA.

Przyjęcie pełnego modelu administracyjnego, opartego jednocześnie o założony system sądowej kontroli działalności administracji wydaje się zasadne, a co więcej spójne z całością konstrukcji systemu administracji publicznej w Polsce oraz przyjętą odpowiedzialnością określonych podmiotów aparatu administracyjnego za poszczególne segmenty polityki rządu. „Pełen” udział administracji publicznej w podejmowaniu władczych rozstrzygnięć w sprawach związanych z ochroną konkurencji oraz regulacją sektorową stwarza bowiem możliwość skuteczniejszej (podejmowanej w interesie publicznoprawnym) ochrony konkurencji na rynku, zapewniającej w dalszej kolejności wypełnienie innych celów stojących przed regulacją antymonopolową i regulacjami sektorowymi.

Możliwość poszerzenia zakresu orzekania merytorycznego przez sądy administracyjne

Reforma sądownictwa administracyjnego z 2015 r. rozszerzyła zakres merytorycznego orzekania w sprawach administracyjnych przez sądy administracyjne, niemniej zachowany został generalny model kasatoryjny. Analiza orzecznictwa prowadzi do wniosku, że sądy administracyjne z dużą rezerwą podchodzą do nowych instrumentów prawnych, niechętnie z nich korzystając. Zasadniczo szersze zastosowanie znalazła jedynie instytucja umorzenia przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego.

Warunki do rozszerzenia orzekania merytorycznego są w Polsce ograniczone kontrolnym charakterem sądownictwa administracyjnego wynikającym z art. 184 Konstytucji RP. Wszelako oczekiwaniem obywateli jest, aby po wielomiesięcznym oczekiwaniu na wyrok otrzymać konkretną wypowiedź sądu co do przysługujących im praw lub nałożonych obowiązków. Konieczność wieloletniego dochodzenia przez obywateli jednoznacznego rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowi ich źródło frustracji. Jednostka udająca się do sądu oczekuje, że rozstrzygnie on jej sprawę, w której pozostaje ona w sporze z organem lub innymi stronami. Skarżący oczekuje przede wszystkim, aby w sądzie administracyjnym uzyskać odpowiedź dotyczącą jego sytuacji prawnej – ciążących na nim prawach i obowiązkach, których urzeczywistnienie lub wykonanie wiąże się z działaniem lub bezczynnością organu.

Należy także zauważyć, że rozszerzenie kompetencji do merytorycznego rozstrzygania przez sądy administracyjne wpisuje się w tendencje europejskie (zob. reforma sądownictwa administracyjnego w Austrii w 2012 r.).

Konieczne jest zatem poszerzenie, w granicach Konstytucji RP, uprawnień orzeczniczych sądów administracyjnych do rozstrzygania o sytuacji administracyjnej jednostki. Z tych względów proponowane są następujące rozwiązania. Po pierwsze, na wzór rozwiązań austriackich sąd administracyjny powinien orzekać merytorycznie w sprawie, gdy stan faktyczny jest pewny albo gdy samodzielne ustalenie stanu faktycznego przez sąd uzasadniają względy szybkości lub też, gdy zapewni to istotną oszczędność kosztów, a sprawa nie podlega uznaniu administracyjnemu organu bądź przepis pozostawia rozstrzygnięcie sprawy temu uznaniu, jednak brak jest uzasadnienia do nieuwzględnienia słusznego interesu strony. W takiej sytuacji przekazanie sprawy administracyjnej przez sąd do ponownego rozstrzygnięcia organowi administracji oznacza w praktyce bezzasadne przewlekanie jej ostatecznego załatwienia, a w sytuacji oporu ze strony organu co do uwzględnienia wytycznych wyroku naraża stronę na wielomiesięczną mitręgę w toku instancji administracyjnej, a następnie sądowej. Jednocześnie orzekanie merytoryczne w tym zakresie nie rzutuje na politykę administracyjną, albowiem rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od woli organu czy sądu, lecz wynika z przepisów prawa; rozstrzygnięcie ma bowiem charakter deklaratoryjny bądź też wprawdzie konstytutywny, to jednak oczywisty, gdyż inne rozstrzygnięcie w sprawie nie może zapaść.

Po drugie, na wzór rozwiązań holenderskich proponuje się umożliwienie sądowi wydania orzeczenia tymczasowego, gdy skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskutek tego orzeczenia dalsze postępowanie sądowoadministracyjne ulega zawieszeniu na oznaczony czas, w którym organ administracji ma przedstawić sądowi projekt rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej uwzględniający wytyczne sądu zawarte w orzeczeniu tymczasowym wraz z pisemnym wyjaśnieniem, w jaki sposób organ naprawił wytknięte przez sąd błędy. Do twierdzeń organu mogą odnieść się strony. Ten element (szczegółowe instrukcje zawarte w orzeczeniu tymczasowym) ma kluczowe znaczenie, bowiem wyznacza zakres obowiązków organu. Organ powinien poinformować sąd, czy zastosuje się do udzielonych mu wytycznych w wyznaczonym terminie. Po jego upływie sąd dokonuje oceny nowo wydanego aktu, wypowiadając się także o zasadności pierwotnie sformułowanych zarzutów skargi, niezależnie od tego, czy zaskarżony akt został już uchylony przez organ bądź też uchyla wskazany akt, jeżeli organ nie uwzględnił udzielonych mu wytycznych i nie wydał nowego aktu. Proponowana instytucja prawna rozwiązuje problem związany z dokonywaniem ustaleń faktycznych przez sądy administracyjne, a z drugiej pozostawia kwestię polityki administracyjnej po stronie organów, szanując sferę ich dyskrecjonalności.

Nie zawsze obywatel wygrywając w sądzie ma poczucie uzyskania sprawiedliwego rozstrzygnięcia. Po wielomiesięcznym oczekiwaniu decyzja może być bowiem uchylona z przyczyn niedotyczących istoty sporu między jednostką a organem, np. z uwagi na wadliwość podpisu czy niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Mimo uwzględnienia skargi nie zostaje przywrócone obywatelowi poczucie sprawiedliwości, nie zostaje też odbudowane zaufanie do organu władzy publicznej. Obecne rozwiązanie, w którym zasądzenie przez sąd administracyjny sumy pieniężnej na rzecz skarżącego możliwe jest tylko w sytuacji bezczynności/przewlekłości organu lub niewykonania przez niego prawomocnego wyroku sądu, jest nie do pogodzenia z zasadą równości i oczekiwaniami obywateli. Godzi się bowiem zauważyć, że również niezgodna z prawem np. decyzja administracyjna powoduje zachwianie u jednostki poczucia praworządności działania państwa oraz zaufania do jego organów. Sąd powinien mieć możliwość przywrócenia tego poczucia i zaufania w każdym przypadku, do czego służy instytucja zasądzania sumy pieniężnej na rzec skarżącego.

Aby zmienić tę sytuację, zasadne wydaje się rozszerzenie możliwości zasądzenia przez sąd na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w każdym przypadku uwzględnienia skargi, a nie tylko w przypadku skarg na bezczynność organu czy niewykonanie przez niego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Da to jednostkom namacalne poczucie „wygranej” i zrealizowania funkcji (roli) wymiaru sprawiedliwości. Zasądzanie takiej sumy pieniężnej powinno być pozostawione uznaniu sądu, za wyjątkiem sytuacji uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego, w której zasądzenie rzeczonej sumy powinno być regułą, podobnie jak obecnie jest nią wymierzenie grzywny.

Proponuje się także wprowadzenie instytucji umożliwiającej wymierzanie przez sądy administracyjne grzywien czy zasądzania sumy pieniężnej nie tylko w nominalnej wysokości (jak ma to miejsce obecnie), lecz przez powiązanie jej z okresem (np. 500 zł za każdy dzień stwierdzonej bezczynności czy dalszej zwłoki w wykonaniu wyroku). Ponadto, na wzór sądów francuskich uzasadnione jest umożliwienie wydawania przez sądy administracyjne tzw. postanowień prowizorycznych, tj. określających wysokość grzywny/sumy pieniężnej, która zostanie niezwłocznie zasądzona, jeżeli organ nie wykona terminowo wyroku sądu administracyjnego. Wzmocni to efektywność egzekwowania terminowego działania przez organy administracji i poszanowania wyroków sądów administracyjnych.

Za wprowadzeniem elementów merytorycznego rozstrzygania przez sądy administracyjne powinna podążać zmiana dotycząca treści orzeczenia sądu administracyjnego. Obecnie składa się ono z sentencji i uzasadnienia. Elementem tego drugiego, w przypadku uwzględnienia skargi, są wytyczne dla organu. W praktyce sądów pojawiają się jednak uzasadnienia albo niezawierające wyraźnych wytycznych, albo niejasne, albo sprowadzające się po zawiłym wywodzie do obowiązku jego uwzględnienia w sprawie. Z tych względów wytyczne powinny być określone jako odmienny od uzasadnienia i samej sentencji element orzeczenia, w którym sąd administracyjny powinien szczegółowo i konkretnie opisać dalsze czynności, jakie podjąć powinien organ administracji oraz jakie rozumienie określonych pojęć jest zobowiązany przyjąć – nawet jeśli będzie to oznaczać częściową rekapitulację uzasadnienia prawnego orzeczenia.

W sprawach dotyczących aktów prawa miejscowego, jeżeli przepis prawa określa termin jego wydania lub spełnione zostały przesłanki obligujące do jego wydania, należy dopuścić skargę, w razie której uwzględnienia sąd mógłby wydać zastępczo za organ jednostki samorządu terytorialnego i na jej koszt akt prawa miejscowego, przygotowany na zlecenie sądu.

Zabieg wzbogacania kasacyjnych kompetencji orzeczniczych o uprawnienie sa?du do samodzielnego rozstrzygania sprawy niewa?tpliwie przyczynia sie? do realizacji postulatu szybkos?ci i efektywnos?ci w poste?powaniu sa?dowoadministracyjnym. Te? zmiane? modelu uprawnien? sa?dów administracyjnych trzeba wszakz?e widziec? w szerszej perspektywie, w konteks?cie przeobraz?en?, jakim podlega przestrzen? prawa, oraz nowej roli sa?du administracyjnego – gwaranta ochrony praw jednostki.

Poszerzenie możliwości stosowania środków dowodowych przez sąd administracyjny

Poszerzenie stosowania środków dowodowych będzie oczywiście związane z ewentualnym wprowadzeniem możliwości rozstrzygania spraw przez sądy administracyjne w oparciu o „poszerzone” zasady merytoryczne.

Wprowadzenie szerszych kompetencji orzeczniczych sądów administracyjnych względem samych spraw administracyjnych powinno być powiązane z poszerzeniem możliwości tych sądów w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy – tak jak nastąpiło to w Austrii i Niemczech. Nie może to wszakże prowadzić do wydłużenia czasu załatwiania spraw. Z tego względu sądy administracyjne powinny mieć możliwość przeprowadzania dowodów lub zlecania organom przeprowadzenia dowodów wskazanych w k.p.a (są one bowiem dostosowane do specyfiki spraw administracyjnych). Jednocześnie sąd administracyjny powinien w terminie 30 dni od dnia wpływu skargi dokonywać na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym ustalenia, czy w sprawie potrzebne jest przeprowadzenie dowodów, a jeśli tak – przeprowadzić stosowne dowody lub zlecić ich przeprowadzenie w oznaczonym czasie. Jeżeli sąd uzna zaś, że przeprowadzanie dowodów jest nieuzasadnione w sprawie, powinien po wstępnym rozpoznaniu poczynić stosowną adnotację.

Zwiększenie roli instytucji mediacji w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

W chwili obecnej mediacja w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest instytucją w praktyce niewykorzystywaną. Wobec tego postuluje się zmianę modelu mediacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym i „przesunięcie” jej do momentu między wniesieniem skargi a jej przekazaniem do sądu pierwszej instancji. W takim założeniu mediacja byłaby przeprowadzana, ale wyłącznie na wniosek strony. Mediacja byłaby prowadzona przez mediatorów wpisanych na listę sądu okręgowego.

Należy również rozważyć, czy w niektórych kategoriach spraw mediacja nie powinna mieć charakteru obligatoryjnego. Mogłoby to dotyczyć spraw z zakresu pomocy społecznej oraz prawa oświatowego.

Zwiększenie efektywności kontroli sądowej

Częstym problemem dla jednostek jest „ucieczka” organów administracji od merytorycznego załatwienia spraw przez nieuznawanie ich za podmioty posiadające przymiot strony. Obecnie rozstrzygnięcie prawomocnie określające przymiot strony negowany przez organ może zapaść nawet po ponad trzech latach (przy uwzględnieniu czasu oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA). Wówczas postępowanie, w którym jednostka powinna była mieć przymiot strony, jest zwykle dawno zakończone i udział w nim utracił swój sens (np. wykonano pozwolenie na budowę, stawiając blok z pominięciem przymiotu strony sąsiada). Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z wymogami państwa praworządnego i zasadą zaufania obywatela do państwa. Z tych względów warto zaproponować odpowiednio zmodyfikowane rozciągnięcie instytucji sprzeciwu w postępowaniu sądowoadministracyjnym na postanowienia wydawane na podstawie art. 61a oraz art. 149 § 3 k.p.a., jak również na decyzje odmawiające uchylenia decyzji dotychczasowej po wznowieniu postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a). W ramach tego nowego rodzaju sprzeciwu sąd weryfikowałby jedynie kwestie istnienia po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to wydatnie wzmocni ochronę interesów indywidualnych.

Pewność prawa (w tym jego interpretacji) stanowi jedną z podstaw stabilnego prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie wzrostu gospodarczego. Z tych względów zasadne jest wyjście naprzeciw potrzebom przedsiębiorców i wyraźne objęcie kognicją sądów administracyjnych objaśnień prawnych, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców[12], jak też wyraźne wskazanie, że na decyzje, o których mowa w art. 34 ust. 5 tej ustawy, przysługuje po wyczerpaniu toku instancji skarga do sądu administracyjnego. W tym zakresie warto wykorzystać doświadczenia uzyskane na bazie rozpoznawania przez sądy administracyjne skarg na interpretacje podatkowe.

Rafał Stankiewicz
profesor uczelni, dr hab. nauk prawnych; pracownik  Katedry Prawa i Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; radca prawny w OIRP w Warszawie; kierownik Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji KRRP
 


[1] Dane na podstawie „Informacji o działalności sądów administracyjnych w 2017 r.”, NSA, Warszawa 2018, s. 18 i 22.

[2] Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.

[3] Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.

[4] Dz. Urz. UE L 180 z 29.06.2013, s. 60.

[5] Dz. Urz. UE L 180 z 29.06.2013, s. 96.

[6] Zob. uwagi zgłaszane do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 2908, VII kadencja Sejmu).

[7] Przykładowo, NSA w sprawie wyroku dotyczącego decyzji z listopada 2016 r. wydał orzeczenie 22 stycznia 2019 r. (I OSK 1172/17), a WSA w Warszawie w sprawie ze skargi na decyzję z lutego 2015 r. wyrok wydał 4 marca 2016 r. (II SA/Wa 724/15).

[8] Zob. np. wyroki NSA: z 26 września 2018 r., I OSK 785/18 i z 16 maja 2018 r., I OSK 179/18.

[9] Zob. wyrok NSA z 12 maja 2017 r., I OSK 265/16.

[10] Z wyjątkiem postanowień w przedmiocie przeszukań u przedsiębiorców, które weryfikowałby ewentualnie sąd karny.

[11] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2020 r. poz. 256.

[12] Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, ze zm.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy