26.02.2021

Niezgodne z prawem ograniczenia w dostępie do lokali komunalnych na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych

opublikowano: 2014-09-16 przez: Mika Ewelina

Zapewne do wielu radców prawnych przychodzą klienci szukający pomocy w sporach z gminą dotyczących uzyskania lokalu komunalnego. Często osoby te już po raz kolejny starają się o takie mieszkanie i znowu otrzymały odmowę od gminy. Uzasadnienie odmowy bywa różne, raz mniej, innym razem bardziej trafne. Od kilku lat daje się zauważyć większą dbałość organów gmin w opieraniu uzasadnienia odmowy na przepisach prawa miejscowego. I tu jest pole do działań radcy prawnego. Okazuje się bowiem, że spór może dotyczyć nie tylko wykładni tych przepisów lub ich subsumcji pod określony stan faktyczny. Sporne może okazać się także zagadnienie podstawowe – czy norma wynikająca z przepisów prawa miejscowego jest zgodna z prawem powszechnie obowiązującym wyższego rzędu? Wyeliminowanie tej normy z miejscowego porządku prawnego może otworzyć naszemu klientowi oraz innym osobom będącym w takiej jak on sytuacji drogę do uzyskania lokalu komunalnego. Nam z kolei może przynieść satysfakcję z tego, że naszą wiedzą i pracą pomogliśmy komuś, komu pomoc mieszkaniowa od gminy naprawdę się należała.
Ze względu na to, że gros radców prawnych zrzeszonych w warszawskiej Okręgowej Izbie Radców Prawnych prowadzi sprawy mieszkańców Warszawy, dokonałem analizy obowiązującej na terenie m.st. Warszawy uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) w odniesieniu do przytoczonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Starałem się, aby po każdym omówionym orzeczeniu dokonać analizy przepisów tej Uchwały Rady Warszawy pod kątem wniosków wynikających z omawianego orzeczenia.

Podstawowe zasady

Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym gminy, wykonywanym z wykorzystaniem jej mieszkaniowego zasobu[1] lub w inny sposób[2] (art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm., dalej: Uopl).
Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy rada gminy określa w formie uchwały. Taka uchwała jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: Usg). Nie może ona być sprzeczna z przepisami prawa wyższego rzędu. Rada gminy nie może przekraczać granic udzielonej jej, w drodze ustawowego upoważnienia, kompetencji prawotwórczej.
I tak art. 21 ust. 3 Uopl wyznacza granice upoważnienia dla gminy, w których mają zmieścić się stanowione przez jej radę zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zasady te powinny określać w szczególności:

  1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

  2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

  3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

  4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany między najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

  5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

  1. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

  2. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 mkw.

Są to elementy obligatoryjne, które muszą znaleźć się w uchwale rady gminy określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ale nie jedyne. Zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 2 czerwca 2011 r. (II SA/Go 239/11), art. 21 ust. 3 Uopl oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w tym upoważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale regulacje dotyczące dodatkowych zagadnień. Niemniej jednak określenie w art. 21 ust. 3 pkt 1 Uopl warunków dopuszczających zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego (dochód gospodarstwa domowego uzasadniający oddanie lokalu w najem) wyklucza możliwość wprowadzenia przez radę gminy warunków pozaustawowych decydujących o wynajęciu lokalu komunalnego lub socjalnego, chociaż takie próby są podejmowane i o nich oraz o tym, z jaką reakcją sądów administracyjnych się one spotkały, będzie mowa niżej.

Zasady zakwestionowane przez sądownictwo administracyjne

Niedopuszczalne „wymuszanie” przyjęcia zaproponowanego lokalu

Przytoczonym wyrokiem z 2 czerwca 2011 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim orzekł, że gmina nie miała prawa przyjąć, że oczekujący na mieszkanie ma tylko trzy lokale do wyboru. Sąd zwrócił ponadto uwagę na to, że prawo do ubiegania się o mieszkanie z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i mający niskie dochody[3].
W § 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały Rada Miejska uchwaliła, że wnioskujący o najem mieszkań mogą trzykrotnie odmówić przyjęcia lokalu, uzasadniając przyczyny odmowy. Trzecia odmowa była traktowana jako rezygnacja z ubiegania się o mieszkanie i powodowała skreślenie z listy osób oczekujących na mieszkanie. Sąd uznał trafność zarzutu, że § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z celem Uopl i tworzy negatywną przesłankę materialnoprawną wykraczającą poza granice zakreślone delegacją ustawową. Zakwestionowany przepis pozostawał zdaniem sądu w sprzeczności ze skonkretyzowanym w art. 4 Uopl obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy. Nałożone uchwałą ograniczenie było niczym nieuzasadnionym pozbawieniem uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu z zasobów gminy możliwości starań o uzyskanie lokalu najbardziej dla nich odpowiedniego. Tą regulacją stworzono nieprawidłową sytuację, w której gmina faktycznie wymusi na uprawnionym przyjęcie trzeciego spośród zaproponowanych lokali.
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim znajduje odniesienie do wymienionej na wstępie uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej: uchwała Rady Warszawy). § 27 ust. 2 tej uchwały stanowi, że można przesunąć na koniec listy osób zakwalifikowanych do najmu lokalu komunalnego osobę, która nie przyjmie propozycji najmu dwóch różnych lokali. Co więcej, z tego przepisu wynika możliwość tylko jednokrotnego przesunięcia tej osoby na koniec listy. W przypadku nieprzyjęcia przez nią kolejnych dwóch propozycji najmu można ją nawet skreślić z tej listy. Wydaje się, że ta regulacja uchwały Rady Warszawy prowadzi do zakwestionowanego w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim wymuszenia na wnioskodawcy przyjęcia drugiego z proponowanych lokali.
 
Nieuprawnione określanie tzw. dochodu minimalnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 2 czerwca 2011 r. zauważył również, że art. 21 ust. 3 pkt 1 Uopl upoważnia radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Nie oznacza to jednak, że w grę wchodzi także uprawnienie rady do określenia dochodu minimalnego, bez uzyskiwania którego zawarcie umowy najmu jest niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, że chodzi w nim o dochody maksymalne. Osoby (rodziny), które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia „kryterium dochodowe” prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych.
Wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci zdolności czynszowej osób (rodzin) ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Takie rozwiązanie, w ocenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim, wypaczało obowiązek wspólnoty gminnej zapewnienia określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych.
Biorąc pod uwagę ten aspekt, należy zauważyć, że przepisami uchwały Rady Warszawy pośrednio wyeliminowano w nich możliwość uzyskania najmu lokalu komunalnego przez osoby, które pozostają w tzw. niedostatku. Kryterium niedostatku jest zdefiniowane na potrzeby uchwały Rady Warszawy jako średni miesięczny dochód[4] na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie sześciu miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o najem lokalu, nieprzekraczający 100% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym i 130% tej kwoty w gospodarstwie jednoosobowym, a także w gospodarstwie osoby samotnie wychowującej dziecko (dzieci), obowiązujący w dniu złożenia (§ 1 pkt 27 uchwały Rady Warszawy). Z tymi osobami może być zawarta wyłącznie umowa najmu lokalu socjalnego pod dodatkowym warunkiem nieposiadania tytułu prawnego do lokalu i spełnienia warunków określonych w § 4 pkt 1 uchwały Rady Warszawy[5] (§ 12 uchwały Rady Warszawy).
Wydaje się, że § 12 uchwały Rady Warszawy może naruszać zasadę równości wobec prawa osób pozostających w tej samej sytuacji. Pkt 3 w sposób arbitralny i niedopuszczalny przepisami Uopl stawia osoby pozostające w niedostatku w sytuacji gorszej z dwóch powodów. Po pierwsze, lokale socjalne mają zawsze niższy standard od lokali komunalnych. Po drugie, umowa najmu lokalu socjalnego jest zawsze umową na czas oznaczony (art. 23 ust. 1 Uopl).

Brak tytułu prawnego do innego lokalu – niedopuszczalna przesłanka negatywna

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w dalszej części uzasadnienia wyroku z 2 czerwca 2011 r. wskazał na brak jakichkolwiek podstaw prawnych, aby wyłączyć z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osoby posiadające tytuł prawny do innego lokalu. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 Uopl.
Kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nieposiadanie tytułu prawnego do innego lokalu.
To zagadnienie było wcześniej przedmiotem wyroku NSA z 22 stycznia 2010 r. (I OSK 1318/09), w którym sąd stwierdził, że: Kryterium nieprzysługiwania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego ustawodawca przypisał jedynie przypadkowi zawierania przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 Uopl). Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę na stosowanie takiego kryterium tylko w przypadku zawierania umowy najmu lokalu socjalnego wyklucza zatem jego rozszerzanie także na inne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych określonych w ustawie.
Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na art. 23 ust. 2 Uopl, którym ustawodawca wyłączył możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł do lokalu, co oznacza, że to wyłączenie dotyczy tylko osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokali socjalnych. Nie może ono zostać rozciągnięte w drodze uchwały rady gminy na wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Z tych przyczyn kryterium braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, a w przypadku małżonków, gdy żadne z nich nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, przy ubieganiu się o uzyskanie lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego należy uznać za pozaprawne.
Odnosząc ten pogląd do postanowień uchwały Rady Warszawy, zauważmy, że § 6 ust. 1 pkt 1 stanowi, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Jak dotąd, nikt skutecznie nie zaskarżył tego przepisu uchwały Rady Warszawy, a z mojej wiedzy wynika, że stanowi on częstą podstawę odmawiania wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy.

Deklaracja spłaty długu czynszowego – niedopuszczalna przesłanka pozytywna

Na uwagę zasługuje także stwierdzenie omawianym wyrokiem NSA z 22 stycznia 2010 r., a wcześniej przez WSA we Wrocławiu, nieważności § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Legnicy we fragmencie: „oraz deklarują spłatę długu czynszowego, jeśli taki obciąża byłego najemcę”, ponieważ ich treść prowadziła w istocie do uzależnienia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy od zobowiązania się nowego najemcy do spłaty zaległych należności związanych z danym lokalem, co nie ma podstawy w przepisach Uopl.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że ustawowe uprawnienie rady gminy do określania w drodze uchwały zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie obejmuje takich okoliczności warunkujących dopuszczalność zawarcia umowy najmu, które nie wynikają z treści omawianej ustawy. Ustawowe określenie warunków dopuszczających zawarcie umowy najmu w art. 4 ust. 2 oraz w art. 5, art. 6 i art. 9 Uopl wyklucza dopuszczalność wprowadzenia przez radę gminy innych jeszcze warunków, szczególnie finansowych, niemających umocowania w ustawie. Do takich zaś warunków nieznajdujących podstawy w Uopl należy zobowiązywanie przyszłych najemców lokali do uregulowania zaległych należności obciążających lokal, które nie są związane z korzystaniem z tego lokalu przez tych przyszłych najemców.
Spełnienie warunku polegające na spłacie zaległości czynszowych poprzedniego najemcy w uchwale Rady Warszawy występuje tylko w przypadku zamiany lokali komunalnych z inicjatywy najemców lokali będących przedmiotem zamiany (§ 8 ust. 1 pkt 1 lit. f) uchwały Rady Warszawy). Właściwie trudno zrozumieć taki warunek. Bez względu na zmianę adresu najemca, który nie płacił czynszu i opłat niezależnych od właściciela, nadal będzie pozostawał dłużnikiem miasta. Jeśli ten najemca zajmuje lokal o dużej powierzchni użytkowej i znalazł rodzinę zainteresowaną zamianą, która posiada lokal mniejszy, to dla wszystkich stron, także dla miasta, rozsądne ekonomicznie wydaje się udzielenie zgody na taką zamianę bez stawiania tej rodzinie warunku spłacenia długów poprzednika. Wydaje mi się, że stawianie takiego warunku powstrzymuje możliwość dokonywania zamian w tego typu przypadkach i nie służy racjonalnej gospodarce mieszkaniowej.

Zbycie tytułu do poprzedniego lokalu – niedopuszczalna przesłanka negatywna

W sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 15 kwietnia 2008 r. (I OSK 82/08) Rzecznik Praw Obywatelskich stanął na stanowisku, że brak jest podstaw wyłączenia tych mieszkańców Krakowa, którzy zbyli lub przekazali własny lokal lub budynek mieszkalny, z grupy uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokali komunalnych w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność § 15 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy przez NSA wyrokiem z 15 kwietnia 2008 r., którym oddalono skargę kasacyjną miasta Krakowa. Zakwestionowane postanowienia uchwały Rady Miasta Krakowa uniemożliwiały zakwalifikowanie do najmu lokalu komunalnego osób spełniających określone w uchwale kryterium dochodowe i złych warunków mieszkaniowych, które przed złożeniem wniosku zbyły lub przekazały lokal lub budynek mieszkalny w całości lub części. Przyjęcie takiej zasady oznaczało, że osoby potrzebujące, niezależnie od powodów, dla których nie posiadały mieszkania, zostały a priori pozbawione możliwości uzyskania lokalu mieszkalnego w ramach zwykłej procedury wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
Dlatego NSA sformułował następującą tezę: rada gminy, uchwalając zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, nie może zróżnicować osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych w taki sposób, aby niektóre z nich zostały automatycznie całkowicie wykluczone z procedury selekcji kandydatów do umów najmu jeszcze przed rozpoczęciem tej procedury.
Zwracam w tym miejscu uwagę, że § 6 pkt 2 uchwały Rady Warszawy nakazuje odmówić zawarcia umowy najmu z wnioskodawcą, jeśli w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania dokonali zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, a także gdy osoby te rozporządziły pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. Może nie zachodzi tu automatyczne, jak wyraził się NSA, wykluczenie takich osób z procedury selekcji kandydatów do najmu, ale ten przepis uchwały Rady Warszawy sprowadza tę procedurę do wydania, niemal automatycznie, negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia.

Niedopuszczalne określenie sztywnej stawki kaucji zabezpieczającej

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 29 kwietnia 2009 r. (IV SA/Wr 77/09) zakwestionował także § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa, który stanowił, że warunkiem zawarcia umowy najmu lokalu jest wpłacenie przez najemcę kaucji zabezpieczającej przysługującej wynajmującemu w wysokości dwunastokrotności miesięcznego czynszu według stawki obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Sąd uznał, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii wysokości kaucji zabezpieczającej. Takiego wniosku nie da się bowiem wywieść z treści przepisów Uopl. Żaden z nich nie daje podstaw do przyjęcia tezy, że możliwe jest ustalenie, w ramach aktu o charakterze generalnym, wysokości kaucji zabezpieczającej.
Zawarcie umowy najmu lokalu może zaś być uzależnione od wpłacenia przez najemcę takiej kaucji (art. 6 ust. 1 Uopl). Przedmiotowe postanowienia może zawierać jedynie umowa najmu zawierana między stronami, a podmiotem wyłącznie uprawnionym do regulowania wysokości kaucji będzie organ wykonawczy – jako organ gospodarujący mieniem gminy i reprezentujący gminę w stosunkach cywilnoprawnych. Natomiast wprowadzenie przedmiotowej regulacji do uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego należy uznać za przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący gminy i wkroczenie w zakres kompetencji organu wykonawczego.
Wspomnianą uchwałą Rada Miejska Dzierżoniowa narzuciła, jako warunek zawarcia umowy najmu lokalu, wpłacenie przez najemcę kaucji zabezpieczającej, pozbawiając reprezentujący gminę jej organ wykonawczy, tj. burmistrza, możliwości umownego rozstrzygnięcia tej kwestii. Tymczasem skoro stosunek najmu ma cywilnoprawny charakter, również wzajemne rozliczenia związane z jego ustaniem mogą stanowić przedmiot umowy stron. Skoro zaś w Uopl nie ma delegacji pozwalającej gminie na ustalenie sposobu obliczania świadczenia, to tym samym w każdym indywidualnym przypadku może to być kształtowane wolą stron, zaś spór w tym zakresie rozstrzygnie sąd powszechny.
Tymczasem § 29 ust. 2 uchwały Rady Warszawy uzależnia zawarcie umowy najmu od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej w wysokości sześciokrotności miesięcznego czynszu naliczonego dla lokalu według stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy najmu. Wydaje się, że ten przepis nie wytrzymałby próby zgodności z prawem, gdyby został poddany ocenie sądów administracyjnych.

Zaskarżenie aktów rady gminy odmawiających kwalifikacji do najmu lokalu komunalnego

Omówione orzecznictwo było wynikiem działań nadzorczych wojewodów nad działalnością uchwałodawczą gmin lub interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich, dlatego dotyczyło ono wprost samych zasad gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym ustalonych w uchwałach rad gmin.
Po stronie obywatela właściwie nie istnieje skuteczna możliwość zaskarżenia niezgodnych z prawem przepisów tych uchwał. Jedyną podstawę stanowiłby tu art. 101 Usg, który wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez zaskarżony przepis uchwały. Przez pojęcie „interes prawny” należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. uzasadnienie postanowienia NSA z 26 sierpnia 2009 r., II OZ 703/09).
Wykazanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia w omawianych sprawach wydaje się trudne. Jak bowiem stwierdził SN w uchwale z 25 czerwca 2008 r. (III CZP 37/08, OSNC 2009/7–8/96, Biul. SN 2008/6/9), spełnienie przez kogoś kryteriów przewidzianych uchwałą, uprawniających do ubiegania się o najem lokalu komunalnego nie powoduje, że po jego stronie powstaje skuteczne roszczenie o zawarcie umowy najmu lokalu. Przyjęcie, że wprost z uchwały rady gminy wynika po stronie obywatela roszczenie o zawarcie umowy najmu prowadziłoby do odjęcia organowi wykonawczemu rzeczywistej możliwości prowadzenia gospodarki mieszkaniowej; jego rola sprowadzałaby się do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie nawiązania stosunku najmu niejako wymuszonego koniecznością wykonania powstałego już wcześniej obowiązku określonego w treści roszczenia.

Zaskarżanie indywidualnych rozstrzygnięć w sprawach kwalifikacji do najmu lokalu komunalnego

Istnieje możliwość zaskarżenia przez obywatela, na podstawie art. 101 Usg w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: Ppsa) aktów organów gminy rozstrzygających jego wniosek o najem lokalu komunalnego.
Jednym z możliwych do podniesienia zarzutów może być niezgodność z prawem uchwały rady gminy stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonego aktu. Pośrednio więc, w wyniku skargi na indywidualny akt organu gminy, sąd administracyjny może wypowiedzieć się o dopuszczalności przepisu prawa miejscowego będącego podstawą prawną wydania zaskarżonego aktu. Przypomnijmy, że sąd administracyjny na podstawie zasady związania sędziów wyłącznie ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) może odmówić zastosowania przepisu prawa miejscowego, jeśli uzna jego sprzeczność z ustawą lub uchwalenie go z przekroczeniem ustawowego upoważnienia (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z 25 marca 2002 r., IV SA 3890/01).
Ostatecznie taką możliwość przesądzono uchwałą składu 7 sędziów NSA z 21 lipca 2008 r. (I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/90, Prok. i Pr. – wkł. 2009/3/55). Sąd ten wskazał wówczas, że art. 101 Usg obejmuje zarówno uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa), jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego, ale też nie są decyzjami administracyjnymi (akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa).
Przedmiotem oceny NSA przy wydawaniu uchwały z 21 lipca 2008 r. była uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. § 21 ust. 1 uchwały Rady Warszawy stanowi, że wnioski osób występujących o najem lokali rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu w formie uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że postępowanie w sprawie kwalifikacji wnioskodawcy do najmu lokalu komunalnego uregulowane w uchwale Rady Warszawy ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych urzędu dzielnicy i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga uchwałą o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku.
Zdaniem NSA działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi cywilnoprawnej oferty zawarcia umowy ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie oznacza czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu; jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych.
Sąd ten podkreślił rownież, że przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących, jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej, ponieważ nieumieszczenie na liście oczekujących powoduje, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. Powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu.
Art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa określa właściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, które są objęte właściwością sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa. Przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa pozostają w ścisłym związku z przepisami ustaw regulujących ustrój samorządu terytorialnego, które określają nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego.
Organem gminy, którego uchwały lub zarządzenia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, jest także organ dzielnicy w gminie, któremu przekazano określone zadania i kompetencje należące do właściwości gminy[6]. Dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy wykonuje w konkretnym zakresie zadania gminy. Utworzenie dzielnicy, która ma swoje organy uchwałodawcze i wykonawcze oraz określony zakres działania, oznacza prowadzenie przez nią i jej organy działalności gminnej także w zakresie administracji publicznej (art. 5, art. 35 i art. 37 Usg). W istocie rzeczy prowadzi taką działalność jak gmina i jej organy. Wobec tego należy przyjąć, że przepis art. 101 ust. 1 Usg, jakkolwiek używa określenia „organ gminy”, odnosi się także do organów dzielnicy. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do tego, że gmina własnym działaniem, przez przekazywanie określonych zadań i kompetencji dzielnicom, wyłączałaby spod nadzoru państwowego oraz ochrony sądowej, której ma służyć art. 101 Usg, określone kategorie spraw, co stanowiłoby zaprzeczenie zasad, na których oparte jest funkcjonowanie samorządu gminnego.
Podsumowując, NSA stanął na stanowisku, że skoro § 21 ust. 1 uchwały Rady Warszawy stanowi, że wnioski osób występujących o najem lokali rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, to tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ dzielnicy, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa.
Kontynuacją tej linii orzeczniczej jest wyrok NSA z 19 kwietnia 2010 r. (I OSK 421/2010). Oddalono nim skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2009 r. (I SA/Wa 1358/2009), którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy o odmowie zakwalifikowania skarżącego M.K. do wynajęcia lokalu mieszkalnego i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego, wydanej na podstawie § 21 ust. 1 w zw. z § 4 i 6 pkt 1 uchwały Rady Warszawy. W uzasadnieniu uchwały organ podał, że M.K. jest wraz ze swą byłą żoną najemcą lokalu, a zatem z uwagi na treść § 6 pkt 1 tej uchwały nie jest możliwe wynajęcie na rzecz wnioskodawcy innego lokalu mieszkalnego z zasobów m.st. Warszawy na terenie dzielnicy Śródmieście.
Jak wyżej pisałem, § 6 uchwały Rady Warszawy określa przesłanki negatywne dla kwalifikacji do najmu lokalu komunalnego. W myśl tego przepisu, mimo spełnienia warunków określonych w przepisach poprzedzających, odmawia się zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać.
W odniesieniu do § 6 uchwały Rady Warszawy, który stanowił podstawę prawną podjęcia przez zarząd dzielnicy uchwały odmownej, NSA w wyroku z 19 kwietnia 2010 r. zwrócił uwagę na konieczność uwzględniania przez organy stosujące uchwały Rady Warszawy nie tylko sytuacji formalnoprawnej wnioskodawcy (posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do innego lokalu), lecz także faktycznej, tzn. czy wnioskodawca może tego lokalu używać. W stanie faktycznym ustalonym w tej sprawie (wnioskodawca opuścił lokal wskutek nieporozumień i pobicia przez byłą żonę – w aktach sprawy znajdował się wyrok sądowy, z którego wynikało, że była żona skarżącego była skazana za jego pobicie, oraz protokół przesłuchania, z którego wynikało, że z powodu zachowania żony był on zmuszony opuścić lokal) wydający uchwałę Zarząd Dzielnicy okoliczności tej nie badał i nie ustosunkował się do niej, a w każdym razie nie wynikało to z jej uzasadnienia.
Sąd zalecił, aby rozpoznając sprawę, organ odniósł się do tej okoliczności i ocenił, czy jest możliwe używanie przez skarżącego lokalu mieszkalnego. Stwierdzone zaś naruszenie § 6 uchwały Rady Warszawy powodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Omówiona wyżej uchwała składu 7 sędziów NSA z 21 lipca 2008 r. oddziałuje na orzecznictwo także w sprawach dotyczących czynności innych niż uchwała organu gminy, podejmowanych w sprawach kwalifikowania do najmu lokalu komunalnego.
Mianowicie w postanowieniu NSA z 13 października 2010 r. (I OSK 1645/10) uznano, że pismo podpisane przez osobę upoważnioną uchwałą rady gminy odmawiające zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego stanowi zaskarżalny do sądu administracyjnego, w myśl art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, akt organu jednostki samorządu terytorialnego.
Zdaniem NSA pismo zastępcy dyrektora Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. niewątpliwie odmownie załatwiło wniosek M.W. o najem lokalu mieszkalnego. Upoważnienie dla dyrektora do podpisywania takich pism wynikało z przepisów uchwały rady miejskiej. Stanowiło ono zatem zaskarżalny do sądu administracyjnego, w myśl art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, akt organu jednostki samorządu terytorialnego.
Tak też konsekwentnie uznano w postanowieniu WSA w Gliwicach z 15 lutego 2010 r. (IV SA/Gl 474/09) i w postanowieniu WSA we Wrocławiu z 7 kwietnia 2010 r. (IV SA/Wr 9/10).

Podsumowanie

Mam nadzieję, że powyższa analiza orzecznictwa, z której wynikają pewne fundamentalne poglądy sądownictwa administracyjnego dotyczące zasad najmu lokali komunalnych, będzie pomocna w świadczeniu pomocy prawnej osobom ubiegającym się o taki lokal. Myślę, że ten tekst uświadomi nam, jakich możemy użyć środków prawnych i jakiej argumentacji, by udzielić takim osobom pomocy prawnej. Z drugiej strony, wnioski wynikające z omówionych orzeczeń mogą okazać się przydatne radcom prawnym zatrudnionym w urzędach gmin przy opiniowaniu projektów uchwał określających zasady wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego.
 
Łukasz Jędruszuk
Radca prawny w Kancelarii Prawnej ARS LEGIS w Warszawie

Źródło: Temidium 5 (66) 2011
[1] Gminny zasób mieszkaniowy to lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (art. 2 pkt 10 Uopl).
[2] Przez podnajem lokali wynajętych przez gminę od innych właścicieli – art. 20 ust. 2a Uopl: „W celu wykonywania zadań, o których mowa w art. 4, gmina może także wynajmować lokale od innych właścicieli i podnajmować je osobom, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód”.
[3] Por. też S. Stalmach, Trzecie mieszkanie obowiązkowo, „Rzeczpospolita” z 15 czerwca 2011 r.,
http://www.rp.pl/artykul/406984,673232_Trzecie_mieszkanie_nie_musi_byc_obowiazkowo_wybrane_.html.
[4] Dochód – wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. (art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm. w zw. z § 1 pkt 24 uchwały Rady Warszawy).
[5] Warunek z § 4 pkt 1 uchwały Rady Warszawy: bezdomność albo pozostawanie w trudnych warunkach mieszkaniowych, tj. zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 mkw. powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.
[6] W orzecznictwie NSA opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia „sprawa z zakresu administracji publicznej”. Zagadnienie to było rozważane m.in. uchwale z 1 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA 1998, z. 4, poz. 109; wyroku z 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA 1999, z. 4, poz. 109; wyroku z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 48; uchwale z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52. 

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy