Filip Syrkiewicz
 
1. Wstęp

Celem niniejszego artykułu jest przybliżenie zasad przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w reżimie przepisów postępowania administracyjnego oraz uwypuklenie praktycznych aspektów tej instytucji w świetle systemowego uwłaszczenia (ex lege) użytkowników wieczystych gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe.

Od czasu transformacji ustrojowej na przełomie lat 80. i 90. XX wieku w dyskursie politycznym i naukowym coraz silniej zaczął wybrzmiewać postulat systemowej reformy użytkowania wieczystego, identyfikowanego jako prawo nieprzystające do zmieniającej się rzeczywistości prawnej oraz do dynamicznie aktualizujących się potrzeb obrotu gospodarczego. Użytkowanie wieczyste stanowiło bowiem dotychczas surogat prawa własności, niejednokrotnie utożsamiany z instrumentami polityki represyjnej socjalistycznego państwa. Istotnie, prawo to zapewniało podmiotowi publicznemu możliwość kontroli celu, na jaki było ustanawiane, a ze względu na ograniczenie w czasie jego obowiązywania, nie prowadziło do definitywnego wyzbycia się z państwowego zasobu. Z czasem także wpływy z opłat z tytułu ustanowienia tego prawa stały się istotną pozycją w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Zmieniające się otoczenie prawne stworzyło dogodne warunki do ewolucji użytkowania wieczystego w kierunku prawa alternatywnego dla własności, gwarantującego inwestorowi względną stabilność przy dokonywaniu trwałych nakładów, a publicznemu właścicielowi gruntu realną kontrolę nad stanem zagospodarowania gruntów oraz rzeczywiste wpływy do budżetu. Gruntowne przeobrażenie tego prawa przyniosło w szczególności wejście w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami^[1] (dalej: „ustawa o gospodarce nieruchomościami”), która zrekonstruowała system publicznej gospodarki nieruchomościami, dostosowując go do warunków rynkowych.

Na fali postępujących zmian w systemie prawa rzeczowego, coraz silniej akcentowano przy tym potrzebę zastąpienia użytkowania wieczystego nowym, bardziej uniwersalnym prawem lub jego przekształcenie w inne już istniejące prawo. W okresie intensywnych przemian społeczno-gospodarczych ścierało się kilka koncepcji konwersji użytkowania wieczystego – od najbardziej radyklanych, zakładających całkowite, systemowe uwłaszczenie użytkowników wieczystych, bez względu na ich formę prawną i przeznaczenie gruntu, poprzez przekształcenie częściowe, dotyczące jedynie niektórych gruntów o określonym stanie zagospodarowania aż po wariant minimalny, zakładający pełną odpłatność i bezwzględny wymóg uzyskania uprzedniej zgody publicznego właściciela gruntu.
 
2. Historyczne regulacje dotyczące przekształcenia użytkowania wieczystego we własność

Pierwszym aktem prawnym introdukującym przekształcenie do polskiego porządku prawnego była ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności^[2]. Ustawa ta zakładała uwłaszczenie zarówno użytkowników wieczystych, jak i posiadaczy prawa zabudowy, ustanowionych przed dniem jej ogłoszenia. Uprawnienie to było ograniczone podmiotowo do osób fizycznych, jednak – z wyjątkiem przesłanki odnoszącej się do daty oddania gruntu w użytkowanie wieczyste – nie zawierało ograniczeń przedmiotowych. Ustawodawca przewidział wówczas odpłatność na poziomie od 5 do 15 rat rocznych, odpowiadających, co do zasady, wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, zwaloryzowanej w oparciu o wskaźnik inflacyjny. Przekształcenie odbywało się na wniosek użytkownika wieczystego, podlegający rozpoznaniu w drodze decyzji administracyjnej kierownika urzędu rejonowego (następnie starosty) lub organu wykonawczego gminy.

Następnym krokiem na drodze do eliminacji użytkowania wieczystego było uchwalenie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości^[3]. Celem tej regulacji było uwłaszczenie użytkowników wieczystych gruntów określonych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych^[4]. Akt ten wychodził naprzeciw oczekiwaniom wzmocnienia poczucia pewności prawnej osób należących do szczególnie wrażliwej grupy społecznej, które nabyły prawa do nieruchomości w warunkach powojennego osadnictwa na terenach o początkowo niepewnej przynależności państwowej. Również w tym przypadku ustawodawca zdecydował się na indywidualny tryb przekształcenia, w ramach którego rozstrzygnięcie wydawał starosta – w odniesieniu do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub przewodniczący właściwego miejscowo zarządu – w stosunku do gruntów jednostek samorządu terytorialnego.
 
3. Kluczowe założenia ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

Zwiększenie dynamiki tego procesu oraz znaczne poszerzenie spektrum przypadków objętych przekształceniem przyniosła ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości^[5] (dalej: „ustawa o przekształceniu”). Od chwili wejścia w życie aż do uwłaszczenia ex lege z dniem 1 stycznia 2019 r. gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe ustawa ta była jedynym aktem prawnym umożliwiającym użytkownikom wieczystym przekształcenie swojego prawa we własność, niezależnie od woli publicznego właściciela gruntu (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Ustawa ta przyznała ograniczone roszczenie o przekształcenie także osobom prawnym (w odniesieniu do gruntów będących przedmiotem współużytkowania wieczystego, związanego w odrębną własnością lokali oraz spółdzielni mieszkaniowych będących użytkownikami wieczystymi gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi i garażami). Przejściowo, w latach 2011-2015 z szerokiego uprawnienia przysługującego dotąd osobom fizycznym mogły skorzystać wszystkie osoby prawne, bez względu na przeznaczenie gruntu oraz stan istniejących na nim naniesień^[6]. W zakresie, w jakim znowelizowany przepis ustawy o przekształceniu przyznawał ten przywilej osobom prawnym, które nie dysponowały nim przed nowelizacją z 2011 roku, został on uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją^[7].

Obecnie, w związku z powszechną konwersją użytkowania wieczystego gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowym ex lege^[8], do których ustawa o przekształceniu była w znacznej mierze adresowana, utraciła ona pryncypialną rolę w procesie uwłaszczenia, jednak – o czym będzie mowa poniżej – pozostaje nadal ważnym elementem systemu, a w wymiarze praktycznym – jedyną gwarancją przekształcenia dla części użytkowników wieczystych, którzy nie zostali objęci innymi mechanizmami uwłaszczenia. Ustawodawca ograniczył również możliwość zgłaszania roszczeń w czasie, wyznaczając zainteresowanym użytkownikom wieczystym termin na złożenie wniosku na dzień 31 grudnia 2025 r. Uprawnienie użytkownika wieczystego na gruncie tej ustawy ma charakter roszczeniowy, co pociąga za sobą obowiązek uwzględnienia żądania, ilekroć zostaną spełnione określone w ustawie przesłanki. W konsekwencji przy rozstrzyganiu wniosku organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a ewentualna odmowa nie może opierać się na kryteriach pozaustawowych. Organ nie może zatem oddalić żądania, powołując się na względy słuszności (np. spodziewany w niedalekiej przyszłości upływ okresu użytkowania wieczystego) lub sprzeczność z zasadami prawidłowej gospodarki, które leżą m.in. u podstaw zgody organu nadzorującego na sprzedaż nieruchomości użytkownikowi wieczystemu w trybie art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub przeznaczenia jej do zbycia.
 
4. Zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy

Zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o przekształceniu wyznaczono w jej art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem prawo do przekształcenia przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości: zabudowanych na cele mieszkaniowe, zabudowanych garażami, przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami, oraz nieruchomości rolnych; przy czym przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne.

W aktualnym stanie prawnym, w szczególności w związku z uwłaszczeniem gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w 2019 roku, ustawa pozwala na przekształcenie nieruchomości wolnych od zabudowy lub zabudowanych wyłącznie garażami – obiektami o funkcji towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej. Ustawa z 2018 r. konsekwentnie wiąże bowiem prawo do przekształcenia z istnieniem na gruncie naniesień odpowiadających pojęciu budynku mieszkalnego jedno- lub wielorodzinnego. Z dobrodziejstwa ustawy mogą w szczególności skorzystać użytkownicy wieczyści gruntów oddanych na poprawę warunków zagospodarowania oraz gruntów „uzupełniających”, które łącznie z nieruchomością podstawową spełniają łącznie ustawowe kryterium „działki budowlanej” (np. oddanych w użytkowanie wieczyste w trybie art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami), przeznaczonych w aktach regulujących ład planistyczny pod budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie kryterium „przeznaczenia” pod określony rodzaj zabudowy należy oceniać przede wszystkim według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu^[9].

Nie powinno także ulegać kwestii, że stan naniesień oraz ich funkcja ma istotne znaczenie dla treści uprawnień użytkowników wieczystych. Przesłanki przekształcenia zostały bowiem ukształtowane odrębnie dla każdego rodzaju nieruchomości. I tak w przypadku „gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe” ustawodawca nie przewidział dodatkowej przesłanki przeznaczenia na cele mieszkaniowe, na co jednoznacznie wskazuje treść normatywna przepisu. W konsekwencji zmiana ustalenia w planie miejscowym dla nieruchomości, na której posadowiony jest budynek mieszkalny będzie całkowicie irrelewantna dla przekształcenia. Analogicznie, nie będzie miała wpływu na treść uprawnień użytkownika wieczystego zmiana sposobu użytkowania budynku, jeżeli grunt przeznaczony został w aktach planowania przestrzennego na cele mieszkaniowe. Przeznaczenie w planie lub w decyzji o warunkach zabudowy będzie również istotne dla spełnienia przesłanki przekształcenia przez nieruchomość całkowicie wolną od zabudowy.

Właśnie w odniesieniu do gruntów niezabudowanych lub zabudowanych garażami ustawa będzie zachowywała swoją aktualność. Nieruchomości te nie zostały bowiem objęte hipotezą ustawy z 2018 r., a ich zbycie na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 69 w związku z art. 32) nie ma charakteru roszczeniowego i wymaga zgody właściwego organu. Ustawodawca rozstrzygnął jednocześnie art. 1 ust. 3, że roszczenie to przysługiwać będzie zarówno osobie, która była użytkownikiem wieczystym w dacie wejścia ustawy w życie, jak i jej następcom prawnym, bez względu na rodzaj sukcesji. Celem regulacji jest ograniczenie stosowania tego przywileju do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste w rzeczywistości prawnej ukształtowanej przed dniem wejścia ustawy w życie, nie zaś ze względu na tożsamość kolejnych dysponentów tego prawa.

Wyjątek od wymogu spełnienia przesłanki temporalnej przewidział ustawodawca w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. W świetle tego przepisu warunek obciążenia prawem użytkowania wieczystego na dzień 13 października 2005 r. nie jest aktualny wobec gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy^[10], jak również wobec współużytkowników wieczystych, których udział w tym prawie związany jest z odrębną własnością lokali. Zawarty w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu katalog podmiotów uprzywilejowanych ukształtowano poprzez odesłanie do art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1, w konsekwencji czego z prawa do przekształcenia gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, po dniu 13 października 2005 r. nie będą mogły skorzystać osoby prawne. Ograniczenie to nie będzie natomiast dotyczyć przysługujących tym podmiotom udziałów w prawie użytkowania wieczystego, w których prawo to wchodzi w skład nieruchomości wspólnej w rozumieniu ustawy o własności lokali.

W przepisie tym ustawodawca nie wskazał wprost następców prawnych jako uprawnionych do przekształcenia, jak również nie jest on przedmiotem odesłania zawartego w art. 1 ust. 3. Niemniej należy zauważyć, że odmiennie do art. 1 ust. 1 i 1a wyznaczających materialnoprawne ramy przekształcenia, na gruncie art. 1 ust. 4 ustawodawca posługuje się pojęciem „osób, które [po 13 października 2005 r.] uzyskały prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie”. Zarówno wykładnia gramatyczna, jak i systemowa powinna zatem prowadzić do wniosku, że roszczenie przysługiwać będzie każdoczesnemu dysponentowi prawa użytkowania wieczystego lub udziału w tym prawie, które zostało ustanowione w jednym z trybów określonych w art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1.

Wydaje się również, że reglamentowanie tego uprawnienia wyłącznie do użytkownika wieczystego aktualnego na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu lub do następców prawnych, którzy w prawa swojego poprzednika wstąpili w drodze sukcesji generalnej godziłoby w ratio legis instytucji przekształcenia.
 
4.1. Pojęcie „nieruchomości gruntowej”

Wyznaczając zakres podmiotowy ustawy, osobną uwagę należy poświęcić treści normatywnej pojęcia „nieruchomości gruntowej”, które nie zostało w ustawie o przekształceniu autonomicznie zdefiniowane. Definicji takiej nie zawiera również ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która czerpie w znacznej mierze z dorobku ustawy o przekształceniu. Rekonstrukcja tego pojęcia wymaga odwołania się zarówno do ratio legis, jak i praktycznych aspektów konwersji użytkowania wieczystego we własność w reżimie postępowania administracyjnego. Stanowisko orzecznictwa co do definicji nieruchomości gruntowej nie jest jednolite i zasadniczo zasadza się na dwóch konkurencyjnych poglądach. Pierwszy nakazuje rozumienie jej w ujęciu funkcjonalnym, a więc jako integralnej całości, pozwalającej na realizowanie celu gospodarczego wynikającego z jej przeznaczenia lub sposobu korzystania^[11]; drugi zaś opiera się na tzw. koncepcji wieczystoksięgowej, a więc identyfikacji nieruchomości jako bytu prawnego uregulowanego w jednej księdze wieczystej^[12].

Należy zauważyć, że w ramach postępowania administracyjnego organ związany jest zasadą prawdy obiektywnej, która, co do zasady, powierza mu inicjatywę dowodową i jednocześnie nakłada obowiązek dokonywania we własnym zakresie wszelkich ustaleń istotnych dla treści rozstrzygnięcia. W wymiarze praktycznym może to utrudniać lub wręcz uniemożliwiać samodzielne ustalenie granic podlegającej uwłaszczeniu nieruchomości, rozumianej jako całość gospodarcza. Nie można bowiem wykluczyć, że nieruchomością w ujęciu funkcjonalnym będzie jedynie część gruntu ujawnionego w danej księdze wieczystej.

Nie przesądzając o poprawności jednego z prezentowanych w judykaturze poglądów, należy zwrócić uwagę, że w każdym przypadku podstawą do ujawnienia przekształcenia użytkowania wieczystego we własność będzie wpis w księdze wieczystej, a wpis ten będzie pociągał za sobą inne rzeczowo doniosłe skutki m.in. ustanie odrębnej własności budynku.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że z uwagi na naturę użytkowania wieczystego, jako prawa obciążającego cały grunt, nie jest możliwe ujawnienie przekształcenia jedynie co do jego części, bez uprzedniego podziału prawnego. Pogląd ten niesie dwojaki skutek dla użytkowników wieczystych – z jednej strony otwiera drogę do uwłaszczenia nieruchomości, które – wraz z gruntem „podstawowym” mogą służyć realizacji jednego celu, ale nie spełniają jednej z kumulatywnych przesłanek określonych w art. 1 (np. w zakresie spełnienia przesłanki temporalnej). Z drugiej strony, przyjęcie go może wyłączać możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do gruntu, który odpowiada określonemu w ustawie przeznaczeniu jedynie w części, odpowiadającej np. obszarowi jednej z wydzielonych w jego granicach działek ewidencyjnych.

W obu tych sytuacjach ujawnienie przekształcenia w księdze wieczystej może napotkać na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Raz jeszcze wymaga wskazania, że prawo użytkowania wieczystego nie może zarówno zostać ustanowione, jak i wygaszone w stosunku do części nieruchomości, dla której jest prowadzona jedna księga wieczysta. Stwierdzenie spełnienia przesłanek uwłaszczenia jedynie w stosunku do części nieruchomości gruntowej będzie zatem wymagało dokonania podziału ewidencyjnego i prawnego oraz urządzenia księgi wieczystej dla powstałej w wyniku tego podziału nowej nieruchomości. Potrzeba przeprowadzenia tych czynności nie będzie mogła zostać zaspokojona w ramach postępowania administracyjnego, lecz będzie wymagać zainicjowania procedury podziałowej, a w dalszej kolejności – wieczystoksięgowej. Rozstrzygnięcia w tych sprawach będą stanowiły prejudykat przekształcenia i jako takie będą stanowić zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.
 
4.2. Przekształcenie w przypadku współużytkowania wieczystego

W przypadku gdy grunt jest przedmiotem współużytkowania wieczystego, zdolność postulacyjną w procesie przekształcenia określa art. 2 ustawy o przekształceniu. Zgodnie z tym przepisem żądanie przekształcenia powinno być zgłoszone przez współużytkowników wieczystych, których łączny udział w nieruchomości wspólnej wynosi co najmniej połowę. Rozwiązanie to stanowi konsekwencję natury użytkowania wieczystego jako prawa jednolitego i niepodzielnego, które nie może zatem podlegać przekształceniu w zakresie pojedynczych udziałów w tym prawie, bez względu na to, czy są one związane ze współwłasnością istniejących na gruncie naniesień czy z odrębną własnością lokali.

Przed wejściem w życie nowelizacji z 28 lipca 2011 r. wymóg współdziałania przy inicjowaniu postępowania o przekształcenie był ukształtowany bardziej rygorystycznie, bowiem nakazywał złożenie wniosku wszystkim współużytkownikom wieczystym. Spełnienie tego warunku, zwłaszcza w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, czyniło niejednokrotnie przekształcenie takich gruntów iluzorycznym. Z tych względów jedynie pasywność jednego ze współużytkowników wieczystych stanowiła bezwzględną przeszkodę do wszczęcia postępowania. Pod wpływem takiej praktyki ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie legitymacji większościowej, zaś w przypadku braku zgody na przekształcenie – potrzeby podjęcia przez współużytkownika wieczystego aktywności polegającej na wniesieniu sprzeciwu. Sprzeciw nie stanowi przy tym kwalifikowanej przeszkody do wszczęcia postępowania, lecz przesłankę jego obligatoryjnego zawieszenia^[13]. W okresie zawieszenia postępowania współużytkownicy wieczyści dysponujący łącznym udziałem w swoim prawie wynoszącym co najmniej połowę zainteresowani przekształceniem mogą wystąpić do sądu z żądaniem wydania zgody zastępczej na zasadzie art. 199 Kodeksu cywilnego.

Rozstrzygnięcie w tej sprawie należy utożsamiać z zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie stanowić będzie podstawę do podjęcia zawieszonego postępowania. W przypadku orzeczenia sądu zgodnego z żądaniem wnioskodawców postępowaniu o przekształcenie nadany zostanie dalszy bieg, zaś w przypadku braku zgody zastępczej postępowanie powinno zostać umorzone.

Jak wyżej wskazano, co do zasady, stronami postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są osoby fizyczne. Po 2015 roku legitymację procesową ustawodawca przyznał wyjątkowo osobom prawnym w postępowaniach o przekształcenie w odniesieniu do gruntów, w których prawo użytkowania wieczystego związane jest z odrębną własnością lokali, zaś spółdzielniom mieszkaniowym – do gruntów, na których znajdują się budynki lub garaże będące ich własnością. Z prawa do złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność w tym trybie użytkownicy wieczyści mogą skorzystać do dnia 31 grudnia 2025 r. Ograniczenie możliwości zgłaszania tego roszczenia w czasie wprowadzono na mocy ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw^[14].
 
5. Elementy decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności

Merytoryczne rozpoznanie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje w drodze decyzji administracyjnej. Inaczej niż w przypadku powszechnego uwłaszczenia na gruncie ustawy z 2018 r. oraz mechanizmu zbywania nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego na podstawie art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przekształcenie w tym trybie zakłada poddanie sposobu załatwienia sprawy kontroli instancyjnej. Wzmacnia to poczucie pewności prawnej oraz pozwala skutecznie wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia gwarancji zapewnienia przez państwo adekwatnych do interesu majątkowego środków ochrony prawnej, rozwiązanie to należy oceniać jako optymalne. W procesie przekształcenia ex lege przyjęto bowiem formułę zaświadczenia, stanowiącego urzędowe potwierdzenie zaistnienia określonego zdarzenia prawnego, natomiast zbycie nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami odbywa się w warunkach względnej swobody kontraktowej. Oba te rozwiązania per se wykluczają co do zasady możliwość skorzystania ze zwykłych środków zaskarżenia.

Przedmiotem decyzji jest władcze stwierdzenie przez organ, że prawo użytkowania wieczystego oznaczonej nieruchomości gruntowej ulega przekształceniu w prawo własności na rzecz skonkretyzowanego adresata – dotychczasowego użytkownika wieczystego. Obligatoryjnym elementem decyzji jest ponadto określenie wysokości zobowiązania z tego tytułu albo stwierdzenie, że przekształcenie nastąpiło nieodpłatnie. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja w tym przedmiocie uzyskała przymiot ostateczności. Ponieważ prawem podlegającym ujawnieniu jest własność – inaczej niż w przypadku konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego^[15] – data złożenia wniosku o jego dokonanie jest prawnie irrelewantna. Decyzję w sprawie przekształcenia wydaje: starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa – odpowiednio w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Organami odwoławczymi są odpowiednio właściwy wojewoda albo samorządowe kolegium odwoławcze.
 
6. Odpłatność za przekształcenie

Z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności użytkownik wieczysty ponosi opłatę, która stanowi różnicę między wartością nieruchomości jako przedmiotu prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego. Wyceny obu tych praw dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym według stanu na dzień wydania decyzji. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o przekształcenie skutecznie dokonano aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (tak z urzędu, jak i na żądanie użytkownika wieczystego). W takim przypadku podstawę określenia wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności stanowi wycena sporządzona dla potrzeb tej aktualizacji. Rozwiązanie to jest podyktowane zarówno względami ekonomiki procesowej, przejawiającej się w korzystaniu z relatywnie aktualnego środka dowodowego bez konieczności generowania kosztów zlecenia nowej ekspertyzy, z drugiej strony ma dla organu walor dyscyplinujący – w warunkach wzrostu wartości nieruchomości w czasie (w tym prawa użytkowania wieczystego) przewlekłe prowadzenie postępowania będzie pociągało za sobą zmniejszenie wysokości opłaty za przekształcenie.

Przyjęty model odpłatności za przekształcenie recypowano z przepisów dotyczących ustalania ceny gruntu zbywanego na rzecz użytkownika wieczystego^[16], zakładających potrącenie wartości użytkowania wieczystego. Pomimo że reguła ta – jako niezgodna z przepisami o pomocy publicznej – została zakwestionowana w odniesieniu do sprzedaży gruntów na rzecz użytkowników wieczystych będących przedsiębiorcami, w ustawie o przekształceniu utrzymano dotychczasowe zasady ustalania odpłatności, przyczyniając się do ochrony praw nabytych osób, którym roszczenie to przysługiwało na dotychczasowych warunkach dotyczących m.in. wymiaru opłaty. Niemniej w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej opłata za przekształcenie wymierzana jest z uwzględnieniem reguł pomocy publicznej. W takim przypadku, z korzyścią odnoszoną przez przedsiębiorcę kosztem środków publicznych identyfikowana jest różnica pomiędzy wartością rynkową gruntu a należną publicznemu właścicielowi gruntu opłatą. Korzyść ta może zostać skompensowana poprzez rozliczenie jej w dostępnym dla danego przedsiębiorcy limicie pomocy de minimis albo w drodze jednorazowego świadczenia (dopłaty).
 
6.1. Pomoc publiczna

Konsekwencją wyraźnego odwołania do przepisów o pomocy publicznej było także zastąpienie instytucji udzielanej z urzędu bonifikaty od opłaty za przekształcenie gruntów wpisanych do rejestru zabytków modelem bonifikaty na wniosek. Celem takiego zabiegu było oddalenie perspektywy „przymusowego” konsumowania dostępnego limitu pomocy de minimis poprzez automatyczne, niezależne od woli użytkownika wieczystego powiększanie jego korzyści odnoszonej kosztem środków publicznych.
 
6.2. Zwolnienie z opłaty za przekształcenie

Jak wspomniano wyżej, ustawodawca przewidział wyjątki od zasady odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, które zostały wyczerpująco uregulowane w art. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawo do przekształcenia nieodpłatnego przysługuje:
1) osobom fizycznym, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następcom prawnym;
2) spółdzielniom mieszkaniowym lub ich następcom prawnym, będącym użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, które uzyskały użytkowanie wieczyste w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 1 lub pkt 2.

W tym stanie rzeczy ze zwolnienia z opłaty mogą skorzystać osoby fizyczne oraz spółdzielnie mieszkaniowe, na rzecz których użytkowanie wieczyste zostało ustanowione w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (tj. w wyniku uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym), a także następcy prawni tych podmiotów. Na gruncie tego przepisu w judykaturze rozgorzał spór co do interpretacji pojęcia „następcy prawnego”, pomimo że ustawodawca nie zróżnicował go explicite w obrębie tego aktu prawnego. O ile nie budzi wątpliwości treść pojęcia następcy prawnego, którym posłużono się w art. 1 ust. 3, o tyle ze względu na aksjologiczne podstawy zwolnienia z obowiązku świadczenia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, dostrzeżono potrzebę stosowania szczególnego reżimu prawnego przy definiowaniu tego pojęcia na gruncie art. 5 ustawy o przekształceniu. Intencją ustawodawcy było bowiem uprzywilejowanie tej grupy użytkowników wieczystych, którym prawo do gruntu zostało odebrane w warunkach przymusu państwowego, zaś przekształcenie ma stanowić swoisty powrót do status quo sprzed nacjonalizacji lub wywłaszczenia. Z tych względów prawo do przekształcenia nieodpłatnego przysługiwać będzie osobom, którym można przypisać przymiot „wywłaszczonego”, a z uwagi na jego osobisty, ściśle zindywidualizowany charakter – jedynie tym następcom prawnym, którzy wstąpili w prawa swoich poprzedników w drodze sukcesji uniwersalnej^[17].

Ponieważ istotą tego przywileju jest zachowanie ciągłości następstwa prawnego po osobie wywłaszczonej obejmującego również przenoszenie praw osobistych, do kręgu osób uprawnionych nie będą należeć nabywcy roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w zamian za wywłaszczenie lub w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, także w przypadku, gdy prawo to zostało ustanowione na ich rzecz. Rozporządzenie w drodze czynności prawnej zarówno prawem użytkowania wieczystego, jak i ekspektatywą jego ustanowienia pociąga za sobą definitywne zerwanie osobistej więzi z poprzednim (pozbawionym w warunkach przymusu) właścicielem nieruchomości. Skutku tego nie odwróci także okoliczność wstąpienia w ogół praw i obowiązków osoby uprawnionej przez beneficjenta wcześniej dokonanej na jego rzecz czynności prawnej (np. późniejsze dziedziczenie przez obdarowanego prawem użytkowania wieczystego).
 
7. Podsumowanie

Ustawa o przekształceniu była pierwszym aktem prawnym pozwalającym uwłaszczyć na masową skalę użytkowników wieczystych gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowym i rolnym, a także o funkcjach towarzyszących. Aktualnie jest także jedynym aktem prawnym, który przyznaje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanych. W stosunku do tej ostatniej kategorii nieruchomości rozwiązania takiego nie przewidywała bowiem ani ustawa z 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, ani przepisy epizodyczne działu VIa ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pozostałych przypadkach użytkownicy wieczyści mogą ubiegać się o nabycie własności, którego skutkiem będzie wygaśnięcie użytkowania wieczystego w wyniku konfuzji. Niemniej uprawnienie to będzie aktualizować się z chwilą przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży przez właściwy organ. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie statuują po stronie użytkownika wieczystego roszczenia o sprzedaż gruntu. Upływ zastrzeżonego przez ustawodawcę w art. 7a terminu do złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w drodze decyzji administracyjnej nie zamyka jednak definitywnie procesu uwłaszczenia w tym trybie. Przepisy ustawy zachowają bowiem moc do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia ostatniego zgłoszonego w terminie żądania.

W ramach uwag de lege ferenda warto poddać rozwadze ustawodawcy utrzymanie w polskim systemie prawnym rozwiązania umożliwiającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do gruntów niezabudowanych, które pełnią wobec nieruchomości sąsiednich rolę służebną i stanowią wspólnie z nimi całość społeczno-gospodarczą. Sytuacja taka będzie dotyczyć w szczególności wolnych od naniesień gruntów, które zostały oddane użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich na poprawę warunków zagospodarowania lub w celu dopełnienia przez nie cech działki budowlanej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedność tych gruntów pod względem funkcjonalnym i ekonomicznym uzasadnia tożsamość przysługującego do nich tytułu prawnego.

Filip Syrkiewicz
radca prawny w OIRP w Warszawie
 

---