08.08.2022

Niedopuszczalność pytania prejudycjalnego w sprawie dotyczącej praworządności w kontekście konstrukcji wymiaru sprawiedliwości – glosa do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 22 marca 2022 r. w sprawie C-508/19, M.F. przeciwko J.M.

opublikowano: 2022-07-19 przez: Więckowska Milena

Michalina Szpyrka

1. Kontekst faktyczny i prawny pytania prejudycjalnego w sprawie C-508/19

Postępowanie w omawianej sprawie dotyczy M.F., sędzi Sądu Rejonowego w P. W dniu 17 stycznia 2019 r. Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych przedstawił sędzi M.F. zarzuty dyscyplinarne związane z przewlekłością prowadzonych przez nią postępowań i opóźnieniami w sporządzaniu uzasadnień orzeczeń.

Następnie w dniu 28 stycznia 2019 r. J.M., działając jako Prezes Sądu Najwyższego (dalej: „SN”) kierujący pracą Izby Dyscyplinarnej, na podstawie art. 110 § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych[1], wydał postanowienie, wyznaczając Sąd Dyscyplinarny przy Sądzie Apelacyjnym w […] jako sąd dyscyplinarny właściwy do rozpoznania w pierwszej instancji sprawy dyscyplinarnej sędzi M.F.

W efekcie wydania postanowienia o wyznaczeniu sądu dyscyplinarnego sędzia M.F. wniosła do SN powództwo oparte na art. 189 Kodeksu postępowanie cywilnego[2] o ustalenie nieistnienia stosunku służbowego między J.M. a Sądem Najwyższym w rozumieniu art. 33 § 1 ustawy dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym[3]. Przyczyną wniesienia powództwa przez sędzię M.F. były nieprawidłowości, które miały wpływ na powołanie J.M. do pełnienia urzędu sędziego Izby Dyscyplinarnej SN. Sędzia M.F. wniosła ponadto o wyłączenie od rozpoznania jej powództwa osób, które zostały powołane na stanowiska sędziów Izby Dyscyplinarnej oraz o wyznaczenie jako właściwej do jego rozpoznania Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN. Sędzia M.F. wniosła również o udzielenie zabezpieczenia w postaci zawieszenia wszczętego przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego w czasie trwania postępowania głównego.

W uzasadnieniu pozwu sędzia M.F. podniosła, że powołanie J.M. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN jest nieskuteczne, gdyż wręczenie mu w dniu 20 września 2018 r. aktu powołania przez Prezydenta RP nastąpiło mimo tego, że w dniu 17 września 2018 r. uchwała Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 23 sierpnia 2018 r., która obejmuje wniosek o powołanie J.M. do pełnienia urzędu na tym stanowisku, została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 44 ust. 1a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa[4] przez jednego z uczestników postępowania konkursowego, który nie został objęty wnioskiem o powołanie na podstawie tej uchwały. Co więcej, omawiane postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w następstwie obwieszczenia Prezydenta RP opublikowanego w dniu 29 czerwca 2018 r. na podstawie art. 31 § 1 uSN, które nie zostało opatrzone wymaganą kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów.

W efekcie wniesienia przez sędzię M.F. pozwu, zarządzeniem z 6 maja 2019 r. Pierwszy Prezes SN wyznaczył do jego rozpoznania Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.
 
2. Pytanie prejudycjalne

Rozpoznając pozew sędzi M.F., Sąd Najwyższy powziął wątpliwości co do wykładni praw unijnego. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że zasada skutecznej ochrony sądowej znajduje zastosowanie do postępowań przed sądami krajowymi, w których stosowane jest materialne prawo Unii Europejskiej, jak również do postępowań, w których konieczne jest zbadanie, czy państwo członkowskie wywiązuje się ze swojego obowiązku – wynikającego z art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej[5] – gwarantuje, że organy mogące, jako sądy w rozumieniu prawa unijnego, orzekać w dziedzinach objętych tym prawem, spełniają wymogi niezawisłości i bezstronności oraz są ustanowione uprzednio na mocy ustawy. Zdaniem SN taki wymóg powinien być spełniony, gdy państwo członkowskie przyznaje organowi takiemu jak pozwany uprawnienie do wyznaczenia sądu właściwego do rozpoznawania spraw dyscyplinarnych sędziów.

Sąd Najwyższy zauważył, że chociaż stosunek służbowy łączący sędziego z sądem stanowi odpowiednik stosunku pracy, to z orzecznictwa SN wynika, że mandat sędziego, który przyznaje uprawnienie do wykonywania władzy sędziowskiej, powoduje powstanie stosunku prawnego o charakterze publicznoprawnym. W tych okolicznościach powództwo, którego przedmiotem jest ustalenie nieistnienia mandatu sędziowskiego, nie jest sprawą cywilną w rozumieniu k.p.c., w szczególności jego art. 189. Sąd Najwyższy wyraźnie zaznaczył, że w prawie krajowym brak jest procedury, w ramach której można byłoby podważyć akt powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.

W ocenie SN dopuszczalność rozpoznania powództwa wniesionego przez sędzię M.F. (również wniosku o zabezpieczenie) jest zatem uzależniona od tego, czy prawo unijne należy interpretować tak, że przyznaje ono temu sądowi uprawnienie, którego nie zostało przewidziane w prawie krajowym, do ustalenia, że pozwany nie posiada mandatu sędziego.

Zdaniem SN możliwość rozpoznania pozwu M.F. może wynikać bezpośrednio z prawa unijnego, jeżeli powołanie sędziego nastąpiło z naruszeniem zasady skutecznej ochrony sądowej, gdyż władze polskie uniemożliwiły sądową kontrole krajowych reguł i procedur powoływania sędziów pod względem ich zgodności z prawem UE na etapie poprzedzającym powołanie na stanowisko sędziego. Jak bowiem wynika z uKRS, wniesienie odwołania od uchwały KRS nie uniemożliwia już powołania sędziów objętych wnioskiem o powołanie. Kolejne zaś nowelizacje uKRS doprowadziły do sytuacji, w której nie ma możliwości zaskarżenia uchwały KRS, obejmującej wniosek o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego SN.

Sąd Najwyższy zwrócił także uwagę, że w związku z skierowaniem do TSUE pytań prejudycjalnych, rozstrzygniętych następnie wyrokiem z 19 listopada 2019 r. w sprawie A.K. i in.[6], a dotyczących zgodności z prawem UE przepisów krajowych, odnoszących się do ustanowienia Izby Dyscyplinarnej SN i trybu powoływania jej członków, władza wykonawcza powinna była powstrzymać się od dokonywania powołań do tej Izby do momentu wydania orzeczeń przez TSUE i sąd krajowy, który skierował pytania prejudycjalne.

Sąd Najwyższy stwierdził także, że zmierza do ustalenia, czy fakt, że J.M. został powołany do pełnienia urzędu sędziego Izby Dyscyplinarnej SN mimo wniesienia odwołania od uchwały KRS, obejmującej wniosek o jego powołanie na to stanowisko oraz fakt, że postępowanie konkursowe zostało zainicjowane przez akt Prezydenta RP, który nie był opatrzony kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów, wymaganą z uwagi na brzmienie art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, powoduje naruszenie wymogu, który dotyczy tego, by sąd był „uprzednio ustanowiony na mocy ustawy” w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych[7].

Ponadto SN zwrócił uwagę, że istnieje potrzeba zbadania, czy możliwe jest podważenie statusu sędziego z tej tylko przyczyny, że organ, do którego osoba ta została powołana, czyli w tej sprawie Izba Dyscyplinarna SN, nie stanowi sądu w rozumieniu prawa UE, ponieważ nie spełnia koniecznego wymogu niezawisłości.

Sąd Najwyższy stwierdził również, że skoro Izba Dyscyplinarna SN, której prawo krajowe przyznaje właściwość do rozpoznania sprawy takiej jak sprawa w postępowaniu głównym, nie jest sądem w rozumieniu prawa UE, to samodzielne przejęcie właściwości do rozpoznania sprawy takiej jak w postępowaniu głównym należy do Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN, która występuje jako sąd odsyłający.

W związku z przedstawionym stanowiskiem Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN postanowiła zadać TSUE pytania prejudycjalne, mające zasadniczo na celu ustalenie, czy możliwe jest stwierdzenie nieistnienia stosunku służbowego osoby powołanej na stanowisko sędziego do jednostki, która nie jest sądem w rozumieniu prawa unijnego, z uwagi na dokonanie powołania z naruszeniem zasady skutecznej ochrony sądowej, w sytuacji, gdy zbadanie prawidłowości powołania jest niemożliwe z uwagi na konstrukcję ustawodawstwa krajowego w tej kwestii.
 
3. Odpowiedź TSUE

Analizę sprawy TSUE rozpoczął od rozważań dotyczących istoty odesłań prejudycjalnych. Trybunał podkreślił, że odesłanie prejudycjalne jest instrumentem współpracy między TSUE i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dokonuje wykładni prawa unijnego, która jest niezbędna do rozstrzygnięcia sporów zawisłych przed sądami odsyłającymi, oraz że pytanie prejudycjalne ma służyć rozstrzygnięciu konkretnego sporu[8]. Trybunał Sprawiedliwości zaznaczył wyraźnie, że orzeczenie prejudycjalne musi być „niezbędne” do „wydanie wyroku” w zawisłej przed sądem odsyłającym sprawie[9].

Odnosząc powyższe rozważania teoretyczne do realiów rozpatrywanej sprawy TSUE stwierdził, że chociaż formalnie powództwo cywilne wniesione przez sędzię M.F. w postępowaniu głównym ma na celu ustalenie nieistnienia stosunku służbowego między J.M. a Sądem Najwyższym, to ze stanu faktycznego wynika, że sędzia M.F. kwestionuje nie tyle istnienie takiego stosunku, ale raczej okoliczności powołania J.M. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Izby Dyscyplinarnej SN. Sędzia M.F. zmierza bowiem do podważenia postanowienia, na mocy którego J.M., działając jako Prezes SN kierujący pracą Izby Dyscyplinarnej, wyznaczył na podstawie art. 110 § 3 p.u.s.p. sąd dyscyplinarny, który w pierwszej instancji miał rozpoznać postępowanie dyscyplinarne wszczęte przeciwko sędzi M.F. Zdaniem TSUE świadczy o tym uzasadnienie pozwu, z którego wynika, że ze względu na okoliczności, w jakich doszło do powołania J.M., postanowienie o wyznaczeniu sądu dyscyplinarnego zostało wydane przez osobę, której status powoduje, że sąd nie realizuje wymogu niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio w drodze ustawy. To zaś oznacza, że postępowanie dyscyplinarne wszczęte wobec sędzi M.F. przed tym sądem dyscyplinarnym nie gwarantuje jej realizacji prawa do rzetelnego procesu sądowego.

Następnie Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że jeżeli prawo krajowe zezwala na wniesienie określonego rodzaju powództwa, a sąd odsyłający uznał je za dopuszczalne, to rolą TSUE nie jest kwestionowanie tej oceny, co oznacza, że takie pytania mogą odpowiadać obiektywnej potrzebie rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem krajowym zgodnie z obowiązującymi przepisami[10]. Odnosząc tę zasadę do realiów zadanego pytania, TSUE stwierdził, że w postanowieniu odsyłającym sąd zaznaczył, że w razie wniesienia do niego powództwa cywilnego o ustalenie nieistnienia stosunku prawnego takiego jak powództwo w postępowaniu głównym prawo krajowe nie przyznaje mu kompetencji, która pozwalałaby mu orzec w przedmiocie zgodności z prawem aktu, mocą którego dokonano powołania na urząd sędziego, oraz że prawo krajowe nie pozwala także ustalić dopuszczalności tego powództwa.

W tych okolicznościach TSUE podkreślił, że z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej[11] wynika obowiązek, by sąd odsyłający był właściwy do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, tak aby tego sporu nie można było uznać za hipotetyczny[12]. Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że wprawdzie w pewnych wyjątkowych okolicznościach można przyjąć odmienne założenie[13], to jednak nie występują one w przedmiotowym postępowaniu. Braku możliwości zastosowania owych „wyjątkowych okoliczności” TSUE dopatrzył się w tym, że roszczenia sędzi M.F., czyli ustalenie nieistnienia stosunku służbowego między J.M. a Sądem Najwyższym (względem którego to stosunku sędzia M.F. w postępowaniu głównym pozostaje stroną trzecią), zmierzają ostatecznie do podważenia ważności powołania J.M. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN. W konsekwencji w ten sposób ma być rozwiązana kwestia prawna, która pojawia się w ramach postępowania dyscyplinarnego, które toczy się przeciwko sędzi M.F. przed innym sądem, a mianowicie postępowania sądowego, które jest odrębne od postępowania głównego, którego zawieszenia sędzia M.F. w postępowaniu głównym domaga się tytułem zabezpieczenia.

Z powyższych rozważań TSUE wywiódł, że pytania prejudycjalne zadane w omawianej sprawie są nieodłącznie związane ze sprawą inną niż sprawa w postępowaniu głównym, względem której ta ostatnia sprawa ma w rzeczywistości charakter posiłkowy. W ocenie TSUE powodowałoby to konieczność uwzględnienia w większym stopniu istotnych okoliczności charakteryzujących tę inną sprawę, a nie jak to wynika z art. 267 TFUE kontekstu sprawy w postępowaniu głównym. Trybunał Sprawiedliwości uznał ponadto, że sędzia M.F. mogła podnieść zarzuty dotyczące naruszenia jej prawa do rozpoznania sprawy przez niezależny i niezawisły sąd ustanowiony uprzednio w drodze ustawy bezpośrednio przed sądem wyznaczonym przez J.M. jako właściwy do rozpoznania jej sprawy dyscyplinarnej.

Dalej TSUE stwierdził, że w swoim orzecznictwie analizował już zgodność z art. 19 ust. 1 TUE uprawnienia do wyznaczenia sądu dyscyplinarnego przez Prezesa Izby Dyscyplinarnej SN, wynikające z art. 110 § 3 i art. 114 § 7 p.u.s.p i uznał je za sprzeczne z prawem do skutecznego środka prawnego, wyrażonym w wyżej powołanym artykule TUE[14]. Oznacza to, że wyznaczony w ten sposób sąd dyscyplinarny na obowiązek odstąpić od stosowania art. 110 § 3 i art. 114 § 7 p.u.s.p i w rezultacie uznać się za niewłaściwy do rozpoznania przekazanej mu w ten sposób sprawy.

Trybunał Sprawiedliwości podkreślił również, że skierowane do niego pytania prejudycjalne są związane z faktem, że polski porządek prawny został zmieniony przez ustawodawcę rozmyślnie, tak aby uniemożliwić sprawowanie skutecznej kontroli sądowej nad procesem powoływania sędziów SN. Zdaniem TSUE doprowadziło to SN do rozważań, czy z uwagi na cel i skutki prawne tych zmian ustawodawczych może on uznać, że prawo UE przyznaje mu kompetencję do przeprowadzenia takiej kontroli w ramach sprawy w postępowaniu głównym. Tymczasem w ocenie TSUE istnieje możliwość kontroli sposobu powoływania sędziów, gdyż uchwała KRS, obejmująca wniosek o powołanie J.M. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 44 ust. 1a uKRS przez kandydata nieobjętego wnioskiem o powołanie na podstawie wspomnianej uchwały.

Co więcej, TSUE wypowiadał się już w kwestii interpretacji art. 19 ust. 1 TUE w kontekście zmian krajowego porządku prawnego, dotyczących systemu powoływania sędziów. Uznał on, że artykuł ten sprzeciwia się wspomnianym zmianom, jeżeli mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych w tym trybie przez Prezydenta RP na podstawie rozstrzygnięć organu takiego jak KRS na czynniki zewnętrze, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, który to brak mógłby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym[15].

Trybunał Sprawiedliwości podniósł również, że w wyroku A.K. i in. przesądził także, że art. 267 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że przepisy te stoją na przeszkodzie zmianom w krajowym porządku prawnym, które pozbawiają sąd krajowy jego właściwości do orzekania w przedmiocie odwołań wnoszonych przez kandydatów na stanowiska sędziowskie w sądzie takim jak SN od rozstrzygnięcia organu takiego jak KRS o nieprzedstawieniu ich kandydatur i przedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie innych kandydatów do pełnienia urzędu na tych stanowiskach. Ponadto przewidują one umorzenie z mocy prawa niezakończonych jeszcze postępowań w sprawach takich odwołań, wykluczając możliwość dalszego ich prowadzenia lub ponownego wszczęcia oraz pozbawiają w ten sposób taki sąd krajowy możliwości uzyskania odpowiedzi na pytania prejudycjalne, z którymi sąd ten zwrócił się do TSUE.

Z kolei art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wyżej wspomnianym zmianom, jeżeli okaże się, że mogą one wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych przez Prezydenta RP na podstawie wspomnianych uchwał KRS na czynniki zewnętrze, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym[16]. Trybunał Sprawiedliwości zaznaczył, że w wypadku stwierdzenia takich naruszeń prawa unijnego z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa Unii sąd odsyłający powinien (w sprawie zakończonej wyrokiem A.K. i in.) odstąpić od tak ukształtowanych przepisów i zastosować wcześniej obowiązujące rozwiązania prawne oraz przeprowadzić sądową kontrolę procedury powołania sędziów.

Powołując się na punkty 129 i 156 wyroku A.K. i in., TSUE podkreślił, że takie naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE mogą wystąpić w okolicznościach, w których wszystkie istotne elementy charakteryzujące proces powoływania do pełnienia urzędu sędziego krajowego sądu najwyższego w określonym krajowym kontekście prawno?faktycznym, a w szczególności warunki, w jakich dochodzi do nagłego zniesienia istniejącej dotychczas możliwości wniesienia środka prawnego w ramach takiego procesu nominacyjnego lub do zniweczenia skuteczności tego rodzaju środków prawnych, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w wyniku tego procesu. Trybunał Sprawiedliwości zaznaczył jednak wyraźnie, że ewentualny brak możliwości kontroli sądowej w kontekście procesu nominacyjnego sędziów może w niektórych przypadkach nie stanowić, problemu z punktu widzenia wymagań prawa UE, wynikających w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w tym względzie, że powództwo takie jak to wytoczone w postępowaniu głównym ma zasadniczo na celu doprowadzenie do stwierdzenia nieważności erga omnes powołania J.M. w postępowaniu głównym na stanowisko sędziego SN, mimo że na gruncie prawa krajowego ogół jednostek nie jest i nigdy nie był uprawniony do podważenia powołania sędziego w drodze bezpośredniego powództwa o stwierdzenie nieważności lub o unieważnienie takiego powołania.

Ostatecznie TSUE, powołując się na treść art. 267 TFUE, ze szczególnym uwzględnieniem w tym kontekście systemu wszystkich środków zaskarżenia, jakimi dysponują jednostki, uznał pytanie w przedmiotowej sprawie za niedopuszczalne[17].
 
4. Komentarz

Komentowany wyrok Trybunału Sprawiedliwości oceniam krytycznie. Nie tylko trudno jest wywnioskować z jego treści, która z kilku analizowanych przyczyn przesądziła o uznaniu pytania za niedopuszczalne, ale również orzeczenie to zdaje się być zbiorem luźnych myśli, które momentami są niespójne, o czym szerzej poniżej.

Na wstępie należy stwierdzić, że TSUE posiada kompetencje do uznawania pytań za niedopuszczalne[18]. Nie wynika to wprawdzie wprost z treści art. 267 TFUE, jednakże artykuł ten określa wymogi, jakie powinno spełniać odesłanie prejudycjalne, zatem w sytuacji, gdy nie zostaną one zrealizowane TSUE ma kompetencje do rozstrzygnięcia o jego dopuszczalności, co zostało potwierdzone w orzecznictwie[19]. Trybunał Sprawiedliwości uznaje pytanie za niedopuszczalne, jeżeli dokonanie wykładni prawa unijnego nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem odsyłającym oraz w sytuacjach, w których odesłania mają charakter ogólny i hipotetyczny, niezwiązany bezpośrednio z rozstrzygnięciem konkretnego sporu[20]. Kolejną przyczyną niedopuszczalności pytania prejudycjalnego jest sytuacja, w której zostało ono zadane przez podmiot, niebędący sądem w rozumieniu art. 267 TFUE[21].

W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym praworządności w Polsce, analizowanej przez pryzmat reform wymiaru sprawiedliwości, które powodują uzasadnione wątpliwości co do niezależności i niezawisłości sądu, TSUE odwoływał się do przesłanki braku wpływu odpowiedzi na pytanie prejudycjalne na postępowanie główne, zawisłe przed sądem odsyłającym. Za niedopuszczalne z tej przyczyny TSUE uznał odesłanie prejudycjalne w sprawach połączonych C?558/18 i C?563/18. Z kolei na przesłankę hipotetyczności pytań TSUE powołał się w wyroku w sprawach połączonych od C?748/19 do C?754/19[22], uznając część pytań za niedopuszczalne.

W analizowanej sprawie wydaje się, że TSUE głównych przyczyn niedopuszczalności upatruje w tym, że w jego ocenie postępowanie, w ramach którego skierowano do Trybunału pytania prejudycjalne nie jest w istocie postępowaniem głównym, a jedynie ubocznym, do toczącego się przeciwko sędzi M.F. postępowania dyscyplinarnego. Okoliczność ta, zdaniem TSUE, oznacza, że wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie ubocznej nie przyczyni się do rozwiązania sprawy w postępowaniu głównym – postępowaniu dyscyplinarnym. Wprawdzie z treści art. 267 TFUE wynika konieczność, by odpowiedź na pytanie prejudycjalne służyła rozstrzygnięciu sporu zawisłego przed sądem odsyłającym, jednak trudno oprzeć się wrażeniu, że w tych konkretnych okolicznościach TSUE zastosował pewną furtkę, umożliwiającą mu nieudzielenie odpowiedzi na pytanie. Trybunał Sprawiedliwości bowiem sam zauważa, że główna istota pytań, skierowanych przez SN sprowadza się do próby uzyskania od TSUE środka prawnego, który zastosowany w ramach postępowań sądowych umożliwiłby faktyczną realizację prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem w rozumieniu art. 19 TUE. Innymi słowy, Sąd Najwyższy pyta TSUE, czy z prawa unijnego można wywieść środek prawny, który zapewni wszystkim jednostkom prawo do rozpoznania ich sprawy przez niezależny i niezawisły sąd w rozumieniu prawa unijnego. TSUE, mimo że kwestię tę dostrzega, nie ustosunkowuje się do niej. Podkreśla jedynie wielokrotnie, że na gruncie prawa krajowego nie istnieje odpowiedni środek prawny, umożliwiający zakwestionowanie powołania sędziowskiego (na co w odesłaniu prejudycjalnym zwraca uwagę sam SN), lecz jednoznacznie nie przesądza, czy ustanowienie takiego środka prawnego na gruncie prawa UE jest niemożliwe.

Nie sposób nie wspomnieć w tym miejscu wyroku TSUE w sprawie sędziów portugalskich[23], w którym Trybunał powiązał obowiązki wynikające z prawa traktatowego, a konkretnie art. 19 TUE, oraz prawa podstawowe (art. 47 KPP) z gwarancyjnym charakterem niezależności wymiaru sprawiedliwości. W orzeczeniu tym TSUE podjął się oceny rozwiązań prawnych, dotyczących wynagrodzeń sędziów oraz wpływu takiej regulacji na realizację wymogu niezależności i niezawisłości sądu. Niezależnie od rozstrzygnięcia w tej sprawie dokonanie takiej oceny spowodowało zakwalifikowanie spraw dotyczących organizacji i funkcjonowania krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości jako „spraw europejskich”[24]. W komentowanym orzeczeniu, chociaż sprawa przed sądem krajowym dotyczyła prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem z uwagi na wątpliwości w przedmiocie niezależności sądu, TSUE nie znalazł podstaw lub – w mojej ocenie – chęci do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.

Warto zwrócić uwagę na twierdzenie TSUE, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą „wyjątkowe okoliczności”, przedstawione w punkcie 166 wyroku A.K. i in., a mianowicie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której przepis krajowy zastrzega właściwość do rozstrzygnięcia sporu organu, który nie spełnia wymogów niezawisłości lub bezstronności ustanowionych w prawie unijnym. Nie jest to do końca prawda, szczególnie gdy zwróci się uwagę na żądanie, jakie stanowiło podstawę pozwu sędzi M.F. Dotyczy ono ustalenia nieistnienia stosunku służbowego J.M., który został powołany do pełnienia urzędu sędziego Izby Dyscyplinarnej SN w oparciu o zaskarżoną uchwałę KRS, oraz obwieszczenie Prezydenta RP, które nie posiadało wymaganej konstytucyjnie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Nie wspominając już o sposobie aktualnego ukształtowania samej KRS, który budzi uzasadnione wątpliwości samego TSUE[25], w celu zapewnienia realizacji prawa do skutecznego środka prawnego w postaci rozpoznania sprawy dyscyplinarnej sędzi M.F. przez niezależny sąd, bowiem wspomniany J.M. wyznaczył sąd mający tę sprawę dyscyplinarną rozpoznać.

Przyjęta konstrukcja postępowania, czyli wykorzystanie powództwa z art. 189 k.p.c., jest wprawdzie wątpliwa, na co zwraca uwagę sam SN w pytaniu prejudycjalnym, gdyż powództwo to nie służy do ustalenia istnienia stosunków publicznoprawnych. Jednakże SN zwrócił uwagę, że skoro w krajowym porządku prawnym nie ma środka umożlwiającego zaskarżenie lub skuteczną weryfikację legalności powołania sędziowskiego, które jest wątpliwe w kontekście wymogów niezależności i dochowania wymogów proceduralnych, to należy rozważyć, czy taki środek nie wynika z prawa unijnego. W ten sposób, w braku odpowiedniego środka ochrony prawnej w prawie krajowym, środek taki zostałby wywiedziony z prawa unijnego i to prawo unijne pozwoliłoby zapewnić realizację prawa do skutecznego środka prawnego sędzi M.F., ale także innym jednostkom znajdującym się w analogicznej sytuacji. Trybunał Sprawiedliwości nie rozstrzygnął tego problemu. Co gorsza, próbuje wykazać, że sędzia M.F. miała realną możliwość podniesienia braku niezależności sądu w postępowaniu dyscyplinarnym. Wywodzi to twierdzenie z wyroku Komisja przeciwko Polsce uznając, że sąd dyscyplinarny powinien uznać się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy, gdyż został wyznaczony przez organ niebędący sądem w rozumieniu prawa unijnego. Takie postawienie sprawy, a mianowicie powołanie się na brak niezależności sądu w postępowaniu dyscyplinarnym, wydaje się być dość naiwne szczególnie, że uznanie się przez wyznaczony sąd dyscyplinarny za niewłaściwy do rozpoznania sprawy podlega zaskarżeniu do sądu drugiej instancji, którym jest Izba Dyscyplinarna SN, o czym stanowi art. 110 § 1 pkt 2 w związku z art. 121 § 1 p.u.s.p. Oznacza to w praktyce, że proponowana przez TSUE realizacja prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem jest iluzoryczna.

Trudno także zrozumieć, co TSUE miał na myśli, mówiąc o uwzględnieniu przy rozstrzyganiu o niedopuszczalności pytania prejudycjalnego wszystkich środków zaskarżenia. Czy chodziło mu o możliwość zaskarżenia uchwał KRS do Naczelnego Sądu Administracyjnego? Jeżeli tak, w aktualnym stanie prawnym taka już nie istnieje i choć w sprawie sędzi M.F. takiego zaskarżenia dokonano, to nie wpłynęło ono pozytywnie na realizację prawa do skutecznego środka prawnego. Wprawdzie TSUE podniósł, że w razie nieistnienia systemu kontroli procedury powoływania sędziów w krajowym porządku prawnym, SN ma kompetencje do jego badania, ale trudno z tych przywołań do wyroku A.K. i in. wywieść, czy TSUE pośrednio próbuje powiedzieć, że SN w sprawie takiej jak objęta odesłaniem prejudycjalnym może stwierdzić, że powołanie sędziowskie nie realizuje wymogu niezawisłości i niezależności (nie kreując w tym przedmiocie żadnego środka prawnego, opartego na prawie unijnym), czy też przez podkreślenie, że ocena zmian legislacyjnych w kontekście odbioru wymiaru sprawiedliwości jako niezależnego należy do sądu krajowego, po piłatowsku umywa ręce, mówiąc „drogi sądzie radź sobie sam”.

Nie sposób także jednoznacznie zrozumieć fragment dotyczący tego, że niektóre braki możliwości kontroli sądowej nie muszą stanowić problemu z punktu widzenia prawa unijnego i zestawienia tego twierdzenia z faktem próby zastosowania w przedmiotowej sprawie środka prawnego, niewystępującego w krajowym porządku prawnym. Czy oznacza to, że brak możliwości kontroli sądowej taki jak w przedmiotowej sprawie w każdym wypadku nie stanowi problemu z punktu prawa unijnego. Czy jest tak tylko w tym konkretnym przypadku? Czy istnieją konfiguracje spraw, w których może on stanowić problem? Cóż, za Szekspirem można rzec „oto jest pytanie”. Kwestia ta jest istotna, z uwagi na inne pytania, w podobnych, choć nie identycznych stanach faktycznych (brak konfiguracji postępowanie główne – postępowanie uboczne), które czekają jeszcze na odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości. Czy w tych okolicznościach TSUE stwierdzi, że konieczność zapewnienia równych standardów w zakresie niezależności wymiaru sprawiedliwości jest na tyle istotna, że zajmie konkretne stanowisko, jak w sprawie sędziów portugalskich? Tego zapewne dowiemy się w przyszłości.
 
5. Podsumowanie

Konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, że analizowany wyrok TSUE, chociaż mógł być przełomowy, a chociażby podtrzymać jednoznaczne stanowisko Trybunału Sprawiedliwości o potrzebie zapewnienia niezależności wymiaru sprawiedliwości, będącej gwarantem realizacji prawa do skutecznego środka prawnego w rozumieniu art. 19 TUE, zasadniczo nie wniósł wiele do rozwoju jurysprudencji. Stanowi jedynie zbiór, momentami nie do końca zrozumiałych, rozważań TSUE dotyczących ukształtowania wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy niedopuszczalność pytania wynika w jego ocenie z braku znaczenia rozstrzygnięcia przedmiotowych pytań dla postępowania głównego, czy też z faktu, że podstawowym celem tych pytań była próba uzyskania od TSUE środka prawego, opartego na prawie unijnym, który pozwoliłby Sądowi Najwyższemu zapewnić, na ile jest to możliwe w aktualnym stanie prawnym, realizację wymogu niezależności sądu w kontekście prawa do skutecznego środka prawnego. Gdyby przyjąć takie założenie, to wówczas mielibyśmy do czynienia z sytuacją wykreowania nowej, gdyż dotychczas niestosowanej, przesłanki niedopuszczalności pytania prejudycjalnego, czyli niedopuszczalności pytania z uwagi na nieistnienie krajowego środka ochrony prawnej i niemożliwość (niechęć) TSUE do wykreowania takiego środka na gruncie prawa unijnego.

Wydaje się jednak, że w analizowanym orzeczeniu TSUE poszedł przetartym w sprawach o ochronę praworządności szlakiem niedopuszczalności pytania z uwagi na brak wpływu odpowiedzi na postępowanie główne, zawisłe przed sądem odsyłającym. Zauważyć natomiast należy, że w omawianej sprawie zadane pytanie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym, gdyż postępowanie to miało jeden zasadniczy cel, a mianowicie ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku służbowego. Nasuwa to konstatację, że TSUE, nawet w taki istotnym obszarze jak ochrona praworządności, postępuje zachowawczo, starając się nie naruszać uprawnień państw członkowskich do realizacji kompetencji związanych z organizacją wymiaru sprawiedliwości. Wprawdzie w niektórych przypadkach (np. sprawa sędziów portugalskich, sprawa A.K. i in.) uznaje za zasadne zastosowanie wyjątku, jednak tylko w ramach stanów faktycznych, które nie budzą wątpliwości o charakterze proceduralnym. Takie działanie TSUE, chociaż niepozbawione logiki, wydaje się być niewystarczające, jak na organ, który ma zapewniać poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów (art. 19 TUE), szczególnie w tak istotnym obszarze jak ochrona wartości wynikających wprost z art. 2 TUE. W tych okolicznościach uzasadniona wydaje się być krytyczna ocena tego judykatu.
 
Michalina Szpyrka
doktor nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne; starszy asystent sędziego w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego; wykładowca na Uniwersytecie SWPS
 

[1] Dz. U. z 2020 r. poz. 2072, ze zm., dalej: „p.u.s.p.”.
[2] Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, ze zm.), dalej: „k.p.c.”.
[3] Dz. U. z 2021 r. poz. 1904, ze zm., dalej: „uSN”.
[4] Dz. U. z 2021 r. poz. 112, ze zm., dalej: „uKRS”.
[5] Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r., s. 1, dalej: „TUE”.
[6] Wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C?585/18, C?624/18 i C?625/18, A.K. i in., EU:C:2019:982, dalej: „wyrok A.K. i in.”.
[7] Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007 r., s. 1), dalej: „Karta” albo „KPP”.
[8] Wyrok TSUE z 26 marca 2020 r. w sprawach połączonych C?558/18 i C?563/18, Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, EU:C:2020:234, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo.
[9] Tamże, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo.
[10] Wyrok TSUE z 15 grudnia 1995 r. w sprawie C?415/93, Union royale belge des sociétés de football association ASBL przeciwko Jean-Marc Bosman, Royal club liégeois SA przeciwko Jean-Marc Bosman i innym oraz Union des associations européennes de football (UEFA) przeciwko Jean-Marc Bosman, EU:C:1995:463, pkt 64 i 65.
[11] Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012 r., s. 47, dalej: „TFUE”.
[12] Postanowienie z 6 września 2018 r. w sprawie C?472/17, Gabriele Di Girolamo przeciwko Ministero della Giustizia, EU:C:2018:684, pkt 31.
[13] Wyrok AK. i in., pkt 150.
[14] Wyrok TSUE z 15 lipca 2021 r., w sprawie C?791/19, Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, EU:C:2021:596, pkt 176.
[15] Wyrok A.K. i in.
[16] Tamże.
[17] Wyrok TSUE z 11 marca 1980 r. w sprawie 104/79, Pasquale Foglia przeciwko Mariella Novello, EU:C:1980:73, pkt 12.
[18] M. Szpunar, P. K. Rosiak, Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich. Aspekty praktyczne, Warszawa 2007, s. 64; A. Frąckowiak-Adamska, P. Bańczyk, Formułowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Praktyczny przewodnik, Warszawa 2020, s. 63.
[19] Wyroki TSUE: z 11 marca 1980 r. w sprawie 104/79, Pasquale Foglia przeciwko Mariella Novello, EU:C:1980:73; z 26 stycznia 1990 r. w sprawie C-286/88, Falciola Angelo SpA przeciwko Comune di Pavia, EU:C:1990:33; z 26 marca 2020 r. w sprawach połączonych C-558/18 i C-563/18, Miasto Łowicz i Prokurator Generalny., EU:C:2020:234.
[20] Wyrok TSUE z 26 marca 2020 r. w sprawach połączonych C-558/18 i C-563/18, Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, pkt 44 i powołane tam orzecznictwo.
[21] Wyrok TSUE z 3 maja 2022 r. w sprawie C- 453/20, CityRail a.s. przeciwko Správa železnic, státní organizace, EU:C:2022:341
[22] Wyrok TSUE z 16 listopada 2021 r. w sprawach połączonych od C-748/19 do C-754/19, Postępowanie karne przeciwko WB i in., EU:C:2021:931.
[23] Wyrok TSUE z 27 lutego 2018 r. w sprawie C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas, EU:C:2018:117.
[24] E. Łętowska, Czego uczą odpowiedzi na pytania prejudycjalne, dotyczące polskiego wymiaru sprawiedliwości, „Palestra” 5/2020, s. 30-31.
[25] Wyrok TSUE z 15 listopada 2021 r. w sprawie C-791/19, Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, EU:C:2021:596, dalej: „wyrok Komisja przeciwko Polsce”.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy