13.11.2019

Obrót nieruchomościami rolnymi w polskim systemie prawnym – dawniej i dziś

opublikowano: 2019-10-21 przez: Mika Ewelina

Wstęp

Temat możliwości nabycia oraz zbycia nieruchomości rolnych w polskim systemie prawnym od lat budzi wiele kontrowersji. Zgodnie z ogólną regulacją art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Trzeba jednak zauważyć, że w przeszłości ustawodawstwo znacząco wpływało na kształt polityki rolnej oraz możliwości swobodnego przeniesienia własności ziemi z podmiotu na podmiot. W ostatnich latach w prawie zaszło wiele zmian mających ograniczyć możliwość swobodnego zakupu nieruchomości rolnej czy też dokonania zmiany właściciela gruntów rolnych, które to zmiany dotknęły także obywateli RP. Wiązało się w dużej mierze z przyznaniem Polsce z dniem przystąpienia do Unii Europejskiej (1 maja 2004 r.) 12-letniego okresu przejściowego w odniesieniu do możliwości nabywania przez cudzoziemców gruntów znajdujących się na terenie Polski.
Celem niniejszej publikacji jest wskazanie najważniejszych aktów prawnych w zakresie obrotu nieruchomościami rolnymi w Polsce, począwszy od lat 20-ych XX wieku, a następnie przedstawienie aktualnego stanu prawnego w tej dziedzinie. Ma ona za zadanie zobrazowanie tego, iż niektóre rozwiązania prawne obecne w dziś obowiązującym systemie prawnym nie stanowią novum, bowiem były obecne w różnych aktach prawnych obowiązujących na przestrzeni lat.
 
Obrót nieruchomościami rolnymi – rys historyczny
Konstytucja marcowa z 1921 r. wskazywała w art. 99, że ziemia, jako jeden z najważniejszych czynników bytu Narodu i Państwa, nie może być przedmiotem nieograniczonego obrotu oraz, że ustrój rolny Rzeczypospolitej opierać się ma na gospodarstwach rolnych, zdolnych do prawidłowej wytwórczości i stanowiących osobistą własność. Konstytucja kwietniowa z 1935 r. nie zniosła tych ograniczeń i pozostawiła je w mocy[1]. Tak więc już w dwudziestoleciu międzywojennym istniały przepisy, które mogły ograniczyć swobodne dysponowanie ziemią rolną. W tym okresie uchwalano szereg ustaw, które regulowały kwestię obrotu nieruchomościami rolnymi, a także określały sposób ich nabywania przez cudzoziemców. Przykładem takich ustaw są ustawa z dnia 15 lipca 1920 r. o wykonaniu reformy rolnej[2] oraz ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez obcokrajowców, obowiązującą ze zmianami do dnia dzisiejszego[3].
6 września 1944 r. Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego wydał dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej[4]. Reforma ta zakładała zlikwidowanie wielkich majątków ziemskich, podzielenie ich i przekazanie już podzielonych gruntów m.in. chłopom małorolnym oraz nieposiadającym ziemi. Nabycie takiej ziemi wiązało się z wieloma obowiązkami i zakazami dotyczącymi chociażby zakazu zbycia i dzielenia nieruchomości rolnych oraz niosło za sobą obowiązek spłaty należności za uzyskaną ziemię. Kolejne reformy rolne podejmowane przez państwo doprowadziły do powstania Państwowych Gospodarstw Rolnych (tzw. PGR-y), które istniały od ok. 1949 r. do początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Kolektywizacji gruntów sprzyjała m.in. Konstytucja z 1952 r.[5]
Po drugiej wojnie światowej obrót nieruchomościami rolnymi leżał głównie w sferze prawa administracyjnego. Dopiero ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem[6] częściowo uregulowała kwestie zbycia nieruchomości rolnych poprzez czynności cywilnoprawne. Jednocześnie określała ona wymogi, jakie musiała spełnić osoba planująca nabyć grunty. Od tego czasu uchwalano coraz więcej ustaw mających na celu uregulowanie kwestii obrotu nieruchomościami rolnymi na gruncie cywilnoprawnym i to właśnie w tym kierunku zmierzała większość zmian. Przykładem są chociażby przepisy, które pojawiły się w Kodeksie cywilnym dotyczące nieruchomości rolnych.
Na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa[7] powstała Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (przekształcona później w Agencję Nieruchomości Rolnych (dalej: „ANR”), a następnie w Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (dalej: „KOWR”), mająca za zadanie restrukturyzację oraz prywatyzację mienia Skarbu Państwa m.in. po Państwowych Gospodarstwach Rolnych.
Warto zaznaczyć, iż po roku 1989 w transakcjach między rolnikami istniała swoboda w obrocie ziemią rolną i nie było ograniczenia co do powierzchni przenoszonego gruntu.
 
Ustawa z dnia 16 lipca 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
Ograniczenia w obrocie ziemią rolną zostały wprowadzone dopiero przez ustawę z dnia 16 lipca 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego[8] (dalej: „u.k.u.r.”), która została uchwalona z uwagi na konieczność dostosowania prawa polskiego do norm unijnych w związku z procedurą akcesyjną Polski do Unii Europejskiej. Jak wskazuje E. Klat-Górska[9], „z treści art. 77 ust. 1 w zw. z art. 88 traktatu stowarzyszeniowego oraz z postanowień końcowych Traktatu o Przystąpieniu z 13 grudnia 2002 r. (…) wynikał dla Polski obowiązek współpracy gospodarczej z Unią Europejską, w tym także w dziedzinie rolnictwa. Polska została przy tym zobowiązana do dostosowania istniejących, szeroko rozumianych struktur agrarnych do standardów europejskich w celu zapewnienia polskim rolnikom równorzędnych warunków produkcji na wspólnym rynku Unii Europejskiej (zob. A. Oleszko, Prawo rolne, Kraków 2004, s. 101). W ramach tych porozumień nie określono jednak wyraźnych sformułowań dotyczących harmonizacji ustawodawstwa rolnego.” Przywołana autorka przypomniała stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że „Ustalanie i realizacja celów wspólnej polityki rolnej nie tylko nie naruszają konstytucyjnych zasad ustroju rolnego w Rzeczypospolitej Polskiej, ale powinny uwzględniać istniejący stan rzeczy. Oparta na takich zasadach wspólna polityka rolna nie zagraża – zwłaszcza w płaszczyźnie prawnej – konstytucyjnie gwarantowanym strukturom ustrojowym rolnictwa polskiego”[10].
Należy wskazać, iż szereg ograniczeń i zmian w zakresie zbywania lub nabywania nieruchomości zostało wprowadzonych do u.k.u.r. na mocy ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw[11] (dalej: „nowelizacja z 2016 r.”), która weszła w życie 30 kwietnia 2016 r. Ustawa ta odbiła się szerokim echem wśród osób zainteresowanych obrotem nieruchomościami rolnymi, jak również wśród samych rolników. Dla lepszego przedstawienia stanu prawnego, który odnosi się do sprzedaży nieruchomości rolnych w Polsce, warto dokonać krótkiego porównania niektórych unormowań prawnych sprzed przywołanej nowelizacji oraz tych, które obowiązują obecnie.
Główne założenia u.k.u.r. w wersji obowiązującej przed nowelizacją z 2016 r. miały na celu ochronę i wspieranie gospodarstw rodzinnych, które według Konstytucji stanowią podstawę ustroju rolnego państwa. Zgodnie z art. 1 u.k.u.r. określa ona zasady kształtowania ustroju rolnego państwa przez: 1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych; 2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych; 3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Ustawa ta w art. 3 określała m.in. sytuację, w których dzierżawcy przysługiwało prawo pierwokupu, w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż KOWR (dawnej ANR). Musiały zostać spełnione następujące przesłanki: 1) umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej i ma datę pewną oraz była wykonywana co najmniej 3 lata, licząc od tej daty; 2) nabywana nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rodzinnego dzierżawcy lub jest dzierżawiona przez spółdzielnie produkcji rolnej.
W przypadku braku dzierżawcy uprawnionego do wykonania prawa pierwokupu albo niewykonaniu przez niego tego prawa, prawo pierwokupu przysługiwało z mocy ustawy KOWR działającemu na rzecz Skarbu Państwa, gdy przedmiotem sprzedaży była nieruchomość rolna o powierzchni nie mniejszej niż 5 ha[12]. Prawo pierwokupu nie przysługiwało KOWR, jeżeli w wyniku nabycia nieruchomości rolnej następowało powiększenie gospodarstwa rodzinnego, jednak do powierzchni nie większej niż 300 ha, a nabywana nieruchomość rolna była położona w gminie, w której ma miejsce zamieszkania nabywca, lub w gminie graniczącej z tą gminą[13]. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że gmina sąsiednia nie została zdefiniowana i była pojęciem nieostrym. Pojęcie to, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego (dalej: „SN”) z 29 stycznia 2008 r., IV CSK 447/07[14], należało interpretować następująco: „Dla uznania, że nabywana nieruchomość rolna położona jest w gminie sąsiedniej w stosunku do gminy, w której ma miejsce zamieszkania nabywca, w rozumieniu art. 3 ust. 7 ustawy z 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, nie jest konieczne, aby obie te gminy posiadały wspólną granicę. Wystarczające jest, aby nabywaną nieruchomość dzieliła od miejsca zamieszkania kupującego taka odległość, która umożliwia mu racjonalne prowadzenie działalności rolniczej w ramach tak powiększonego gospodarstwa”.
Omawiana ustawa w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2016 r. przewidziała także wyjątki od zasady zastosowania prawa pierwokupu zarówno względem dzierżawcy, jak i KOWR, w przypadku gdy: 1) nabywcą nieruchomości rolnej była osoba bliska zbywcy w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; 2) sprzedaż dotyczyła nieruchomości rolnej stanowiącej wkład gruntowy członka spółdzielni produkcji rolnej na rzecz innego członka tej spółdzielni; 3) nabywcą nieruchomości rolnej była spółdzielnia produkcji rolnej – w przypadku sprzedaży przez jej członka nieruchomości rolnej stanowiącej wkład gruntowy w tej spółdzielni; 4) nabywcą nieruchomości rolnej była jednostka samorządu terytorialnego[15].
Trzeba podkreślić, że w myśl art. 4 u.k.u.r. KOWR poza prawem pierwokupu przysługiwało jeszcze prawo wykupu nieruchomości. W myśl ust. 1 tego artykułu „jeżeli przeniesienie własności nieruchomości rolnej o powierzchni nie mniejszej niż 5 ha następuje w wyniku zawarcia umowy innej niż umowa sprzedaży, Agencja działająca na rzecz Skarbu Państwa może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej”. Zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie „ustawodawca wskazał, że co do zasady prawo wykupu (inaczej prawo nabycia) działająca na rzecz Skarbu Państwa ANR może wykonać, jeżeli przeniesienie własności nieruchomości rolnej o powierzchni nie mniejszej niż 5 ha następuje w wyniku zawarcia umowy innej niż umowa sprzedaży. Tym samym w sposób bardzo ogólny został określony katalog umów przenoszących prawo własności innych „niż umowa sprzedaży”[16].
Przedstawiony wyżej przepis nie miał zastosowania do wszystkich przypadków przeniesienia własności. Wyjątki w tym zakresie zostały uregulowane w art. 4 ust. 4 u.k.u.r., zgodnie z którym uprawnienie to nie przysługuje: 1) jeżeli w wyniku przeniesienia własności nieruchomości rolnej następuje powiększenie gospodarstwa rodzinnego, jednak do powierzchni nie większej niż określona w art. 5 ust. 1 pkt 2[17]; 2) jeżeli przeniesienie własności nieruchomości rolnej następuje na rzecz: a) spółdzielni produkcji rolnej – w przypadku nieruchomości rolnej stanowiącej wkład gruntowy członka tej spółdzielni, b) osoby bliskiej zbywcy w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; 3) jeżeli przeniesienie własności nieruchomości rolnej następuje w wyniku umowy z następcą, o której mowa w art. 84 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników[18].
Obecne regulacje dotyczące obrotu nieruchomościami rolnymi
Mając na uwadze podstawy obrotu nieruchomościami rolnymi, należy zaznaczyć, iż do najważniejszych aktów prawnych regulujących tę materię należą obecnie u.k.u.r., ustawa z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[19].
W pierwszej kolejności warto zaznaczyć, iż z oddziaływania u.k.u.r. zostały wyłączone przede wszystkim nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, o którym mowa w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nieruchomości o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha oraz grunty będące drogami wewnętrznymi.
Ponadto należy podkreślić, że u.k.u.r. wprowadza ściśle określony krąg nabywców nieruchomości rolnych oraz zasady ich nabywania. Nabywcą gruntu rolnego, zgodnie z tą ustawą, może być: 1) rolnik indywidualny; 2) osoba bliska zbywcy; 3) jednostka samorządu terytorialnego; 4) Skarb Państwa lub działająca na jego rzecz ANR; 5) osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania; 6) parki narodowe, w przypadku zakupu nieruchomości rolnych na cele związane z ochroną przyrody; 7) dzierżawca korzystający z prawa pierwokupu przy spełnieniu określonych warunków; 8) spółka prawa handlowego, której wyłącznym udziałowcem albo akcjonariuszem jest Skarb Państwa, będącą operatorem systemu przesyłowego albo posiadającą koncesję na przesyłanie paliw ciekłych, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne[20]; 9) osoba, która zbyła nieruchomość rolną na cele związane z realizacją Inwestycji lub Inwestycji Towarzyszącej w rozumieniu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym[21] – w okresie 3 lat od dnia zawarcia umowy – albo która została z niej wywłaszczona na te same cele; 10) Spółka Celowa, o której mowa w ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym.
W przypadku gdy osoba potencjalnego nabywcy nie należy do żadnej z wymienionych wyżej kategorii, nabycie przez nią nieruchomości rolnej jest nadal możliwe, jednakże wymaga uzyskania zgody Dyrektora Generalnego KOWR.
Jak słusznie zauważa W. Fortuński, osoba bliska zbywcy czy też gmina, Skarb Państwa, kościół, związek wyznaniowy, jako nabywca nie musi być rolnikiem indywidualnym[22]. Takiego nabycia nie dotyczą też normy obszarowe[23]. Natomiast zgodnie z art. 2a ust. 3 pkt 2, 3 i 4 u.k.u.r. przepisy dotyczące nabycia nieruchomości rolnych nie dotyczą nabycia: w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego na podstawie art. 151 k.c. lub art. 231 k.c. bądź w toku postępowania restrukturyzacyjnego w ramach postępowania sanacyjnego.
Nowelizacja z 2016 r. wpłynęła również na definicję pojęcia „rolnik indywidualny”. W obecnie obowiązującym brzmieniu za rolnika indywidualnego rozumie się osobę spełniającą łącznie następujące przesłanki: 1) jest osobą fizyczną[24]; 2) jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha; 3) posiada kwalifikacje rolnicze; 4) co najmniej od 5 lat zamieszkuje w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo[25]. Uprzednio dla uzyskania statusu rolnika indywidualnego nie było konieczności osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego[26].
Mając na uwadze powyższe przesłanki, warto nadmienić, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym[27]: „samo posiadanie lub własność gospodarstwa rolnego nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie działalności rolniczej, co obejmuje również podejmowanie decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie”[28], osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego „oznacza obowiązek pracy osoby fizycznej w całym tym gospodarstwie, bądź w znaczącej jego części, w porównaniu do jego całości”[29], „Istotą ustawowej definicji rolnika ryczałtowego jest dokonywanie przezeń dostaw pochodzących z jego własnej produkcji. Sformułowanie „własnej” odnosi się do słowa produkcji, a zatem użyte zostało, aby podkreślić osobisty, samodzielny charakter prowadzonej działalności przez rolnika ryczałtowego. Nie można przyjąć, że pojęcie to odnosi się do stosunku prawnego, w oparciu, o który rolnik dysponuje uprawianymi gruntami. Nie ma znaczenia, czy ziemia, na której rolnik ryczałtowy prowadzi produkcję, jest jego własnością, czy też posiada on inny tytuł prawny użytkowania tej ziemi”[30].
Należy zaznaczyć, iż uprzednio wobec nabywcy nieruchomości rolnych, poza obowiązkami wynikającymi z obostrzeń wprowadzanych w praktyce w umowach sprzedaży przez Agencję Nieruchomości Rolnych, nie były stawiane żadne konkretne obowiązki. W związku z dodaniem art. 2b ust. 1-3 u.k.u.r. nabywca nieruchomości rolnej jest obecnie obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. W okresie tym nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom. Jednakże sąd, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyraża zgodę na zbycie nieruchomości rolnej przed upływem okresu 10 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, jeżeli konieczność jej dokonania wynika z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy. Z uwagi na dość niedawne wejście w życie tej regulacji, brakuje jeszcze w judykaturze odniesienia się do tego, w jaki sposób rozumieć pojęcie „przyczyny losowe, niezależne od nabywcy”.
Warto zaznaczyć, iż obrót nieruchomościami rolnymi następuje na dwóch płaszczyznach. Pierwszą z nich jest nabywanie – sprzedaż gruntów z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Drugą zaś nabywanie – sprzedaż gruntów rolnych, które następują pomiędzy podmiotami prywatnymi.
W pierwszym przypadku, co do zasady, sprzedaż gruntów rolnych będących własnością Skarbu Państwa została wstrzymana. Takie czasowe zamrożenie rynku wskazanych nieruchomości rolnych nastąpiło na mocy ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Warto jednak wskazać, że wstrzymanie wspomnianej sprzedaży nie dotyczy: 1) nieruchomości i ich części przeznaczonych w: a) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego[31] lub b) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lub c) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – na cele inne niż rolne, w szczególności na parki technologiczne, parki przemysłowe, centra biznesowo-logistyczne, składy magazynowe, inwestycje transportowe, budownictwo mieszkaniowe, obiekty sportowo-rekreacyjne, lub 2) nieruchomości położonych w granicach specjalnych stref ekonomicznych, lub 3) domów, lokali mieszkalnych, budynków gospodarczych i garaży wraz z niezbędnymi gruntami oraz ogródków przydomowych, lub 4) nieruchomości rolnych o powierzchni do 2 ha.
Trzeba również wspomnieć o dywersyfikacji rodzajów gruntów rolnych, co do których sama u.k.u.r. ma zastosowanie, co zostało wprowadzone w życie z dniem 7 września 2018 r.[32] Chodzi tutaj o wyłączenia stosowania u.k.u.r. do nieruchomości rolnych znajdujących się w granicach administracyjnych miast.
W zakresie obrotu nieruchomościami rolnymi dokonywanego pomiędzy rolnikami sprzedaż jest możliwa, jednakże dokonując analizy jej procedury, należy mieć przede wszystkim na uwadze istnienie prawa pierwokupu, coraz bardziej rozszerzanego na rzecz KOWR reprezentującej prawa Skarbu Państwa. Co do zasady z prawa pierwokupu z mocy ustawy może skorzystać dzierżawca[33], natomiast w razie braku uprawnionego do pierwokupu albo niewykonania przez niego tego prawa, prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy KOWR[34] (lub Lasom Państwowym w przypadku gruntów o statusie gruntów leśnych). Jak zaznaczył Sąd Najwyższy w postanowieniu z 14 stycznia 2009 r., IV CSK 344/08, „do prawa pierwokupu przewidzianego w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 600 § 1 k.c. Nie wystarczy samo złożenie przed upływem miesiąca od otrzymania zawiadomienia o sprzedaży oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu, ale że przed upływem tego terminu konieczne jest zawiadomienie zobowiązanego o złożeniu tego oświadczenia w przepisanej formie. W razie rozwiązania warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości przed złożeniem oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu, nieruchomość wraca do stanu quo ante, a złożone przez uprawnionego oświadczenie o wykonaniu tego prawa jest bezskuteczne”.
Wyżej przywołane orzeczenie jest nadal aktualne i mając je na uwadze, należy również wspomnieć, iż zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości pod warunkiem, o którym mowa w art. 3 ust. 4 u.k.u.r., nie stwarza – po rozwiązaniu tej umowy zanim zostało złożone oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu – stanu związania sprzedającego uprawnieniem z tytułu prawa pierwokupu do chwili upływu terminu do złożenia oświadczenia o wykonaniu tego prawa. Akt notarialny zawierający to oświadczenie nie stanowi podstawy wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa – KOWR jako właściciela nieruchomości[35].
Nowelizacja z 2016 r. zmniejszyła również limit powierzchni, co do której KOWR może skorzystać z prawa pierwokupu. Do wprowadzenia zmian w u.k.u.r. była to powierzchnia 5 ha – grunty o mniejszej powierzchni nie były obejmowane restrykcjami związanymi z prawem pierwokupu. Obecnie minimalną powierzchnią łączącą się z potencjalnym prawem skorzystania z pierwokupu jest 0,3 ha.
Istotne zagadnienia, jakie pojawiły się w u.k.u.r. na mocy nowelizacji z 2016 r., to: 1) prawo pierwokupu udziałów i akcji w spółce prawa handlowego, która jest właścicielem nieruchomości rolnej, które to prawo przysługuje KOWR; 2) prawo nabycia nieruchomości rolnej przez KOWR od spółki osobowej.
W pierwszym przypadku celem regulacji było wyłączenie możliwości niejawnego obrotu nieruchomościami rolnymi i to dokonywanego w sposób swobodny poprzez sprzedaż udziałów lub akcji spółek, które posiadają prawo własności do tych nieruchomości. W takim przypadku nawet sprzedaż udziałów w spółce, mimo iż nie stanowi bezpośredniej sprzedaży nieruchomości, w przypadku opisanym powyżej może zostać ograniczona co do podmiotu nabywającego. Wyjątek stanowi zbywanie akcji dopuszczonych do obrotu na rynku giełdowym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi[36] oraz zbywanie udziałów i akcji na rzecz osoby bliskiej. Agencji Nieruchomości Rolnej przed nabyciem udziałów i akcji w spółce prawa handlowego, która jest właścicielem nieruchomości rolnej, przysługuje prawo przeglądania ksiąg i dokumentów spółki oraz żądania od spółki informacji dotyczących obciążeń i zobowiązań nieujętych w księgach i dokumentach.
Podobna aksjologia zmian przyświecała wprowadzeniu art. 3b do u.k.u.r. W tym przypadku również wprowadzono obostrzenia w zakresie zmiany osobowej w spółce, która jest właścicielem nieruchomości rolnych[37]. Spółka posiadająca prawo własności nieruchomości rolnych jest obowiązana powiadomić Agencję o zmianie bądź przystąpieniu nowego wspólnika do tej spółki w terminie miesiąca od dnia dokonania czynności prawnej, w wyniku której nastąpiła zmiana bądź przystąpienie wspólnika. Do powiadomienia dołącza się wypis z ewidencji gruntów i budynków każdej nieruchomości rolnej stanowiącej własność spółki. Wyjątkiem od tej procedury dokonywania zmian w składzie osobowym spółki jest zmiana, która polega na tym, iż: 1) zamiast dotychczasowego wspólnika wspólnikiem staje się osoba jemu bliska; 2) nowym wspólnikiem staje się osoba bliska któregokolwiek ze wspólników.
Prawo pierwokupu, z którego jest uprawniony skorzystać KOWR, ma również zastosowanie do nabywania nieruchomości rolnej w wyniku: 1) zawarcia umowy innej niż umowa sprzedaży, lub 2) jednostronnej czynności prawnej, lub 3) orzeczenia sądu, organu administracji publicznej albo orzeczenia sądu lub organu egzekucyjnego wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym, lub 4) innej czynności prawnej lub innego zdarzenia prawnego, w szczególności: a) zasiedzenia nieruchomości rolnej, dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego, którego przedmiotem jest nieruchomość rolna lub gospodarstwo rolne, b) podziału, przekształcenia bądź łączenia spółek handlowych.
O skorzystaniu przez KOWR z prawa pierwokupu nieruchomości rolnej decyduje przede wszystkim ocena jej wartości, walorów geograficznych, bonitacyjnych, produkcyjnych. Nabycie nieruchomości rolnej, udziału bądź części udziału w jej współwłasności, nabycie akcji i udziałów w spółce prawa handlowego będącej właścicielem nieruchomości rolnej dokonane niezgodnie z przepisami ustawy jest obarczone sankcją nieważności[38].
 
Podsumowanie
Warto zauważyć, iż w odpowiedzi na wyżej opisane zmiany w systemie prawnym odnoszącym się do obrotu nieruchomościami rolnymi coraz popularniejszą formą zagospodarowania gruntów rolnych, w szczególności z Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa, staje się dzierżawa. Jej zawarcie coraz częściej następuje na skutek przeprowadzanych w tym celu przetargów. Wprowadzona restrykcyjność obrotu nieruchomościami rolnymi ma również wpływ na stan cen gruntów rolnych, możliwości inwestycyjne polskich rolników i przedsiębiorców, którzy dysponują takimi gruntami również na cele zabezpieczenia swoich inwestycji.
Należy zwrócić uwagę na fakt, iż restrykcje, jakie obecnie obowiązują w polskim prawie, a które odnoszą się do ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi, nie są niczym nowym. Wcześniej obowiązujące przepisy prawa także nie zapewniały nieograniczonego obrotu nieruchomościami rolnymi. Grunty rolne, pomimo iż mogą stanowić własność prywatną, podlegają swoistej kontroli państwa. To, że obecnie kontrola ta ma nieco większy wymiar, nie sprawia, iż obrót nieruchomościami rolnymi zmniejszył się. Pozwolenia na sprzedaż nieruchomości rolnych osobom niebędącym rolnikami są wydawane. Prognozowane zmiany w przepisach dotyczących obrotu tego typu dobrami obecnie zmierzają głównie do ustalania na nowo minimalnych czy maksymalnych powierzchni gruntów rolnych, które mogą być przedmiotem transakcji.
 
Patrycja G. Bartosz-Burdiak
radca prawny w Bartosz-Burdiak Kancelaria Radców Prawnych
ekspert Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji KRRP

Natalia Bielińska
radca prawny w Bartosz-Burdiak Kancelaria Radców Prawnych
 

[1] Na podstawie art. 81 Konstytucji kwietniowej uchylono Konstytucję marcową, z wyjątkiem art. 99, 109-118 i 120.
[2] Dz. U. Nr 70, poz. 462. Zastąpiła ją ustawa o takim samym tytule z dnia 28 grudnia 1925 r. (Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz. 10).
[3] Ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez obcokrajowców (Dz. U. Nr 31, poz. 178). Z dniem 10 grudnia 1932 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 897) tytuł ustawy otrzymał brzmienie: Ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
[4] Dz. U. Nr 4, poz. 17.
[5] Art. 10 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL z 1952 r.
[6] Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348.
[7] Dz. U. z 2015 r. poz. 1014.
[8] Dz. U. z 2012 r. poz. 803.

[9] E. Klat-Górska, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz, Warszawa 2013.

[10] Wyrok TK z 11 maja 2005 r., K 18/04, OTK-A 2005, nr 5, s. 49.
[11] Dz. U. poz. 585.
[12] Art. 3 ust. 4 u.k.u.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2016 r.
[13] Art. 3 ust. 7 u.k.u.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2016 r.
[14] Legalis nr 491934.
[15] Art. 3 ust. 5 u.k.u.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2016 r.
[16] E. Klat-Górska, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz, Warszawa 2013.
[17] Łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha.
[18] Dz. U. 1991 nr 7 poz. 24. Przez umowę z następcą rolnik będący właścicielem (współwłaścicielem) gospodarstwa rolnego zobowiązuje się przenieść na osobę młodszą od niego co najmniej o 15 lat (następcę) własność (udział we współwłasności) i posiadanie tego gospodarstwa z chwilą nabycia prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej, jeżeli następca do tego czasu będzie pracować w tym gospodarstwie. Ponadto umowa z następcą może zawierać inne postanowienia, w szczególności dotyczące wzajemnych świadczeń stron przed i po przeniesieniu przez rolnika własności gospodarstwa rolnego na następcę
[19] Dz. U. z 2015 r. poz. 1774.
[20] Dz. U. z 2018 r. poz. 755, ze zm.
[21] Dz. U. poz. 1089.

[22] W. Fortuński, Uwagi do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego po nowelizacji, „Nowy Przegląd Notarialny” 2/2016, s. 27.

[23] Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawnymi, rolnik indywidualny może nabyć nieruchomości rolnych do 300 ha powierzchni (art. 2a ust. 2 u.k.u.r.).
[24] Jest to znamienne w sytuacji, gdy uprzednio rolnikiem indywidualnym mogła być także osoba prawna. Tak chociażby art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.1.2009, s. 16), zgodnie z którym „rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna, lub grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą”. Przepis ten był istotny z punktu widzenia przyznawanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa m.in. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, które są przyznawane rolnikom (w tym spółkom prawa handlowego).
[25] „Dla uznania, że nabywana nieruchomość rolna położona jest w gminie sąsiedniej w stosunku do gminy, w której ma miejsce zamieszkania nabywca, w rozumieniu art. 3 ust. 7 ustawy z 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, nie jest konieczne, aby obie te gminy posiadały wspólną granicę. Wystarczające jest, aby nabywaną nieruchomość dzieliła od miejsca zamieszkania kupującego taka odległość, która umożliwia mu racjonalne prowadzenie działalności rolniczej w ramach tak powiększonego gospodarstwa.” Tak m.in. wyrok SN z 29 stycznia 2008 r., IV CSK 447/07, Legalis nr 491934.
[26] Aktem prawnym, który nie określał takiego obowiązku, była ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 233, poz. 1382).
[27] W zakresie rozumienia warunków „osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego” oraz „posiadania gospodarstwa rolnego” zarówno uprzednio, jak i obecnie obowiązujące przepisy u.k.u.r. zachowują tożsamość. Wobec tego możliwe jest powołanie się na orzeczenia sądów administracyjnych wydawanych pod rządami starych przepisów do nowego stanu prawnego.
[28] Tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: „WSA”) w Poznaniu z 24 kwietnia 2014 r., II SA/Po 93/14, Legalis nr 978581.
[29] Wyrok SN z 13 listopada 2014 r., V CSK 52/14, Legalis nr 1187095.
[30] Wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 8 kwietnia 2011 r., IV Ca 180/11, Legalis nr 1336801.
[31] Trzeba też zważyć na wskazówki przedłożone w stanowisku Krajowej Rady Notarialnej w sprawie stosowania w praktyce notarialnej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zgodnie z którymi „w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego o charakterze nieruchomości jako rolnej i zastosowaniu przepisów ustawy decyduje definicja zawarta w art. 461 Kodeksu cywilnego. Ustawa nie wprowadza domniemania, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego lub jego nieaktualność przesądzają o tym, że nieruchomość jest rolna”. Stanowisko Krajowej Rady Notarialnej jest istotne z punktu widzenia stosowania przepisów dotyczących przeniesienia własności gruntu rolnego, gdyż to właśnie notariusze w pierwszej kolejności zaczęli stosować nowe przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i musieli dostosować praktykę do obowiązującego stanu prawnego.
[32] Dodanie art. 1b oraz art. 9a u.k.u.r. na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496.)
[33] Zgodnie z art. 4a u.k.u.r. „przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do nabycia gospodarstwa rolnego, z tym że prawo pierwokupu, o którym mowa w art. 3 ust. 1, przysługuje wyłącznie dzierżawcy całego gospodarstwa rolnego”.
[34] Prawo pierwokupu nie ma zastosowania w sytuacji, gdy nabywcą nieruchomości rolnej jest: 1) jednostka samorządu terytorialnego, 2) Skarb Państwa, 3) osoba bliska zbywcy. Tak samo jest w przypadku, gdy nabycie nieruchomości rolnej następuje za zgodą Dyrektora Generalnego KOWR bądź gdy sprzedaż następuje między osobami prawnymi, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 1 lit. d u.k.u.r., tego samego kościoła lub związku wyznaniowego. Prawo pierwokupu nie przysługuje również, jeżeli w wyniku nabycia nieruchomości rolnej następuje powiększenie gospodarstwa rodzinnego, jednak do powierzchni nie większej niż 300 ha, a nabywana nieruchomość rolna jest położona w gminie, w której ma miejsce zamieszkania nabywca, lub w gminie graniczącej z tą gminą. Ponadto jak podnosi Krajowa Rada Notarialna w stanowisku w sprawie stosowania w praktyce notarialnej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, „Agencja Nieruchomości Rolnych, w każdym przypadku zawiadomienia jej o treści umowy warunkowej, udzieli notariuszowi sporządzającemu tę umowę pisemnej odpowiedzi, bez względu na to czy przysługujące jej uprawnienie wykona, czy też z niego zrezygnuje. Oznacza to, że w zasadzie w praktyce nie będzie się korzystać z milczącego zajęcia stanowiska w sprawie pierwokupu (upływ terminu), jednakże nie udzielenie odpowiedzi pomimo upływu terminu ustawowego nie wstrzymuje zawarcia umowy przenoszącej własność”.
[35] Tak też m.in. postanowienie SN z 17 lipca 2008 r., II CSK 113/08, Legalis nr 133168.
[36] Dz. U. z 2014 r. poz. 94, ze zm.
[37] Art. 3b u.k.u.r. stanowi, iż „w przypadku zmiany wspólnika lub przystąpienia nowego wspólnika do spółki osobowej w rozumieniu ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030, z późn. zm.), która jest właścicielem nieruchomości rolnej, Agencja działająca na rzecz Skarbu Państwa może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej jej wartości rynkowej.”
[38] W tym kontekście warto mieć na uwadze m.in. wyrok SN z 6 lipca 2016 r., IV CSK 685/15, Legalis nr 1482445 oraz wyroki WSA w Lublinie z 13 czerwca 2006 r., II SA/Lu 729/05, Legalis nr 489966 i II SA/Lu 730/05, Legalis nr 489967.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy