Tomasz Łodziana

1. Wstęp

Otrzymywanie przez przedsiębiorców w terminie zapłaty za wykonane usługi czy też sprzedaż towarów jest warunkiem ich funkcjonowania. Odstępstwa od tej zasady powodują zjawisko zatorów płatniczych.

Problem ten został uznany przez polskiego ustawodawcę za na tyle istotny, że zdecydowano się na ingerencję państwa poprzez przyznanie Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: „Prezes UOKiK”) kompetencji polegających m. in. na prowadzeniu postępowań administracyjnych wobec podmiotów, które nie wykonują swoich zobowiązań finansowych wobec wierzycieli zgodnie z umówionymi warunkami handlowymi. Wspomniane uprawnienia zostały nadane na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia zatorów płatniczych ^[1] (dalej: „Ustawa nowelizująca”), a obecny kształt tych postępowań wynika z treści ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych^[2] (dalej: „Ustawa”). W uzasadnieniu do projektu Ustawy nowelizującej podnoszono, że 78% przedsiębiorców otrzymuje zapłatę 30 dni po terminie, a 13% czeka na nią nawet do 60 dni^[3]. Doliczając do tego średni termin zapłaty wskazany na fakturze, daje to 2 lub 3 miesiące bez wpływów na konto firmy. Akcentowano celowość takiego działania dłużników, co w połączeniu z odroczonym terminem zapłaty zostało, trafnie ocenione jako stałe praktyki polegające na kredytowaniu własnej działalności dłużników kosztem – przeważnie słabszych podmiotów – z sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorców (MŚP).

Jako skutki tych praktyk wskazywano:
- brak możliwości regulowania przez wierzycieli własnych należności, co może prowadzić do narastania zjawiska zatorów płatniczych;
- ponoszenie dodatkowych kosztów prowadzenia działalności związanych z przeterminowanymi należnościami;
- osłabienie inwestycji – szczególnie przez przedsiębiorstwa z sektora MŚP; wynika to z faktu, że inwestycje charakteryzują się dużą elastycznością, czyli możliwością odłożenia ich w czasie w przypadku problemów z kapitałem;
- trudności z wprowadzaniem na rynek nowych produktów, co w konsekwencji hamuje rozwój przedsiębiorstw (wzrost);
- konieczność podnoszenia cen produktów lub usług;
- zmniejszanie funduszu wynagrodzeń, w tym ograniczanie zatrudnienia.

Wspomniane wyżej postępowania miały być narzędziem pozwalającym na zapobieganie nagannym praktykom, a reakcją państwa na ustalenie występowania takich zjawisk miały być administracyjne kary pieniężne nakładane przez Prezesa UOKiK. Nie bez znaczenia jest to, że część rozwiązań przyjętych w Ustawie wychodziła naprzeciw standardom unijnym określonym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/7/UE z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych^[4] (dalej: „Dyrektywa”). Zaznaczyć jednak należy, że przepisy unijne nie nakładały na państwa członkowskie ustanowienia administracyjnych trybów przeciwdziałania „zatorom płatniczym” lub ich zwalczania.
 

2. Nadmierne opóźnianie się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych
 

Nadmierne opóźnianie się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych stanowi delikt administracyjny w rozumieniu art. 13b ust. 1 Ustawy. Delikt ten dotyczy wyłącznie podmiotów wymienionych w art. 2 Ustawy i obejmuje:
- przedsiębiorców oraz podmioty prowadzące działalność, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców^[5];
- podmioty, o których mowa w art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 11 września
2019 r. – Prawo zamówień publicznych^[6] (dalej: „p.z.p.”);
- osoby wykonujące wolny zawód;
- oddziały i przedstawicielstwa przedsiębiorców zagranicznych;
- przedsiębiorców z państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej.
Co istotne, zakaz nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych nie obejmuje podmiotów publicznych^[7].

Jeżeli chodzi o definicję nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych, to (uwzględniając wskazany zakres podmiotowy) w myśl art. 13b ust. 2 Ustawy ma ono miejsce w przypadku, gdy w okresie 3 kolejnych miesięcy suma wartości wymagalnych świadczeń pieniężnych niespełnionych oraz spełnionych po terminie przez ten podmiot wynosi co najmniej 2 000 000 zł.

Rozkładając tę definicję na czynniki pierwsze, należy wyjaśnić, że pod pojęciem świadczenia pieniężnego rozumie się, zgodnie z art. 4 pkt 1a Ustawy, wynagrodzenie za dostawę towaru lub wykonanie usługi w transakcji handlowej. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że jest to świadczenie odpowiadające niepieniężnemu świadczeniu drugiej strony umowy^[8]. Świadczeniem pieniężnym nie będą przy tym, nawet przy zachowaniu pieniężnego charakteru, inne wartości, chociażby pozostające w bezpośrednim związku ze świadczeniem pieniężnym (np. odsetki ustawowe za opóźnienie). W poczet pojęcia świadczenia pieniężnego nie wpisują się także przypadki, o których mowa w art. 3 Ustawy. Jeżeli chodzi natomiast o transakcję handlową, to – jak stanowi art. 4 pkt 1 Ustawy – jest to wyłącznie taka umowa, której przedmiotem jest odpłatna dostawa towaru lub odpłatne świadczenie usługi, jeżeli strony, o których mowa w art. 2 Ustawy, zawierają ją w związku z wykonywaną działalnością. Wśród praktyków prawa pojawiał się spór co do tego, czy umowa najmu (zawarta np. pomiędzy dwoma przedsiębiorcami) stanowi transakcję handlową (a o za tym idzie, czy czynsz stanowi świadczenie pieniężne w powyższym rozumieniu). Na gruncie prawa unijnego kwestię tę rozstrzygnął Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), wskazując (na podstawie Dyrektywy), że umowa, w ramach której świadczenie główne polega na odpłatnym oddaniu nieruchomości do czasowego korzystania, taka jak umowa najmu lokalu użytkowego, stanowi transakcję handlową prowadzącą do świadczenia usług, pod warunkiem że transakcja ta następuje między przedsiębiorstwami lub między przedsiębiorstwami a organami publicznymi^[9]. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w aktualnym krajowym orzecznictwie, które za transakcję handlową uznaje zarówno najem^[10], jak i nawet ustanowienie służebności przesyłu^[11].

Kluczowe znaczenie, z perspektywy omawianego zagadnienia, ma podjęcie wymagalności świadczenia pieniężnego. Przepisy Ustawy nie definiują tego pojęcia. Trudno doszukać się także definicji wymagalności świadczenia w przepisach k.c.^[12]. W orzecznictwie wskazuje się, że wymagalność oznacza stan, w którym wierzyciel ma prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności. Co do zasady, roszczenie staje się wymagalne w pierwszym dniu po upływie terminu, w którym dłużnik był zobowiązany spełnić swoje świadczenie. Wraz z nadejściem terminu wymagalności wierzyciel uzyskuje prawną możliwość żądania od dłużnika spełnienia świadczenia zgodnie z treścią łączącego strony stosunku zobowiązaniowego, a dłużnik jest obowiązany temu żądaniu zadośćuczynić^[13]. Ten niewątpliwie trafny (i utrwalony) pogląd znajduje odzwierciedlenie Ustawie, albowiem chociażby z jej art. 7 ust. 2 wynika (to, że spełnienie świadczenia pieniężnego warunkowane jest otrzymaniem, przez dłużnika, umówionego świadczenia niepieniężnego (wynikającego z treści transakcji handlowej); ma to potwierdzać dokumentacja potwierdzająca dostawę towaru lub świadczenie usługi (ustawodawca posłużył się pojęciem faktury lub rachunku, co nie zmienia faktu, że możliwe są także inne konfiguracje, wynikające chociażby z treści art. 9 ust. 2 Ustawy). Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne faktu wymagalności danego świadczenia jest zatem punktem wyjścia do dokonania oceny, czy we wskazanym okresie 3 kolejnych miesięcy (co wiąże się również z okresem, którym objęte są postępowania w sprawie nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych), dane świadczenie pieniężne zostało spełnione w terminie czy po terminie (względnie w ogóle nie zostało spełnione) oraz ile wynosiła ewentualna liczba dni opóźnienia. Dodać należy, że z perspektywy tych 3 miesięcy nie ma znaczenia to, czy dane świadczenie pieniężne stało się wymagalne w tymże okresie czy było wymagalne wcześniej, lecz pozostawało wymagalne także w czasie tych 3 miesięcy. W odniesieniu do problematyki wymagalności zasadne jest wskazanie, że prawidłowe ustalenie tego elementu przez Prezesa UOKiK ma fundamentalne znaczenie. Wyrokiem z 17 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”)^[14] uchylił niekorzystny dla strony postępowania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: „WSA”) w Warszawie^[15] oraz zaskarżoną decyzję, wskazując, że wskutek naruszeń procesowych (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.^[16]) Prezes UOKiK nie ustalił wymagalności wszystkich świadczeń pieniężnych, których termin wymagalności przypadał na okres objęty postępowaniem, w tym nie ustalił dat dostawy towarów lub wykonania usług. NSA podważył ustalenia WSA m.in. w zakresie, w jakim Prezes UOKiK ustalał termin wymagalności w oparciu o dane przedłożone przez stronę postępowania zawarte w zestawieniu tabelarycznym, które strona była obowiązana przedłożyć na podstawie art. 13f ust. 1 Ustawy (o czym będzie mowa poniżej) i to danych – jak to określił WSA – danych rzetelnych i wiarygodnych, w tym w zakresie prawidłowych terminów zapłaty.

Odnosząc się do wartości 2 000 000 zł, należy podkreślić, że jest to wartość progowa, której „osiągnięcie” determinuje wystąpienie nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych. Nie oznacza to, że organ „pozostaje” na ustaleniu wyłącznie tego faktu. Przeciwnie, skoro ustawodawca posłużył się pojęciem „co najmniej”, należy to interpretować w ten sposób, że nie istnieje jakakolwiek górna granica sumy wartości tych świadczeń pieniężnych, a wszelkie argumenty co do tego, aby potencjalna administracyjna kara pieniężna była limitowana pulą świadczeń pieniężnych o wartości wyłącznie 2 000 000 zł, nie zasługuje na aprobatę.
 

3. Wszczęcie postępowanie w sprawie nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych
 

Postępowanie w sprawie nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych (dalej: „Postępowanie”) jest wszczynane wyłącznie z urzędu. Oznacza to, że nawet jeżeli określony podmiot (wierzyciel) przekazałby Prezesowi UOKiK informacje i dowody wskazujące na wystąpienie omawianego deliktu administracyjnego, organ ten nie jest zobligowany do tego, aby na bazie tych informacji wszcząć postępowanie. Wynika to z faktu, że omawiane postępowania są wszczynane wyłącznie na podstawie analizy prawdopodobieństwa w rozumieniu art. 13c ust. 3 Ustawy. Analiza ta obejmuje identyfikację obszarów, w których ryzyko powstawania takiego opóźniania się jest największe, w szczególności analiza ta uwzględnia szacowaną wartość świadczeń pieniężnych niespełnionych oraz spełnionych po terminie przez dany podmiot i liczbę wierzycieli, którzy takich świadczeń od tego podmiotu nie otrzymali lub otrzymali je po terminie. Dopiero wyniki tej analizy, o ile będzie ona zawierała informacje wskazujące (zgodnie z art. 13c ust. 2 Ustawy) na wystąpienie nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych, daje podstawę do wydania stosownego postanowienia. Powyższe nie oznacza, że otrzymywane przez organ sygnały z rynku nie mogą stanowić podstawy podjęcia określonych działań przez organ. Przeciwnie, już z art. 14 ust. 1 Ustawy wynika, że każdy może zgłosić Prezesowi UOKiK zawiadomienie dotyczące podejrzenia wystąpienia nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych. Informacje w nim zawarte, w tym dołączone dowody, mogą jednak stanowić podstawę do ich wykorzystania w ramach wskazanej analizy; względnie do podjęcia działań, o których mowa w art. 13ca Ustawy, z zastrzeżeniem, że skierowanie wystąpienia do określonego podmiotu jest wyłącznie działaniem sygnalizacyjnym, a brak udzielenia odpowiedzi na wystąpienie nie jest zagrożony jakąkolwiek sankcją.

Jak wskazano, wszczęcie postępowania następuje w formie postanowienia, o czym, zgodnie z art. 13e ust. 2 Ustawy, zawiadamia się stronę. W odróżnieniu od innych postępowań prowadzonych przez Prezesa UOKiK na podstawie odrębnych przepisów; w tych postępowaniach występuje wyłącznie jedna strona, którą jest każdy podmiot, wobec którego postępowanie zostało wszczęte. Mówiąc inaczej, jest to postępowanie „jednostronowe”, co rzutuje – z perspektywy strony – na jej status w kontekście uprawnienia wynikającego z treści art. 69 ust. 1 u.o.o.k.i.k.^[17] W myśl tego przepisu Prezes UOKiK, na wniosek lub z urzędu, może, w drodze postanowienia, w niezbędnym zakresie ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt sprawy, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Przepis ten ma na celu zapewnienie określonych kategorii informacji prawnie chronionych przed wejściem w ich posiadanie przez podmioty nieuprawnione. Z uwagi na to, że prawo wglądu w akta postępowania, stosownie do art. 73 ust. 1 k.p.a., ma wyłącznie strona postępowania, kierowanie wniosku o ograniczenie tego prawa jest bezpodstawne. Inną kwestią jest to, że takie wnioski mogą być kierowane przez inne podmioty aniżeli strona, a które np. przekazały do postępowania określone dokumenty (których treść byłaby nieznana stronie postępowania) i miałyby interes prawny w tym, aby strona postępowania się z nimi nie zapoznała. W takim przypadku podmioty te powinny wykorzystać tryb, o którym mowa w art. 69 ust. 4 u.o.o.k.i.k.
 

4. Tok postępowania
 

Zgodnie z Ustawą postępowanie powinno być zakończone nie później niż w terminie 5 miesięcy od dnia jego wszczęcia. W doktrynie trafnie wskazuje się, że termin ten ma charakter instrukcyjny^[18]. Z uwagi na konieczność gromadzenia szczegółowego materiału dowodowego (zwłaszcza w kontekście wskazanego wyżej wyroku NSA) w praktyce dotrzymanie 5-miesięcznego terminu byłoby niemożliwe. Skutkuje to zatem koniecznością przedłużania terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 ust. 1 k.p.a.

W toku postępowania organ gromadzi materiał dowodowy, stosując w tym zakresie przepisy k.p.a., u.o.o.k.i.k. oraz Ustawy. Kluczowe znaczenie ma jednak art. 13f ust. 1 Ustawy. Stanowi on samoistną podstawę prawną pozwalającą na zbieranie materiału dowodowego, uprawniając organ do kierowania żądań kierowanych do stron postępowań oraz innych podmiotów, nawet jeżeli nie są stronami transakcji handlowych^[19]. Żądania te mogą dotyczyć przekazania informacji i dokumentów, lecz wyłącznie takich, które mają atrybut konieczności z perspektywy prowadzonego postępowania i czynienia ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 13f ust. 2 Ustawy żądanie takie powinno zawierać:
- wskazanie zakresu informacji;
- wskazanie celu żądania;
- wskazanie terminu udzielenia informacji;
- określenie struktury i formatu przekazywanych danych oraz sposobu ich przekazania;
- pouczenie o sankcjach za nieudzielenie informacji lub za udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd.

Powyższe uprawnienie Prezesa UOKiK jest jednocześnie obowiązkiem wzywanego podmiotu. Ustawodawca zdecydował się na zabezpieczenie realizacji tego uprawnienia poprzez stworzenie możliwości nakładania administracyjnych kar pieniężnych z tytułu – kolokwialnie rzecz ujmując – „braku współpracy”. Zgodnie z art. 13t ust. 1 Prezes UOKiK może, w drodze decyzji, nałożyć na adresata żądania tę karę, gdy podmiot ten nie udzielił informacji żądanych przez Prezesa UOKiK na podstawie art. 13f lub udzielił informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd lub gdy uniemożliwia lub utrudnia rozpoczęcie lub przeprowadzenie kontroli. Górny próg tej kary wynosi 5% przychodu osiągniętego przez dany podmiot w poprzednim roku podatkowym (w stosunku do roku, w którym zmaterializowałaby się przesłanka pozwalająca na nałożenie kary), nie więcej jednak aniżeli równowartość 50 000 000 euro. Pomijając oczywistość pojęć „informacji nieprawdziwych” czy „informacji wprowadzających w błąd”, wskazania wymaga to, jak w praktyce orzeczniczej rozumiane jest pojęcie „nieudzielenia informacji”. Z jednej strony jest to sytuacja, w której obowiązany podmiot zupełnie zignorowałby żądanie organu i nie przekazał jakichkolwiek informacji. Z drugiej strony mogą wystąpić sytuacje, w których podmiot nie udzielałby informacji w wyznaczonym terminie, uprzednio nie kierując wniosku o jego wydłużenie, względnie nie występując z wnioskiem o przywrócenie terminu w trybie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Bazując na analogicznym do omawianego przepisu, art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.o.k.i.k., należy wskazać, że taka sytuacja również stanowi podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Znalazło to odzwierciedlenie chociażby w wyroku^[20] SOKiK z 9 sierpnia 2023 r., w którym stwierdzono, że nieudzieleniem informacji jest zarówno nieudzielenie informacji w ogóle, jak i jej nieudzielenie zgodnie z żądaniem organu w wyznaczonym przez organ terminie, zwłaszcza, że w tym drugim przypadku organ nie otrzymuje informacji w czasie pozwalającym na sprawne prowadzenie postępowania. Natomiast w ocenie SN^[21] art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.o.k.i.k. może stanowić podstawę do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej za nieudzielenie informacji, których Prezes UOKiK zażądał także wówczas, gdy przedsiębiorca uchybił obowiązkowi udzielenia informacji w zakreślonym terminie, jednak udzielił ich jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary.

Osobnym środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 13g ust. 1 i 2 Ustawy, jest uprawnienie Prezesa UOKiK do pozyskiwania ksiąg podatkowych, w tym w formie elektronicznej. W odniesieniu do postaci tych dowodów Ustawa odsyła do art. 193a § 2 o.p.^[22]. Zgodnie z tym przepisem struktura logiczna postaci elektronicznej ksiąg podatkowych oraz dowodów księgowych, z uwzględnieniem możliwości wytworzenia jej z programów informatycznych używanych powszechnie przez przedsiębiorców oraz automatycznej analizy danych, która jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych^[23].

Dodatkowym środkiem pozwalającym organowi na zbieranie materiału dowodowego jest uprawnienie do przeprowadzenia kontroli. Kontrola może być realizowana, zgodnie z art. 13i ust. 1 Ustawy, wyłącznie w toku prowadzonego postępowania. Maksymalny okres jej trwania to 20 dni, przy czym w art. 13o Ustawy jest mowa o dniach roboczych.

Dokonując analizy ujawnionych na stronie^[24] UOKiK decyzji, można zaobserwować, że wydawane w sprawach zatorów płatniczych decyzje są względnie obszerne. Przykładowo, w przypadku decyzji nr DZP-1/2021 to 307 stron, decyzji nr DZP-15/2021 – 525 stron, decyzji nr DZP-9/2022 – 2126 stron. Największą (objętościowo) decyzją była decyzja nr DZP-4/2022, która liczyła aż 36 619 stron. Wynikało to z konieczności wskazania ustaleń organu, odnoszących się do przeanalizowanych świadczeń pieniężnych, których – w zależności od strony postępowania – może być różna liczba, zależna od skali zawieranych transakcji handlowych. W przypadkach, w których – jak wynika z tych decyzji – liczba świadczeń pieniężnych osiąga wartości liczone w tysiącach, fakt prowadzenia postępowań przez okres dłuższy niż 5 miesięcy wydaje się oczywisty. Zakres poszczególnych postępowań rzutuje również na liczbę dowodów, które organ jest obowiązany uzyskać w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Przewidując takie sytuacje, ustawodawca właśnie w tym celu skonstruował art. 13f Ustawy, w którym określił omówione wyżej uprawnienia organu. W założeniu ustalanie stanu faktycznego musiało opierać się o ustrukturyzowane dane pozyskiwane głównie od stron postępowań, które przecież posiadają (powinny posiadać) pełną i prawidłową wiedzę w przedmiocie takich czynników jak termin wymagalności świadczenia pieniężnego, data jego spełnienia czy jego wartość. Jak wynika z analizy przebiegu omawianych postępowań (co organ szczegółowo opisuje w części historycznej decyzji), gromadzenie materiału dowodowego opiera się o dane, które strony postępowań są obowiązane (z zachowaniem trybu określonego w art. 13f Ustawy) organowi przekazać. Dane te są gromadzone w postaci tabelarycznych zestawień, które są weryfikowane m.in. poprzez analizę elektronicznych ksiąg podatkowych w postaci jednolitych plików kontrolnych. Taki model postępowania miał – nadając takim zestawieniom walor dowodowy – uprościć ich prowadzenie i zapewnienie wypełnienia zasady szybkości postępowania w rozumieniu art. 12 ust. 1 k.p.a. Jak wskazano wyżej, opieranie modelu postępowania o tego typu dane nie znalazło aprobaty NSA w wyroku w sprawie II GSK 1696/23. W sposób oczywisty powoduje to, że przy ukształtowaniu się linii orzeczniczej w takim kierunku strony postępowań będą obowiązane, poza przekazywaniem tabelarycznych zestawień oraz elektronicznych ewidencji podatkowych, przekazywać także materiał dowodowy w postaci dokumentów źródłowych odnoszących się do każdego ze świadczeń pieniężnych. W przypadku, w którym liczba analizowanych świadczeń pieniężnych byłaby niewielka, nakład pracy stron postępowań byłby względnie niski. Natomiast w przypadkach, w których liczba poddanych analizie świadczeń pieniężnych wynosiłaby kilkanaście czy kilkadziesiąt tysięcy^[25], obowiązek przedkładania organowi każdej umowy, każdej faktury, każdego dokumentu dostawy (a więc dokumentów, na podstawie których możliwe jest ustalenie istotnych elementów pozwalających ustalić, czy delikt administracyjny został popełniony), wiązałoby się z ogromem pracy, którą musieliby wykonać pracownicy danej strony postępowania. W sposób oczywisty powodowałoby to zakłócenie normalnego funkcjonowania tych podmiotów, rzutując przy tym na czas prowadzonego postępowania administracyjnego. Z tego też względu, kwestionując trafność stanowiska NSA, należałoby wypracować optymalny model ustalania, w omawianych postępowaniach, prawidłowego stanu faktycznego, w tym przy wykorzystaniu zautomatyzowanych systemów analizy danych.
 

W obecnym stanie prawnym, tj. od 8 grudnia 2022 r.^[26], Prezes UOKiK ma obowiązek umorzenia postępowania, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania ustali, że strona nie dopuściła się nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych. W stanie prawnym sprzed wskazanej daty następowało to w formie postanowienia. Obecnie, na podstawie art. 13u Ustawy rozstrzygnięcie przybiera postać decyzji. Również w formie decyzji administracyjnej Prezes UOKiK, w przypadku stwierdzenia nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych, może nałożyć administracyjną karę pieniężną. W tym zakresie, w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, nastąpiła zmiana. O ile wcześniej nałożenie administracyjnej kary pieniężnej było obowiązkiem organu, o tyle teraz jest to uprawnienie. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej nie jest jednak dowolna. W art. 13v ust. 2 Ustawy określono wzór, w oparciu o który kara jest wyliczana. Zgodnie z tym przepisem wzór na karę to WK = (WŚ1 x 1%) + (WŚ2 x 2%) + (WŚ3 ^x 4%) + (WŚ4 ^x 12%) + (WŚ5 ^x 24%).

WK to wysokość tzw. maksymalnej administracyjnej kary pieniężnej, czyli wysokość, której organ nie może przekroczyć. Jeżeli chodzi o skrót WŚ, oznacza on sumę wartości wymagalnych świadczeń pieniężnych niespełnionych oraz spełnionych po terminie lub ich równowartości – w przypadku gdy zostały wyrażone w walucie obcej, w stosunku do których okres, który upłynął od dnia wymagalności niespełnionego lub spełnionego po terminie świadczenia pieniężnego do ostatniego dnia okresu objętego postępowaniem albo do dnia jego spełnienia, jeżeli świadczenie pieniężne zostało spełnione w okresie objętym postępowaniem. Zastosowana we wzorze numeracja (1-5) odnosi się do ustalonej liczby opóźnienia w spełnieniu świadczeń pieniężnych. Przyjęte progi oznaczają opóźnienie odpowiednio: do 30 dni, od 31 do 60 dni, od 61 do 120 dni, od 121 do 365 dni, a w odniesieniu do WŚ5 liczba ta musi przekraczać 365 dni. Wartości procentowe przypisane we wzorze do każdej z kategorii WŚ odzwierciedlają dokonaną, przez Ustawodawcę, ocenę stopnia szkodliwości opóźnień w spełnianiu świadczeń pieniężnych w ramach poszczególnych czasokresów i wynikająca z wzoru progresja procentowa daje temu wyraz.

Jak wskazano, wyliczona w oparciu o powyższy wzór kara administracyjna jest tak zwaną karą maksymalną. Obecne przepisy Ustawy przewidują (czego nie regulowała Ustawa w poprzednim brzmieniu) przesłanki pozwalające na miarkowanie kary. Zgodnie z art. 13v ust. 2b są nimi:
- waga naruszenia;
- okoliczności naruszenia wykazane przez stronę postępowania;
- działania podjęte przez stronę postępowania z własnej inicjatywy w celu zaprzestania naruszenia;
- współpraca strony postępowania z Prezesem UOKiK w toku postępowania, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania;
- spełnienie przez stronę postępowania wszystkich niespełnionych w terminie świadczeń pieniężnych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w transakcjach handlowych, nie później niż w terminie 60 dni od dnia doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania.

Z dotychczasowej praktyki orzeczniczej Prezesa UOKiK ^[27] wynika, że w zakresie wagi naruszenia organ skupia się na wartościach statystycznych odnoszących się do stosunku wszystkich ustalonych opóźnionych świadczeń pieniężnych do świadczeń opóźnionych do 7 dni (np. decyzja nr DZP-3/2025), przy czym za okoliczność łagodzącą uznawany jest stan, w którym opóźnienie w spełnieniu świadczeń pieniężnych do 7 dni wyniosłoby przynajmniej połowę z ustalonych przypadków (np. decyzja nr DZP-7/2025). W odniesieniu do drugiej z wymienionych przesłanek trudno jest wskazać, czym kieruje się organ. Wynika to faktu, że publikowane treści decyzji nie obejmują informacji prawnie chronionych, a co za tym idzie – wobec braku orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie – nie jest możliwe ustalenie sposobu postępowania organu.

W kontekście trzeciej z przesłanek sytuacja kształtuje się podobnie, niemniej z treści opublikowanych decyzji wynika, że organ koncentruje się m.in. na ukierunkowaniu działań stron postępowania na zaprzestanie naruszenia poprzez wdrożenie odpowiednich rozwiązań organizacyjnych, technicznych, technologicznych, proceduralnych, ekonomicznych (decyzja nr DZP-1/2025).

W odniesieniu do współpracy stron postępowania z Prezesem UOKiK z dotychczasowej praktyki organu wynika, że analizowane jest m.in. prawidłowe, kompletne, rzetelne przekazywanie wiarygodnych danych (decyzja nr DZP-5/2025), zgodność przekładanych dowodów z zakresem żądań Prezesa UOKiK, rzeczowość i zupełność (kompletność) udzielanych odpowiedzi, jak również stopień aktywności strony w toku postępowania (co należy rozumieć jako docenienie jakości współpracy strony z organem, w sposób szerszy, aniżeli jedynie wypełnianie obowiązków wynikających z kierowanych żądań organu (decyzja nr DZP-1/2025).

Jeżeli chodzi o ostatnią z przesłanek, kluczową kwestią okazuję się być nie tylko spełnienie we wskazanym terminie wszystkich świadczeń pieniężnych, jak również zapłata należnych odsetek za opóźnienie w transakcjach handlowych. Analiza opublikowanych decyzji Prezesa UOKiK prowadzi do wniosku, że taka sytuacja nie wystąpiła w jakimkolwiek przypadku. Co interesujące, strony postępowań poniekąd same nie korzystają z możliwości osiągnięcia niższego wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, podnosząc, że przywołane odsetki nie zostały uiszczone, także z uwagi na to, że partnerzy biznesowi zrzekli się ich (decyzja nr DZP-1/2025). W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. Ustawy wierzycielowi (na warunkach określonych w Ustawie) przywołane odsetki przysługują bez wezwania. Tym samym organ trafnie, w obliczu braku zapłaty odsetek, odstępuje od „premiowania” strony postępowania, nawet jeżeli wierzyciele faktycznie „zrzekli się” roszczenia o odsetki.
 

6. Obligatoryjne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej
 

Mając na względzie to, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej ma – generalnie – charakter fakultatywny (o czym świadczy to, że w myśl art. 13v ust. 1 Ustawy Prezes UOKiK „może” nałożyć administracyjną karę pieniężną), ustawodawca wskazał jeden przypadek, w którym pomimo ustalenia nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych organ jest obowiązany do odstąpienia od jej nałożenia. Sytuacja ta została opisana w art. 13v ust. 7 Ustawy i odnosi się do wystąpienia zjawiska w postaci siły wyższej, która byłaby doprowadziłaby do wystąpienia znamion omawianego deliktu. Przepis ten jest analogiczny do art. 189a k.p.a. O ile w przepisach prawa próżno szukać legalnej definicji tego pojęcia, to bazując na orzecznictwie można wskazać, że siła wyższa powinna być rozumiana jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego „opanowania” i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i technik. Zwykle przejawem tak rozumianej vis maior są katastrofy żywiołowe, np. trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany. Za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne lub gwałtowne rozruchy, a także akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji^[28]. W istocie to na stronach postępowania spoczywa zasadność ewentualnego powołania się na tę okoliczność, co strony powinny organowi udowodnić, przedstawiając materiał dowodowy wskazujący zarówno na fakt wystąpienia takich zdarzeń, jak i na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy ich zaistnieniem a nadmiernym opóźnianiem się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych. W piśmiennictwie wskazuje się, że takiej inicjatywy organ wręcz oczekuje^[29] i z takim podejściem należy się zgodzić, albowiem to strona postępowania dysponuje informacjami o takich zdarzeniach i chcąc wywieść z tego dla siebie skutki, powinna aktywnie współpracować z organem.

7. Ustawowe dobrodziejstwa
 

Strona postępowania, o ile nie dostrzega podstaw do podważania decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, może skorzystać z dwóch uprawnień przewidzianych przepisami Ustawy. Pierwszym z nich jest prawo do złożenia wniosku o odroczenie uiszczenia kary albo rozłożenie jej na raty. We wniosku strona jest obowiązana wykazać swój ważny interes. Organ nie jest związany tym wnioskiem i jego decyzja w tym zakresie pozostaje w sferze uznania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w powyższym zakresie Ustawa odsyła do u.o.o.k.i.k. Zgodnie z art. 113 ust. 1a tej ustawy wszelkie ulgi w uiszczani kary mogą być udzielane wyłącznie jako pomoc de minimis. W doktrynie wskazuje się, że ta forma pomocy (która nie stanowi pomocy publicznej) „stanowi szczególną kategorię pomocy, gdyż uznaje się, że ze względu na swą małą wartość nie powoduje ona zakłócenia konkurencji w wymiarze wspólnotowym”^[30]. Podnosi się także, że z uwagi na to, że ta forma pomocy powinna być stosowana w przypadkach szczególnych, uzasadnionych chociażby wystąpieniem skutku w postaci zagrożenia dla płynności finansowej podmiotu^[31].

Drugi mechanizm, który może być atrakcyjny dla ukaranych podmiotów, określa art. 13v ust. 3 Ustawy. Stosownie do tej regulacji Prezes UOKiK ma obowiązek obniżenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej nałożonej z tytułu przywołanego deliktu w przypadkach, w których strona postępowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji:
- uiści karę w całości oraz
- zrzeknie się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
W takich przypadkach organ jest obowiązany wydać z urzędu decyzję w tym przedmiocie.

Interesujący tryb określono w art. 13v ust. 11 Ustawy. Nadaje on uprawnienie stronie postępowania do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych zakończonego prawomocną decyzją administracyjną. Przesłanką wznowienia tego postępowania (poza oczywiście przesłankami ogólnymi wynikającymi z art. 145 § 1 k.p.a.) jest sytuacja, w której wartość świadczenia pieniężnego okazałaby się niższa niż ta, która była podstawą obliczenia maksymalnej wysokości kary administracyjnej. Obniżenie wartości danego świadczenia może, zgodnie z Ustawą, wynikać z treści prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, ugody zawartej przed tym sądem albo zatwierdzonej przez ten sąd, wyroku sądu arbitrażowego albo ugody przed nim zawartej po uznaniu albo stwierdzeniu wykonalności tego wyroku albo tej ugody przez sąd powszechnych. Przepis ten ma kluczowe znaczenie dla toku postępowania, albowiem przesądza o tym, że nawet pomimo spornego charakteru świadczenia pieniężnego (co do którego organ ustalił, że jako wymagalne nie zostało spełnione w okresie objętym postępowaniem lub zostało spełnione w tym okresie po terminie) – w celu ustalenia wystąpienia deliktu administracyjnego – uwzględniana jest jego „podstawowa” wysokość. W przypadkach, w których w oparciu o któreś z powyższych działań ustalona wartość tego świadczenia okazałaby się niższa, wskutek złożenia wniosku Prezes UOKiK ma obowiązek wydać w tym zakresie decyzję, mocą której obniża wysokość nałożonej administracyjnej kary pieniężnej, jak również orzeka o zwrocie nadpłaconej kary.
 

8. Środki zaskarżenia 
 

Prezes UOKiK posiada status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pomimo tej jasnej regulacji kodeksowej analogiczny przepis został zawarty w art. 13v ust. 9 Ustawy. Wniosek ten powinien być złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji.

Niezależnie od wymienionego wniosku, na zasadach ogólnych wynikających z art. 53 § 3 p.p.s.a.^[32] prawo do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z pominięciem trybu inicjującego ponowne rozpatrzenie sprawy. Ewentualne wstrzymanie wykonanie decyzji może nastąpić na zasadach ogólnych wynikających z k.p.a. lub p.p.s.a.
 

Omówiony rodzaj postępowań administracyjnych jest prowadzony w interesie publicznym. Wskutek podejmowanych przez Prezesa UOKiK działań nie dochodzi do zaspokojenia roszczeń wierzycieli. Oddziaływanie organu można zatem określić jako pośrednie i rzutujące na rynek przez pryzmat grożących konsekwencji prawnych z tytułu dopuszczania się nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych. Zarysowany model postępowania, jak również wątpliwości NSA co do dowodowych walorów informacji przekazywanych przez strony postępowań (w trybie art. 13f ust. 1 i 2 Ustawy) powodują, że postępowania te są długotrwałe i stanowią obciążenie organizacyjne dla stron. Konieczność gromadzenia dowodów źródłowych odnoszących się do każdego ze świadczeń pieniężnych (a więc umów, aneksów, faktur itp.) i ich analiza nie wpisuje się w model nowoczesnej administracji, która w dobie cyfrowego świata powinna być w stanie procedować tak wnikliwie, jak i szybko. Wydaje się, że zasadne byłoby stworzenie mechanizmów upraszczających te postępowania. Z jednej strony można byłoby postulować zmiany legislacyjne, które wprost nadawałyby walor bezspornie dowodowy informacjom pozyskiwanym przez organ we wskazanym trybie. Z drugiej strony, w kontekście funkcjonowania od lat elektronicznych ksiąg podatkowych być może słusznym kierunkiem byłoby poszerzenie zakresu umieszczanych w nich danych m.in. o informacje o prawidłowych (a więc wynikających z treści transakcji handlowych) terminach zapłaty (w tym o wszelkich czynnikach, które mogłyby je ewentualnie modyfikować). Ten zabieg pozwoliłby na zautomatyzowanie procesu ustalania stanu faktycznego bez konieczności dodatkowego obciążania osób przypisanych do „obsługi postępowania” po stronie podmiotu, wobec którego postępowanie takie byłoby prowadzone. Wreszcie pod dyskusję można poddać to, czy nie powinno się uzupełnić art. 106e ust. 1 ustawy o VAT^[33] o kolejny obligatoryjny element faktury, jaki powinien być prawidłowy termin zapłaty. Wydaje się, że takie działanie byłoby – z perspektywy omówionego postępowania – zasadne, zwłaszcza w kontekście funkcjonowania Krajowego Systemu e-Faktur.

Warto odnotować, że przepisy Ustawy były zmieniane, a celem ostatniej nowelizacji (z 2022 roku) było m.in. usprawnienie postępowań, co stało się przedmiotem krytycznych analiz^[34]. W kontekście poczynionych zmian, jak również w świetle rysujących się kolejnych wyzwań zasadne byłoby podjęcie dyskusji na temat kolejnych usprawnień, zwłaszcza systemowych.

Tomasz Łodziana
radca prawny w OIRP w Warszawie
ORCID:0000-0002-4402-3840

---