03.12.2021

Nieważność aktu prawa miejscowego a wzruszalność decyzji administracyjnej

opublikowano: 2021-03-22 przez: Więckowska Milena

Filip Prusik-Serbinowski

Akty prawa miejscowego i ich kontrola przez sądy administracyjne
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jednymi ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły) Rzeczypospolitej Polskiej są akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego wydają, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. 

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny[1] (dalej: „NSA”), „akty prawa miejscowego nie mają charakteru samoistnego. Są to akty podustawowe, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w jego granicach. To normy wyższego rzędu określają warunki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Obowiązują one na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa”.
Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa sensu stricto, stanowią m.in. podstawę do wydawania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a więc mają doniosłe skutki prawne dla obywateli[2]. Od innych aktów prawotwórczych różni je jednak m.in. sposób ich kontroli pod względem zgodności z prawem[3].
Akty prawa miejscowego podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.[4] Procedura ta, w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem aktu prawa miejscowego, przewiduje sankcję nieważności, chyba że możliwość stwierdzenia nieważności aktu wyłącza przepis szczególny – wtedy sąd stwierdza wydanie akta z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności aktu jest najdalej posuniętą sankcją wadliwości i powoduje jego usunięcie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną, od daty wydania).
Prawa do oceny legalności aktów prawa miejscowego nie mają zaś stosujące je przy wydawaniu rozstrzygnięć indywidualnych organy administracji publicznej[5]. Niejednokrotnie ma zatem miejsce sytuacja, w której, po wydaniu np. decyzji administracyjnej, okazuje się, że przy jej wydawaniu organ zastosował nieobowiązujący (z uwagi na stwierdzenie jego nieważności przez sąd administracyjny z mocą ex tunc) przepis prawa. Stąd, istotna jest kwestia możliwości wzruszenia wydanego w takich warunkach rozstrzygnięcia.
Kwestię tę porusza ustawodawca w art. 147 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu co do których sąd administracyjny stwierdził, że są one nieważne lub że zostały wydane z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Celem niniejszego artykułu jest właśnie odnalezienie tego trybu.
 
Nieważność aktu prawa miejscowego a nieważność decyzji administracyjnej wydanej na jego podstawie
Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 k.p.a.[6] Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje w wyniku ustalenia, że jest ona niewątpliwie dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Przesłanki stwierdzenia nieważności należy interpretować ściśle, a nawet zwężająco, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 k.p.a.[7] Konstrukcji nieważności aktu prawa miejscowego i decyzji administracyjnej, a w szczególności przesłanek jej stwierdzenia, nie można utożsamiać[8], jednak w obu przypadkach mamy do czynienia ze skutkiem ex tunc.
Istotne znaczenie dla ustalenia, czy nieważność aktu prawa miejscowego powoduje nieważność wydanej w oparciu o ten akt decyzji administracyjnej, ma użyte art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie „wzruszalności”. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie to można rozumieć w znaczeniu szerokim lub wąskim. W rozumieniu szerokim pojęcie to obejmuje również sankcję nieważności, zaś w znaczeniu wąskim wiąże się wyłącznie z uchyleniem decyzji w wyniku zastosowania sankcji wzruszalności. Rozważenia zatem wymaga, w jakim znaczeniu prawodawca użył tego sformułowania w art. 147 § 2 p.p.s.a, przy czym w rozważaniach tych należy posłużyć się wykładnią systemową, jak również zasadami konstytucyjnymi.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis ma charakter normy odsyłającej, co oznacza, że nie może stanowić samodzielnej podstawy
do wzruszenia aktu indywidualnego[9]. Przepis ten nie może także kreować nowych podstaw wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej (zarówno w znaczeniu ścisłym jak i szerokim), gdyż odsyła on w tym zakresie do przepisów postępowania administracyjnego lub przepisów szczególnych.
W wyroku z 25 maja 2012 r.[10] NSA uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o postanowienia, której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej, powołując się na uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r.[11], zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. G. Filipowicz[12] postawił tezę, że ta uchwała przyczyni się do ujednolicenia orzecznictwa sądowoadministracyjnego w kierunku uznania, iż stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o treść tej uchwały na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej. Tymczasem, od czasu podjęcia tej uchwały, choć nie ma to z nią związku, linia orzecznicza NSA istotnie uległa ujednoliceniu, jednak w przeciwnym kierunku. Otóż obecnie NSA konsekwentnie podkreśla konieczność kierowania się zasadą stabilności obrotu prawnego, zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji ostatecznych (mającą za swoje źródło wyżej wymienione zasady) i przyjmuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej na jego podstawie decyzji administracyjnej[13]. W wyroku z 7 marca 2019 r.[14] NSA wskazał już na istnienie linii orzeczniczej w tej kwestii.
Obecne podejście NSA należy uznać za w pełni słuszne. Powyższe zasady przemawiają bowiem za ścisłym rozumieniem pojęcia „wzruszenia”, o którym mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a. Do podobnego wniosku prowadzi analiza innych przepisów regulujących kwestię wzruszalności aktów administracyjnych wydanych w oparciu o wadliwe akty prawne.
W ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym[15] ustawodawca wprost wskazał, że ostateczne decyzje administracyjne wydane z zastosowaniem przepisu, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (dalej: „TK”), jako sprzeczny z Konstytucją RP lub aktem ustawodawczym, został zmieniony bądź uchylony w całości albo w części, uznaje się za nieważne w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Przewidujący to rozwiązanie przepis (art. 28 ust. 3) umożliwiał stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż wprost przewidywał sankcję nieważności. Nie czyni tego natomiast art. 147 § 2 p.p.s.a.
Obecnie kwestię wzruszalności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego, którego niezgodność z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą została stwierdzona orzeczeniem TK, reguluje art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który przewiduje sankcję wzruszalności w znaczeniu ścisłym. W przypadku decyzji administracyjnych możliwe jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a.
Instytucja stwierdzenia nieważności w obecnym kształcie została wprowadzona
do k.p.a. na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego[16]. W ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym[17] ustawodawca zawarł regulację (art. 24 ust. 3) odpowiadającą w swojej treści obecnie obowiązującemu art. 147 § 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy, należy zauważyć, że prawodawca, pomimo licznych nowelizacji regulacji dotyczących sądownictwa administracyjnego, pozostał przy zwrocie „wzruszalność”, jeśli chodzi o weryfikację rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych w oparciu o akty prawa miejscowego uznane następnie za nieważne. Natomiast w przypadku orzeczeń TK odszedł od sankcji nieważności na rzecz wzruszalności w sensie ścisłym – co więcej, uczynił to na poziomie konstytucyjnym.
Gdyby ustawodawca chciał zatem, aby w takich przypadkach ostateczne decyzje administracyjne podlegały stwierdzeniu nieważności, posłużyłby się bardziej szczegółową regulacją, wskazującą wprost na takie rozwiązanie. Niewątpliwie nie można bowiem domniemywać dopuszczalności stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.
Za zwężającym rozumieniem wzruszalności, o której mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., opowiada się także większość przedstawicieli doktryny. Zagadnienie to podjęła m. in. B. Adamiak, wskazując (jeszcze na gruncie art. 24 ust. 3 ustawy o NSA), że „pozbawienie mocy prawnej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził NSA, można wiązać jedynie z sankcją wzruszenia decyzji administracyjnej w trybach uregulowanych w k.p.a.”[18]. Pogląd ten zasadniczo przyjął się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak również w doktrynie[19]. Wskazuje się także, że stwierdzenie nieważności decyzji w omawianym przypadku byłoby w istocie działaniem bez podstawy prawnej[20].
Należy ponadto zwrócić uwagę na treść art. 147 § 1 p.p.s.a, do którego odsyła § 2 tego artykułu. Otóż przepis ten stanowi zarówno o stwierdzeniu przez sąd administracyjny nieważności uchwały lub aktu, jak i o stwierdzeniu, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Sankcja wzruszalności aktów w sprawach indywidualnych dotyczy zatem obu tych sytuacji. O ile za dopuszczalne można uznać objęcie sankcją nieważności decyzji wydanych na podstawie uznanego za nieważny aktu prawnego (choć wyłącznie w przypadku wprowadzenia takiego rozwiązania expressis verbis), o tyle zupełnie nieracjonalne byłoby objęcie tą sankcją także decyzji wydanych na podstawie aktu prawnego, co do którego ustawodawca przewiduje w przepisach szczególnych ochronę niepozwalającą na stwierdzenie jego nieważności. Ochrona ta miałaby bowiem charakter ułomny, gdyby możliwe było usunięcie skutków prawnych aktów indywidualnych wydanych na podstawie takiego aktu prawnego.
W świetle powyższych rozważań należy jednoznacznie opowiedzieć się za niedopuszczalnością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu unieważnienia aktu prawa miejscowego, który stanowił podstawę do jej wydania, z uwagi na zakaz rozszerzającej wykładni przesłanek stwierdzenia nieważności czy też nadawania im innego znaczenia, niż uczynił to ustawodawca.
 
Nieważność aktu prawa miejscowego a wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną na jego podstawie
Ustaliwszy, że art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi o sankcji wzruszalności w sensie ścisłym i bez wątpienia nie odsyła do instytucji stwierdzenia nieważności, należy rozważyć, czy właściwym trybem wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o następnie unieważniony akt prawa miejscowego, jest instytucja wznowienia postępowania administracyjnego.
Instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w k.p.a.[21] Podobnie jak w przypadku przesłanek stwierdzenia nieważności, zasada trwałości decyzji ostatecznych wyklucza rozszerzającą wykładnię przesłanek wznowienia postępowania[22].
W wyroku z 20 maja 2008 r.[23] Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: „WSA”) w Łodzi przyjął, że usunięcie z obrotu prawnego uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta jest przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z kolei WSA w Szczecinie w wyroku z 12 sierpnia 2009 r.[24] w odniesieniu do decyzji starosty wydanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami[25], uznał, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją na podstawie art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. Natomiast WSA w Poznaniu[26] i WSA w Gorzowie Wielkopolskim[27] wskazywały już na istnienie utrwalonej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym linii orzeczniczej, wedle której podstawę wznowienia postępowania w sytuacji stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu, który był podstawą rozstrzygnięcia indywidualnego stanowić może zarówno przepis art. 145 § 1 pkt 5, jak pkt 8 k.p.a.
W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy wskazać, że ani zmiana stanu prawnego, ani istnienie (lub nie) w obrocie prawnym określonego aktu prawa miejscowego nie jest ani okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem[28]. Okoliczności faktyczne to bowiem zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa[29]. B. Adamiak wprost wskazuje, iż ustalenie, że w dniu wydania decyzji przepis prawa nie obowiązywał nie stanowi okoliczności faktycznej ani nowego dowodu[30].
Rozważając zaś możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w omawianej sytuacji nie sposób nie zauważyć różnicy między decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu (a więc aktem stosowania prawa) a aktem prawa miejscowego, czyli aktem o charakterze normatywnym. Dlatego też słusznie NSA w wyroku z 20 stycznia 1998 r., IV SA 484/96, wskazał, powołując się na konieczność ścisłej wykładni przesłanek wznowieniowych, że zmiana prawa miejscowego, polegająca na uchyleniu dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki dla wznowienia postępowania.
Zgodzić się należy także z B. Adamiak[31], że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie będzie uzasadniało zastosowania art. 145a (ani 145b) k.p.a., gdyż w przepisie tym ustawodawca wprost powołał się na sytuację wydania przez TK wyroku stwierdzającego niezgodność aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Brak jest natomiast takiego unormowania w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny. Wprowadzenie przez ustawodawcę art. 145a k.p.a. stanowiło wykonanie nakazu określenia „zasad i trybu” postępowania wobec decyzji wydanej na podstawie przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, który to nakaz wynika z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP[32]. Potwierdza to, że dla uznania trybu wznowienia postępowania za właściwy do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o wyeliminowany z obrotu prawnego akt prawny, konieczne jest istnienie odpowiadającej takiemu stanowi faktycznemu ustawowej podstawy wznowienia.
Należy zatem wskazać, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie odpowiada żadnej z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania w odniesieniu do wydanej na podstawie takiego aktu decyzji administracyjnej[33].
 
Nieważność aktu prawa miejscowego a wzruszenie wydanej na jego podstawie decyzji administracyjnej w pozostałych trybach nadzwyczajnych
Teza o niedopuszczalności zastosowania trybu nieważnościowego ani wznowieniowego w stosunku do decyzji wydanej na podstawie unieważnionego następnie aktu prawa miejscowego jest podzielana przez większość przedstawicieli doktryny. Sugeruje się zatem, że właściwym trybem w takiej sytuacji jest uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a.[34] Podobną sugestię wysuwa NSA, zaznaczając jednak, że będzie to możliwe, jeśli zaistnieją przesłanki wymienione w tych przepisach[35].
W istocie bowiem regulacja w nich zawarta w żaden sposób nie nawiązuje do omawianej sytuacji. Ich zastosowanie jest możliwe w stosunku do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.), albo takiej, na mocy której co najmniej jedna ze stron nabyła prawo (art. 155 k.p.a.), za zgodą wszystkich stron które nabyły prawo, jeżeli za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Powszechnie przyjmuje się ponadto, że tryby te, określane mianem fakultatywnych, mają zastosowanie wyłącznie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym[36]. Organ stosując art. 154 lub art. 155 k.p.a. również działa w ramach uznania administracyjnego i kieruje się przesłankami natury słusznościowej czy celowościowej[37].
Trudno znaleźć jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie dla możliwości wzruszenia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie unieważnionych aktów prawa miejscowego właśnie w tych trybach, skoro nie mają one powiązania ze zgodnością decyzji z prawem, podobnie zresztą jak w przypadku trybu z art. 161 k.p.a.[38]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiają się także poglądy, iż zastosowanie art. 154 i art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie, gdy obowiązują przepisy, na podstawie których decyzja została wydana[39].
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w art. 147 § 2 p.p.s.a. ustawodawca nie odsyła do tzw. trybów fakultatywnych. Przesłanki ich zastosowania nie wykazują żadnego związku z kwestią stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Również w przypadku tych przepisów, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, ze względu na zasadę trwałości decyzji ostatecznych[40]. Należy stwierdzić, że ich zastosowanie wyłącznie ze względu na stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, w oparciu o który wydano decyzję administracyjną byłoby wadliwe, gdyż oznaczałoby nadanie im innej funkcji, niż uczynił to ustawodawca.
Nie wydaje się także, aby właściwe w omawianej sytuacji było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Zastosowanie art. 162 § 1 k.p.a. jest bowiem możliwe, gdy „nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację)”[41] lub gdy moc wiążąca w czasie decyzji (rozpoczęcie lub ustanie jej obowiązywania) zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego, niepewnego, które ostatecznie nie zaszło[42]. Również i tym przesłankom nie odpowiada sytuacja stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie podkreśla się także, że zmiana stanu prawnego może powodować wygaśnięcie decyzji administracyjnej wyłącznie, gdy ustawodawca wprost takie rozwiązanie przewidzi[43]. Ponadto, jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 20 kwietnia 2017 r.[44], nie sposób wykładać treści art. 162 § 1 k.p.a. z pominięciem tego, że możliwość wyeliminowania decyzji administracyjnej ostatecznej z obrotu prawnego została zastrzeżona tylko do przypadków, wyraźnie wskazanych w ustawie. Zatem także w przypadku tego trybu, zastosowanie go do stanów faktycznych nieodpowiadających wprost przesłankom jego zastosowania należy uznać za niedopuszczalne.
Ponadto należy odnieść się do art. 163 k.p.a., który pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym nie może być jednak art. 147 § 2 p.p.s.a., bowiem oba te przepisy mają charakter odsyłający. Mielibyśmy więc w istocie do czynienia z podwójnym czy też wzajemnym odesłaniem. Przepis, do jakiego miałby odsyłać art. 147 § 2 p.p.s.a. powinien w swojej treści choć nawiązywać do sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego, a przede wszystkim określać przesłanki jego zastosowania. Warunków tych nie spełnia art. 163 k.p.a., gdyż w zakresie materialnych podstaw wzruszenia na jego podstawie decyzji administracyjnych odsyła do ustaw szczególnych[45].
 
Podsumowanie
W świetle przeprowadzonej analizy przepisów regulujących tryby nadzwyczajne zasadny wydaje się wniosek, że żaden z nich nie znajdzie zastosowania w stosunku do decyzji wydanej w oparciu o unieważniony następnie akt prawa miejscowego. Żaden z przepisów rozdziałów 12-13 działu II k.p.a. nie nawiązuje bowiem, choćby w nieznacznym stopniu, do tej sytuacji. Art. 147 § 2 p.p.s.a. nie może zaś kreować nowych podstaw wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Kluczowe znaczenie dla omawianej problematyki ma zasada trwałości decyzji ostatecznych, która nie pozwala na rozszerzającą wykładnię przesłanek zastosowania trybów nadzwyczajnych.
W konsekwencji należy uznać, że art. 147 § 2 p.p.s.a. zawiera puste odesłanie. Taka sytuacja rażąco narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, a przede wszystkim jej pochodną – zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. O ile bowiem, jak wskazuje B. Adamiak[46], do ustawodawcy należy decyzja co do sposobu eliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć indywidualnych wydanych na podstawie uznanych za nieważne aktów prawa miejscowego, to jednak nie może budzić wątpliwości, że jakiś tryb, nawet bardzo restrykcyjny, powinien znajdować zastosowanie. W omawianej kwestii konieczna jest zatem pilna ingerencja ustawodawcza.
Końcowo, odnosząc się do powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, wskazujących na dopuszczalność zastosowania w omawianej sytuacji poszczególnych trybów nadzwyczajnych, za zasadne można uznać twierdzenie, że sądy kierują się raczej ogólną potrzebą i słusznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych na podstawie aktów prawa miejscowego uznanych za nieważne, niż rygorystyczną wykładnią przepisów regulujących te tryby[47], chcąc w ten sposób naprawić zaniechanie legislacyjne, które jednak, moim zdaniem, może zostać naprawione wyłącznie przez samego ustawodawcę, a nie przez rozszerzającą (jeśli nie wręcz contra legem) wykładnię przepisów pozwalających na wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. Taka wykładnia jest bowiem sprzeczna z zasadą trwałości decyzji ostatecznych.
 
Filip Prusik-Serbinowski
absolwent Wydziału Prawa i Administracji UKSW
pracownik administracji publicznej
 

[1] Wyrok z 24 stycznia 2017 r., I OSK 1968/16.

[2] K. Małysa-Sulińska, Charakter normatywny aktów kształtujących ład przestrzenny, „Przegląd Prawa Publicznego” 9/2015, s. 65.

[3] Oprócz, stanowiącej przedmiot artykułu, kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, akty te podlegają także kontroli organów nadzoru nad samorządem terytorialnym na podstawie właściwych ustaw samorządowych. Na temat relacji obu ww. procedur zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 274. Z kolei kontrola aktów prawa miejscowego przez TK jest przedmiotem sporów (zob. w szczególności B. Szmulik, Skarga konstytucyjna. Polski model na tle porównawczym, Warszawa 2006, s. 169 i n. oraz L. Bosek, M. Wild [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016).

[4] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.).

[5] D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 244.

[6] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.).

[7] B. Adamiak, Komentarz do art. 156 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017.

[8] B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 4/1997, s. 30 i n.

[9] Wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12.

[10] II OSK 400/11.

[11] I OPS 2/12.

[12] G. Filipowicz, Nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a pozwolenie na budowę, „Nieruchomości” 4/2013, s. 28.

[13] Tak w wyrokach z: 10 września 2013 r., II OSK 893/12; 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15; 27 października 2016 r., II OSK 163/15; 11 października 2017 r., II OSK 2085/16 oraz 4 lipca 2017 r., II OSK 1850/16.

[14] II OSK 989/17.

[15] Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 98.

[16] Dz. U. z 1980 r. Nr 4, poz. 8.

[17] Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368.

[18] B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, „Państwo i Prawo” 9/2002, s. 23.

[19] Np. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.

[20] Tak: S. Zwolak, Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z nieważnością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, „Przegląd Prawa Publicznego” 5/2017, s. 100.

[21] R. Stankiewicz, Komentarz do art. 145 k.p.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018.

[22] Por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 października 2017 r., IV SA/Gl 123/17.

[23] II SA/Łd 255/08.

[24] II SA/Sz 507/08.

[25] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.).

[26] Wyrok z 8 listopada 2011 r., IV SA/Po 717/11.

[27] Wyrok z 6 października 2011 r., II SA/Go 446/11.

[28] Zob. wyroki NSA z: 14 września 1998 r., IV SA 970/96; 28 października 1999 r., IV SA 1914/97 oraz z 27 stycznia 1999 r., I SA 1023/98 i uchwała NSA z 8 listopada 1999 r., OPK 3/99.

[29] M. Jaśkowska, Komentarz do art. 145 k.p.a. [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Witbrand-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018.

[30] B. Adamiak, Komentarz do art. 145 k.p.a. [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, Warszawa 2017.

[31] B. Adamiak, Nieważność…, s. 22.

[32] Por. A. Mączyński, J. Podkowik, Komentarz do art. 190 Konstytucji, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, Warszawa 2016.

[33] Tak NSA w wyroku z 10 września 2013 r., II OSK 893/12.

[34] J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość…, s. 306 i n.

[35] Wyrok z 20 stycznia 1998 r., IV SA 484/96.

[36] Zob. np. wyroki NSA z 6 października 2016 r., I OSK 2969/14 i z 19 stycznia 2011 r., I OSK 411/10.

[37] Zob. wyroki WSA w Warszawie z: 1 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1512/16; 29 czerwca 2017 r., II SA/Wa 148/17 i 2 sierpnia 2017 r., VII SA/Wa 1988/16 oraz wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II OSK 1081/10.

[38] Podobnie P. Bury, Stosowanie sankcji wzruszalności wobec decyzji administracyjnych wydanych na podstawie aktów prawa miejscowego, których nieważność stwierdził sąd administracyjny, „Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ” 4/2017, s. 95.

[39] Tak np. WSA w Olsztynie w wyroku z 6 maja 2010 r., II SA/Ol 221/10.

[40] Tak NSA w wyroku z 18 sierpnia 2017 r., II OSK 2940/15.

[41] Wyrok NSA z 30 stycznia 2008 r., I OSK 4/07.

[42] A. Matan, Komentarz do art. 162 k.p.a. [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010.

[43] Zob. wyrok WSA w Kielcach z 14 marca 2018 r., II SA/Ke 90/18 i powołane tam orzecznictwo NSA.

[44] II SA/Po 853/16.

[45] Zob. np. wyroki: NSA z 4 września 2012 r., II GSK 1092/11; WSA w Kielcach z 9 czerwca 2014 r., II SA/Ke 415/14 i WSA w Gliwicach z 1 grudnia 2017 r., IV SA/Gl 410/17.

[46] B. Adamiak, Nieważność…, s. 21.

[47] Przykładem tego typu rozumowania może być także wyrok NSA z 10 czerwca 2019 r., II OSK 1402/18, w którym uznano, że skoro żaden przepis nie reguluje unieważnienia aktu prawa miejscowego jako podstawy wznowienia postępowania, to właściwym trybem w takiej sprawie jest stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jednocześnie NSA wskazał, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie zależeć powinno od przyczyn stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego). Jednakże powołany przez NSA przepis również do tej sytuacji nie nawiązuje i brak jest podstaw do traktowania go jako swoistego „worka” obejmującego wszelkie okoliczności, które mogłyby uzasadniać wzruszenie decyzji ostatecznej, jednak nie zostały przez ustawodawcę przewidziane.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy