14.04.2021

Obejście konstytucji w procesie ustawodawczym – analiza możliwych zagrożeń

opublikowano: 2020-12-30 przez: Więckowska Milena

Uwagi wstępne

Problematyka obejścia konstytucji nie cieszyła się dotąd szerokim zainteresowaniem przedstawicieli doktryny. W prawoznawstwie, a także w niektórych gałęziach prawa (jak np. prawo cywilne i prawo podatkowe) znane było co prawda i analizowane zjawisko obejścia prawa, jednakże dorobku tych nauk w tym zakresie nie przenoszono na grunt konstytucjonalizmu. 

Dopiero w 2014 r. szerokie studium zachowań in fraudem legis w kontekście konstytucyjnym przedstawił W. Brzozowski[1]. Na podstawie rozważań tego autora obejście konstytucji można zdefiniować jako takie zachowanie (działanie albo zaniechanie), które w swej istocie realizuje cel niepożądany przez ustawodawcę konstytucyjnego, a które jest oparte na określonej regulacji ustawy zasadniczej[2]. Innymi słowy, zachowanie obchodzące konstytucję w swym rzeczywistym zamierzeniu jest nakierowane na naruszenie jej ratio, choć podmiot obchodzący zwykle usiłuje dokonywanej czynności nadać pozór legalności poprzez oparcie jej na określonej normie konstytucyjnej. Mamy zatem do czynienia z działaniami in fraudem legis i in praeter legis. Dookreślając zaproponowaną przez W. Brzozowskiego definicję, J. Ciapała wskazuje, że: ,,[…] cel ustawodawcy zwykłego niekiedy utrudnia albo uniemożliwia realizację celu ustrojodawcy, aczkolwiek prima facie takiego ryzyka i niezgodności nie musimy od razu dostrzegać”[3].

Wyróżnienie tego zjawiska tylko z pozoru zdaje się wymykać dychotomicznemu podziałowi na zachowanie zgodnie z prawem i zachowanie contra legem[4]. W gruncie rzeczy bowiem obejście konstytucji przez organy władzy publicznej, stanowi złamanie prawa pod płaszczykiem legalności. Nie jest to więc zachowanie wprost contra legem, lecz jego skutek sprowadza się w istocie rzeczy do tego samego – naruszenia regulacji ustawy zasadniczej (tyle że naruszenie to następuje pod pozorem legalności, a więc pośrednio).

Obejście konstytucji jest – jak słusznie zauważa J. Ciapała – dużo trudniejsze do rozpoznania, niż naruszenie wprost jej postanowień. W przypadku działania contra legem łatwiej jest wykazać, która norma ustawy zasadniczej została przez dany podmiot złamana, w jaki sposób do tego doszło i jaki jest rodzaj naruszenia. Natomiast wykrycie działanie in fraudem legis wymaga u komentatora większego wysiłku intelektualnego, ponieważ w tym przypadku nie zawsze mamy do czynienia z naruszeniem wprost wyrażonej normy, lecz z naruszeniem ,,ducha” ustawy zasadniczej. Jest to działanie bardziej ,,subtelne”, teoretycznie legalne, toteż jego rozpracowanie wymaga subtelniejszych metod i nieco bardziej abstrakcyjnego myślenia, niż w przypadku dyskusji toczonych wokół zachowań contra constitutionem[5].

Zauważa to W. Brzozowski wskazując, iż niekiedy zjawisko to może być mylone z interpretacyjnym adaptowaniem aktu konstytucyjnego, które musi być dokonywane ze względu na charakter ustawy zasadniczej, będącej aktem nastawionym na swoistą ,,długowieczność”, trwałość obowiązywania[6]. Można zatem przyjąć założenie, że wykładnia norm konstytucyjnych musi być dostosowywana do czasów, w których jest dokonywana. Już tutaj jednak pojawiają się pewne kontrowersje. Zawsze może się wszak pojawić pokusa, by ta wykładnia dokonywana ,,z duchem czasu” zmieniła się w wykładnię sprzeczną z postanowieniami ustawy zasadniczej lub z – preferowanymi przez ustrojodawcę in statu nascendi danej konstytucji – założeniami aksjologicznymi. Granica między tymi dwoma sytuacjami jest bowiem niezwykle delikatna i podatna na naruszenia.

Celem niniejszego artykułu jest wskazanie możliwych scenariuszy obejścia konstytucji na gruncie procesu ustawodawczego. Wnikliwy czytelnik mógłby zauważyć, że przewidzenie wszystkich możliwych zagrożeń obejścia ustawy zasadniczej jest zwyczajnie niemożliwe, a przez to podjęta próba jest skazana z góry na niepowodzenie i w konsekwencji – zbędna. W tym miejscu stwierdzić jednak należy, iż badanie procesu legislacyjnego pod kątem wystąpienia ewentualnego obejścia ustawy zasadniczej jest potrzebne. Taka kazuistyczna analiza omawianego zjawiska pozwala lepiej zrozumieć, na czym polega obejście konstytucji. Ponadto ma ona na celu zwrócenie uwagi na potrzebę szczególnej ostrożności przy przyjmowaniu nowych aktów prawnych, aby uniknąć niżej omówionych scenariuszy.
 
Rodzaje obejścia konstytucji w procesie ustawodawczym
Diagnozując zjawisko obejścia konstytucji, W. Brzozowski dostrzegł, że może do niego dochodzić także w procesie stanowienia prawa. Autor ten – opierając się na praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (dalej: „TK”) – wskazał kilka konkretnych sytuacji, w jakich jego zdaniem może dojść do zachowania in fraudem legis: stosowanie trybu pilnego procedowania ustaw, podejmowanie inicjatywy ustawodawczej oraz wnoszenie senackich poprawek do ustawy przyjętej przez Sejm[7].

Poszerzając i porządkując te cenne rozważania, można zaznaczyć, że w procesie stanowienia prawa możliwe są obejścia konstytucji dwojakiego rodzaju. Pierwsze z nich, które określam mianem ,,obejścia materialnego”, odnosi się do tego, jakiego rodzaju prawo jest stanowione. Dochodzi do niego wówczas, gdy ustawodawca w treści ustawy przyjmuje rozwiązania pozornie zgodne z konstytucją, lecz w rzeczywistością w nią godzące. Egzemplifikacją takiego stanu rzeczy może być sytuacja, w której konstytucja upoważnia ustawodawcę do doprecyzowania za pomocą ustawy określonej materii konstytucyjnej, a ustawodawca czyniąc użytek z tej kompetencji, przyjmuje rozwiązania prawne, które godzą w zasady konstytucyjne. Z pozoru zachowane jest kryterium legalności działania: normy konstytucyjne wyposażają wszak ustawodawcę w kompetencję do ustawowego uregulowania danej materii, lecz ten w ramach tych kompetencji przyjmuje rozwiązania godzące w ratio ustawy zasadniczej.

Obejście drugiego rodzaju – opatrzmy je mianem ,,obejścia formalnego” – dotyczy tego, jak prawo jest stanowione. W tym przypadku mamy do czynienia z takim procedowaniem projektów aktów prawnych, które chociaż teoretycznie jest zgodne z normami konstytucyjnymi, w rzeczywistości godzi w inną normę konstytucyjną lub w wynikający z norm konstytucyjnych model określonego działania. Właśnie ten rodzaj obejścia konstytucji w procesie prawodawczym będzie obiektem zainteresowania w dalszych częściach niniejszego opracowania. Obejście materialne z samej swojej natury musi być bowiem rozpatrywane in concreto – tj. w odniesieniu do określonego, stanowionego aktu prawnego.

Wyróżnić należy kilka stadiów procesu legislacyjnego, w związku z którymi może dochodzić do obejścia ustawy zasadniczej. Są to: 1) wykonywanie inicjatywy ustawodawczej; 2) procedowanie projektu ustawy w Sejmie i ustawy w Senacie; 3) rozpatrywanie ustawy przez Prezydenta RP.
 
Możliwe obejścia konstytucji przy wykonywaniu prawa inicjatywy ustawodawczej
W doktrynie dość powszechnie przyjmuje się, iż inicjatywa ustawodawcza to: ,,[…] prawo wnoszenia pod obrady parlamentu projektów ustaw przez określone podmioty ze skutkiem prawnym, polegającym na formalnym wszczęciu postępowania ustawodawczego”[8]. Polski ustrojodawca różnicuje prawo inicjowania procedury prawodawczej ze względu na rodzaj wnoszonego aktu prawnego. W przypadku ustawy „zwykłej” prawo inicjatywy ustawodawczej posiadają: posłowie (grupa co najmniej 15 posłów lub komisja sejmowa), Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów oraz grupa co najmniej 100 000 obywateli posiadających bierne prawo wyborcze do Sejmu.

Nieco odmiennie prawo to statuuje się w przypadku tzw. ustaw szczególnych, czyli ustawy budżetowej i ustawy o zmianie Konstytucji RP. W pierwszym przypadku wyłączną inicjatywę ustawodawczą posiada Rada Ministrów (art. 221 Konstytucji RP), natomiast w przypadku ustawy o zmianie Konstytucji inicjatywę ustawodawczą posiadają: 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent RP (art. 235 ust. 1 Konstytucji RP). Wynika to ze szczególnego charakteru ustawy zasadniczej i jej zmiany. Do obejścia konstytucji w zakresie inicjatywy ustawodawczej może dojść np. wtedy, gdy rzeczywistym autorem projektu ustawy jest określony resort, jednakże projekt ten jest oficjalnie zgłaszany jako poselski, co m.in. wyłącza konieczność dołączenia do niego projektów aktów wykonawczych (art. 34 ust. 4 Regulaminu Sejmu). Pozwala to na skrócenie działań pre-legislacyjnych.

Innym dostrzeganym w doktrynie problemem związanym z prawem inicjatywy ustawodawczej są uprawnienia Marszałka Sejmu, który – jeszcze przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania – może nie nadać mu dalszego biegu, jeśli Komisja Ustawodawcza większością 3/5 członków zaopiniuje projekt jako niedopuszczalny z powodu sprzeczności z prawem, w szczególności z prawem Unii Europejskiej lub podstawowymi zasadami techniki prawodawczej. W praktyce tak szerokie kompetencje Marszałka Sejmu, który zawsze jest powiązany z rządzącą większością, mogą powodować, że nie będzie on nadawał dalszego biegu projektom zgłoszonym przez opozycję lub obywateli, jeśli projekty te nie zyskają akceptacji jego środowiska politycznego[9].

W nauce polskiego prawa konstytucyjnego analizowano już ten problem z punktu widzenia zgodności z Konstytucją RP norm kompetencyjnych, upoważniających Marszałka Sejmu do podejmowania wyżej opisywanych działań. Skonstatowano wówczas, iż art. 34 ust. 8 Regulaminu Sejmu jest niezgodny z szeregiem przepisów konstytucyjnych, w tym art. 118 Konstytucji RP[10]. Niezależnie od tego, działanie Marszałka Sejmu polegające na tym, że jeszcze przed pierwszym czytaniem nie nadaje on projektowi ustawy dalszego biegu, należałoby uznać za obejście konstytucji. Teoretycznie bowiem Marszałek Sejmu działa zgodnie z obowiązującym prawem, ale tak naprawdę podejmowana przez niego czynność godzi w przepis art. 118 ust. 1 lub ust. 2 Konstytucji RP (poprzez blokowanie legalnej inicjatywy ustawodawczej).

Zwraca się także uwagę na uznaniowy charakter przepisu art. 34 ust. 7 Regulaminu Sejmu[11], zgodnie z którym w przypadku niespełnienia przez projektodawcę wymogów co do przeprowadzenia konsultacji społecznych lub gdy projekt nie odpowiada wymogom formalnym, Marszałek Sejmu może go zwrócić inicjującemu podmiotowi. Taki sposób uregulowania niniejszej kwestii pozwala na zaistnienie sytuacji, gdy spośród dwóch wadliwych projektów jednemu nadany zostaje bieg, a drugiemu nie lub takiej, gdy Marszałek Sejmu – pomimo braków formalnych projektu – dopuści do jego procedowania z przyczyn czysto politycznych[12]. Takie działanie Marszałka Sejmu również oznaczałoby obejście norm konstytucyjnych. Ustawa zasadnicza zakłada bowiem taki model pełnienia funkcji Marszałka Sejmu, w którym przewodnicząc pracom parlamentarnym, powinien on pozostawać bezstronny, a nie kierować się partyjnym interesem macierzystej formacji politycznej.
 
Możliwe obejścia konstytucji w toku prac parlamentarnych
Procedura legislacyjna w Sejmie obejmuje trzy czytania projektu ustawy (art. 119 ust. 1 Konstytucji RP). Ratio legis zasadza się w tym przypadku na umożliwieniu tej izbie parlamentu przeprowadzenie dogłębnej analizy danego projektu tak, by tworzone prawo było spójne, niepozostające w sprzeczności z innymi normami prawa i wolne od luk[13]. Już w tym miejscu ujawnia się pierwsze zagrożenie obejścia konstytucji, polegające na ,,przepychaniu” projektów ustaw przez parlament. Dzieje się tak wtedy, gdy teoretycznie odbywają się trzy czytania danego projektu ustawy, ale prace toczą się w ekspresowym tempie, np. w ciągu kilku godzin. Teoretycznie procedura ustawodawcza zostaje zatem zachowana, ale zneutralizowany zostaje jej cel, którym jest dogłębna analiza przedłożonego projektu ustawy. Reguła ta działa także w drugą stronę. Procedowanie danego projektu ustawy w sposób celowo powolny, częstokroć tak, aby objęła go zasada dyskontynuacji prac parlamentu, moim zdaniem również stanowi obejście ratio ustawy zasadniczej. W procedurze trzech czytań chodzi przecież o to, aby zyskać czas na rzetelne przepracowanie przedłożonego aktu, bez zbędnej zwłoki, ale i nie za szybko, z jego dogłębną analizą i zastanowieniem się nad skutkami jego wprowadzenia.

Za obejście konstytucji należałoby także uznać sytuację, w której nadmiernie ogranicza się głos posłom tylko ze względu na to, że reprezentują inną opcję polityczną niż Marszałek Sejmu, który aktualnie przewodniczy obradom. Szkopuł tkwi jednak w tym, co uznać za ,,nadmierne ograniczenie głosu”. Polskie debaty parlamentarne (szczególnie sejmowe) charakteryzują się (ujmując to eufemistycznie) ,,dużą dynamiką” i w związku z tym niekiedy konieczne jest – by nie dopuścić do obstrukcji prac parlamentarnych – ograniczenie możności wypowiadania się przez posłów. Marszałek Sejmu powinien wówczas stosować przepisy art. 175 Regulaminu Sejmu, które obligują go do czuwania nad przestrzeganiem w toku obrad Regulaminu Sejmu oraz powagi i porządku na sali posiedzeń. Dodajmy od razu, że postępowanie Marszałka Sejmu musi polegać na rzeczywistym egzekwowaniu tych reguł, a nie tylko pozornym ich stosowaniu, z odgórnym zamierzeniem odebrania głosu danemu posłowi.

Za działanie in fraudem legis należałoby także uznać przyjęcie zmian regulaminowych, które umożliwiałyby Marszałkowi Sejmu dyskrecjonalne odbieranie głosu danemu posłowi bez szczególnej procedury. Należy pamiętać, iż zasada autonomii parlamentu nie upoważnia go do omijania norm konstytucyjnych[14], a te kształtują model swobodnej debaty parlamentarnej. Gdyby więc Marszałek mógł uznaniowo odbierać głos posłom, kształt debaty parlamentarnej zostałby uzależniony od jego woli, w wyniku czego trudno byłoby mówić o nieskrępowanej dyskusji.

Kolejnym etapem prac parlamentarnych, w którym może dojść do obejścia Konstytucji, jest zgłaszanie poprawek do projektów ustaw w Sejmie i do ustaw w Senacie. Zgodnie z przepisem art. 119 ust. 2 Konstytucji RP ,,prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy w czasie rozpatrywania go przez Sejm przysługuje wnioskodawcy projektu, posłom i Radzie Ministrów”, przy czym poselskie poprawki powinny być składane na posiedzeniu komisji pod rygorem możliwości odmowy poddania ich pod głosowanie przez Marszałka Sejmu (art. 119 ust. 3 Konstytucji RP). A. Ławniczak słusznie wskazuje, że w tej regulacji przejawia się dbałość ustrojodawcy o kształt procedowanych projektów. Prace w komisji cechują się bowiem większą kameralnością, niż prace prowadzone in pleno, co pozwala posłom skupić się na merytorycznych aspektach procedowanych regulacji[15]. Ustawodawcy konstytucyjnemu niewątpliwie zależało także na ekonomice prac parlamentarnych i na tym, by na posiedzeniach in pleno zajmować się co do zasady kwestiami najistotniejszymi, a szczegółowe dopracowywanie projektów ustaw pozostawić komisjom.

Do obejścia konstytucji może więc dojść w sytuacji, w której Marszałek Sejmu nadużyje uznaniowego charakteru kompetencji przyznanej mu na mocy art. 119 ust. 3 Konstytucji RP, czym naruszy swoją bezstronność (np. poprzez dopuszczanie poprawek posłów z rodzimej opcji politycznej, a niedopuszczanie poprawek strony opozycyjnej). Ustrojodawcy chodziło wszak o to, by przy dopuszczaniu do głosowania nad poprawkami decydujące były – jak wykazano wyżej – aspekty ekonomiki postępowania oraz dbałości o kształt procedowanych projektów, a nie kwestie o charakterze ściśle politycznym.

Kolejne zagrożenie związane z możliwym obejściem konstytucji pojawia się w związku z zakresem zgłaszanych poprawek. W tym kontekście należy wspomnieć o zagadnieniu głębokości regulacji (związanym z meritum ustawy, z którym zgłaszane poprawki powinny być zgodne) oraz szerokości regulacji (przedmiotowe granice danego aktu prawnego)[16]. W doktrynie i orzecznictwie TK wskazuje się, że poprawki zgłaszane w toku procedowania projektu ustawy w Sejmie (do czasu zakończenia drugiego czytania) mogą odbiegać nawet od początkowych założeń danego projektu. Wystarczającą ochronę praw inicjatora procesu legislacyjnego stanowi art. 119 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym może on do czasu zakończenia drugiego czytania projektu wycofać go z prac sejmowych[17].

Z poglądem tym nie do końca można się zgodzić. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w przypadku przyjęcia w drodze poprawek założeń zupełnie odmiennych od początkowego celu projektowanego aktu, w rzeczywistości dochodzi do zainicjowania prac nad zupełnie nowym projektem (ukryta inicjatywa ustawodawcza). Następuje więc rozpatrywanie nowego projektu, ale już nie w trzech czytaniach, a w mniejszej ich liczbie. W konsekwencji dochodzi do obejścia regulacji art. 119 ust. 1 Konstytucji RP. Teoretycznie zachowano procedurę trzech czytań, lecz w praktyce następuje ,,ukryte” zgłoszenie projektu aktu prawnego w trakcie procedowania pierwotnego projektu. Uważam przy tym, że sam przepis art. 119 ust. 4 Konstytucji RP nie stanowi w tym przypadku wystarczającej ochrony dla procesu legislacyjnego, ratio tej regulacji ogranicza się bowiem do ochrony woli projektodawcy nie zaś całego postępowania z wniesionym projektem. W konsekwencji należałoby uznać, że poprawki przyjmowane na etapie sejmowego procedowania projektu ustawy nie powinny naruszać sfery głębokości jego regulacji.

Analogicznie sytuacja ma się z senackimi poprawkami, zgłaszanymi do ustawy już uchwalonej przez Sejm (art. 121 ust. 2 Konstytucji RP). Także w tym przypadku poprawki nie mogą zmieniać celu ustawy, choć mogą dodawać do niej nowe rozwiązania i poprawiać te, które przyjęto w Sejmie. Senatorowie mają zatem możliwość poszerzenia głębokości regulacji, ale już nie jej szerokości. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia Konstytucji poprzez zgłoszenie ukrytej inicjatywy ustawodawczej.

Ciekawą uwagę zgłasza A. Ławniczak, który podaje, że: ,,Jeśli korekty [Senatu do ustawy – przyp. aut.] są liczne i obszerne, to polityczna wymowa takiego stanowiska Senatu jest zbliżona do całościowego zanegowania przejawu normodawczej aktywności niższej izby”[18]. Zastanawiające jest zatem, czy ze zjawiskiem obejścia Konstytucji nie mielibyśmy do czynienia także wtedy, gdy Senat wprowadza do ustawy poprawki na tyle liczne, że wskazuje to na jego ogólną negację poprawianego aktu. Innymi słowy, jeśli w ustawie poprawiana jest każda albo prawie każda regulacja, to pojawia się pytanie, czy Senat, uważając ją za aż tak złą, nie powinien podjąć uchwały o odrzuceniu ustawy w całości. Pogląd taki nie jest jednak słuszny, ponieważ Senat posiada prawo do nawet tak obszernego poprawienia ustawy, a skoro nie podejmuje uchwały o odrzuceniu jej in toto, to uznaje, że cel proponowanych regulacji jest słuszny, natomiast na aprobatę nie zasługują same regulacje. W takim przypadku nie dochodzi zatem do obejścia ustawy zasadniczej.

Zgodnie z art. 121 ust. 3 Konstytucji RP ,,uchwałę Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów”. Można zauważyć, że ze zjawiskiem obejścia konstytucji będziemy mieli do czynienia w przypadku, w którym Sejm – z braku wymaganej większości, koniecznej do odrzucenia uchwały Senatu o odrzuceniu ustawy albo poprawek do niej – nie zajmuje się tą uchwałą, prowadząc do jej zneutralizowania w wyniku zastosowania zasady dyskontynuacji prac parlamentu (nie dotyczy to obywatelskich projektów ustaw). Pogląd taki nie jest jednak zasadny ze względu na tożsamość skutków obu działań (zarówno w przypadku, w którym uchwała pomimo braku wymaganej większości jest poddawana pod głosowanie Sejmu, jak i gdy nie jest poddawana pod głosowanie, skutek jest taki sam – ustawa nie wchodzi w życie). Nie dochodzi do naruszenia przepisów konstytucyjnych, ponieważ żaden z nich nie nakłada na Sejm obowiązku rozpatrzenia uchwały Senatu.

Ostatnią kwestią, jaką warto omówić w tym punkcie rozważań, jest miejsce prowadzenia prac parlamentarnych. Ani Konstytucja RP, ani Regulamin Sejmu tego miejsca nie określają, należy zatem przyjąć, że obrady parlamentu mogą się odbywać w każdym miejscu, które tylko zapewni odpowiednią oprawę obrad (wybrane miejsce posiedzenia nie może uwłaczać godności parlamentu oraz procesowi stanowienia prawa), ale także odpowiedni dostęp dla obywateli tak, by mogli oni obserwować prace Sejmu i Senatu, wraz z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o ile obrady są jawne (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 113 Konstytucji RP).

Z obejściem konstytucji możemy więc mieć do czynienia wtedy, gdy obrady zostają przeniesione w miejsce, w którym nie ma możliwości obserwowania ich przez obywateli oraz ograniczony jest dostęp mediów do relacjonowania obrad. Za dostęp taki na pewno nie można uznać – jak słusznie wskazuje R. Balicki – udostępnienie mediom obrazu z jednej kamery, kontrolowanej przez Kancelarię Sejmu[19]. Dochodzi wówczas do obejścia konstytucji ze względu na to, że transmisja faktycznie staje się niemożliwa (nie można śledzić obrad, dysponując jedynie ograniczonym obrazem, którego udostępnienie zależy od Marszałka danej izby parlamentarnej). Działanie Marszałka teoretycznie jest zgodne z ustawą zasadniczą (zapewniony jest dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 2 Konstytucji RP), ale w praktyce zostaje on wyłączony poprzez uzależnienie transmisji z obrad od decyzji przewodniczącego obradom izby.

Zjawisku obejścia Konstytucji ,,wymyka się” natomiast problematyka zachowania odpowiedniego kworum podczas obrad. W jego przypadku sprawa jest bowiem dychotomiczna: kworum albo jest, albo nie jest zachowane. W przypadku jego niezachowania i dalszego procedowania należy mówić nie o sytuacji in fraudem legis, ale contra legem ze wszystkimi tego możliwymi konsekwencjami w postaci stwierdzenia niekonstytucyjności danej ustawy przez TK.
 
Możliwe obejścia konstytucji w procesie ustawodawczym przez Prezydenta RP
Rolę Prezydenta RP w procesie ustawodawczym określa przepis art. 122 Konstytucji RP. Z regulacji tej wynika, że Prezydent RP może albo podpisać ustawę i zarządzić jej promulgację w Dzienniku Ustaw, albo prewencyjnie odesłać ją (w całości bądź w części) do TK w celu zbadania jej zgodności z ustawą zasadniczą, albo zastosować wobec niej instytucję tzw. weta. W związku z tym można wskazać na kilka możliwości obejścia konstytucji w tym finalnym etapie procesu legislacyjnego.

Pierwsze z nich zasadza się na zbyt szybkim podpisaniu ustawy przez Prezydenta RP. Ustrojodawca wyznaczył mu termin na podjęcie decyzji co do ustawy wynoszący 21 dni (art. 122 ust. 2 Konstytucji RP). W przypadku ustawy budżetowej oraz ustawy procedowanej w tzw. trybie pilnym termin ten wynosi natomiast 7 dni (art. 224 ust. 1 oraz art. 123 ust. 3 Konstytucji RP). Prezydent RP oczywiście nie musi tych terminów w pełni wykorzystywać, niemniej służą one temu, aby mógł dogłębnie przeanalizować przedłożoną mu do podpisu ustawę i zastanowić się nad celowością jej wprowadzenia do obrotu prawnego, a przede wszystkim – nad jej zgodnością z ustawą zasadniczą. Uważam więc, że obejście konstytucji stanowi sytuacja, w której Prezydent RP podpisuje ustawę w kilka godzin po jej uchwaleniu. Teoretycznie postępuje on wówczas zgodnie z normami ustawy zasadniczej, ale już nie z jej ratio. W tak krótkim czasie nie jest bowiem możliwa dogłębna analiza nawet krótkiego teksu prawnego.

Nie będzie natomiast stanowiła działania in fraudem legis sytuacja, w której Prezydent RP przekroczy konstytucyjny termin na podpisanie ustawy. Z art. 122 ust. 2 Konstytucji RP (a także jej art. 123 ust. 3, art. 224 ust. 1 oraz art. 235 ust. 7) wynika bowiem explicite obowiązek podpisania ustawy przez Prezydenta RP w tym terminie (na co wskazuje wyrażanie: ,,Prezydent podpisuje”). Brak podpisu i jednocześnie brak podjęcia działań, o których mowa w art. 122 ust. 3-4 Konstytucji RP, jest działaniem contra legem, implikuje więc odpowiedzialność Prezydenta RP przed Trybunałem Stanu[20].

Obejściem konstytucji byłoby także wystąpienie Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o podjęcie kontroli w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją RP, złożone wyłącznie w celu przedłużenia procesu ustawodawczego. Jest to praktyka, jaką zaobserwowano w piśmiennictwie[21]. Dochodzi do sytuacji, gdy Prezydent RP nie mając rzeczywistych wątpliwości co do konstytucyjności danego aktu prawnego, kieruje go jednak do TK.

Analogicznie należałoby ocenić przypadek tzw. następczej kontroli konstytucyjności, tj. sytuacji, w której Prezydent RP (najczęściej z czysto politycznych pobudek) podpisuje ustawę, po czym – korzystając z kompetencji wyrażonej w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP – występuje z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją RP. Takie działanie Prezydenta RP również stanowi działanie in fraudem legis, albowiem podpisuje on ustawę, co do której konstytucyjności zachodzą uzasadnione wątpliwości, wprowadzając ją tym samym do obrotu prawnego. Taka praktyka prowadzi do ominięcia ratio art. 122 ust. 3 ustawy zasadniczej, którym jest wyeliminowanie ewentualnej niekonstytucyjności danej regulacji jeszcze zanim wejdzie ona w życie. Godzi ona również w funkcję Prezydenta RP jako strażnika Konstytucji RP (art. 126 ust. 2 ustawy zasadniczej) oraz w zasadę demokratycznego państwa prawnego (dopuszcza się bowiem – w zamiarze ewentualnym – że niekonstytucyjne regulacje mogą wejść do obrotu prawnego).

Szczególnym czasem, w którym może dojść do obejścia konstytucji, jest okres koabitacji. Ze zjawiskiem tym mielibyśmy do czynienia wtedy, gdyby Prezydent RP – pragnąc zaszkodzić większości parlamentarnej – stosował weto wobec każdej ustawy uchwalonej przez parlament (oczywiście przy założeniu, że większość parlamentarna nie dysponuje większością głosów potrzebną do przełamania weta). Niewątpliwie Prezydent RP ma taką kompetencję, albowiem weto może mieć zarówno prawne, jak i pozaprawne przyczyny[22]. Niemniej następuje wówczas ominięcie zasady równowagi i współdziałania władz (preambuła i art. 10 ust. 1 Konstytucji RP). Poszczególne władze muszą ze sobą współpracować tak, by nie generować w państwie zbędnych kryzysów ustrojowych jedynie z przyczyn o czysto politycznym charakterze.
 
Podsumowanie
Z powyższej analizy wynika, że obejście konstytucji może pojawić się na gruncie procesu ustawodawczego. Prawdopodobieństwo jego wystąpienia wzmacnia fakt dużej dynamiki polskiego życia politycznego oraz pośpiech, w jakim częstokroć są uchwalane ustawy ważne dla rządzącej w danym momencie większości parlamentarnej. Taka charakterystyka prac legislacyjnych generuje chęć swobodnego traktowania procedur wyznaczanych przez przepisy Konstytucji RP oraz Regulaminu Sejmu, co implikuje możliwość podejmowania działań in fraudem legis albo wręcz contra legem.

W toku przeprowadzonych wyżej rozważań wskazano szereg możliwych naruszeń przybierających postać obejścia regulacji polskiej ustawy zasadniczej. Przeciwdziałać im można na dwa sposoby. Pierwszy polega na zmianie panującej w parlamencie tendencji, zasadzającej się na ,,swobodnym” traktowaniu reguł stanowienia prawa. Gdyby podejście posłów i senatorów było bardziej odpowiedzialne, z pewnością udałoby się zminimalizować ryzyko wystąpienia ewentualnego obejścia konstytucji. Obserwując praktykę parlamentarną, nie da się jednakże uciec od wrażania, że jest to postulat raczej życzeniowy i w polskich realiach niemal niewykonalny.

Druga metoda prewencji polega na zmianach prawnych. Zgodzić się należy z przedstawicielami doktryny, którzy opowiadają się za zmianą art. 34 Regulaminu Sejmu, aby przepis ten nie miał charakteru uznaniowego, a wszczęcie postępowania legislacyjnego nie było uzależnione od arbitralnej decyzji Marszałka Sejmu[23]. Warto także zastanowić się nad tym, czy Konstytucja RP nie powinna posiadać normy sankcjonującej jej obejście, bowiem obecnie brakuje takiej regulacji, a nie można jej zdekodować z konstytucyjnych postanowień[24]. Należy jednak pamiętać o tym, że żadne zmiany prawne nie uchronią ustawy zasadniczej przed jej obejściem, gdyż prawo samo w sobie nie jest władne zmusić do określonego postępowania. Dlatego też metoda ta pozostanie niedoskonała. Poza tym, biorąc pod uwagę „pomysłowość” polskiego ustawodawcy, można przypuszczać, iż teoria zawsze pozostanie w tyle za praktyką i nie nadąży z prawnym wypełnianiem luk mogących stanowić furtkę do obejścia postanowień ustawy zasadniczej.

Mimo wszystko należy postulować dokładniejsze przyjrzenie się omówionemu zagadnieniu. Zaryzykuję stwierdzenie, że z obejściem konstytucji mamy do czynienia dość często ze względu na trwający w naszym kraju kryzys ustrojowy oraz postępujący wraz z nim proces instrumentalizacji prawa. Analiza tego zjawiska nie tylko pozwoli zrozumieć jego mechanizmy, ale także pomoże formułować model przeciwdziałania mu w przyszłości.
 
Oskar Kubacki
student prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego; interesuje się prawem konstytucyjnym i historią
 

[2] Ibidem, pkt. 4. W. Brzozowski wskazuje, iż: ,,[…] zarzut obejścia konstytucji opiera się na stwierdzeniu, że konkretne działanie, choć jego deklarowaną podstawę stanowi określony przepis konstytucyjny, w istocie realizuje cel niepożądany w świetle innego przepisu”.

[4] Ibidem.

[5] Ibidem.

[6] W. Brzozowski, op.cit., pkt 3.

[7] W. Brzozowski, op.cit., pkt 5 i podane tam orzecznictwo.

[9] S. Bożyk, op.cit, s. 433-434.

[13] W. Skrzydło, Komentarz do art. 119 Konstytucji RP [w:] W. Skrzydło (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, LEX/el.

[15] A. Ławniczak, Komentarz do art. 119 Konstytucji RP, teza 2 [w:] M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2014, LEX/el.

[16] P. Radziewicz, Komentarz do art. 119 Konstytucji RP, teza 3 [w:] P. Tuleja (red.), op.cit., i cytowane tam orzecznictwo TK.

[17] Ibidem, teza 3 i cytowane tam orzecznictwo TK.

[18] A. Ławniczak, Komentarz do art. 121 Konstytucji RP, teza 3 [w:] M. Haczkowska (red.), op.cit.

[19] R. Balicki, op.cit., s. 427.

[20] P. Radziewicz, Komentarz do art. 122 Konstytucji RP, teza 2 [w:] P. Tuleja (red.), op.cit.

[21] Ibidem, teza 4.

[22] Ibidem, teza 3.

[23] M. Borski, op.cit., pkt 3.

[24] J. Ciapała, op.cit.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy