17.11.2018

Jakość prawa w legislacji samorządowej a radcowie prawni

opublikowano: 2018-07-11 przez: Mika Ewelina

Legislacja samorządowa to istotny element systemu prawa. Reguluje ona szeroki zakres życia społecznego i gospodarczego. Dotyczy to zwłaszcza aktów prawa miejscowego (dalej: „APM”), zaliczanych do wąskiego, zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Samorząd terytorialny, jako forma decentralizacji władzy prawodawczej wykonywana w ramach demokratycznej legitymacji do sprawowania władzy opartej na wolnych, powszechnych i bezpośrednich wyborach, posiada dużą swobodę prawotwórczą. Jak wynika z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego posiadają szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia[1]. Takie uwarunkowania determinują wymóg spełniania przez akty normatywne organów samorządu terytorialnego najwyższych standardów jakości prawa.
Autor niniejszego artykułu od początku funkcjonowania odrodzonego w 1990 r. samorządu terytorialnego przygląda się „kondycji” legislacji samorządowej, niezmiennie konstatując, że ciągle jest ona daleka od doskonałości, a niektóre błędy popełniane w samorządowych aktach normatywnych wskazują na całkowite niezrozumienie zasad tworzenia, zmiany, wchodzenia w życie i uchylania przepisów. Przyczyn tego stanu rzeczy jest wiele i mają one charakter obiektywny i subiektywny. Jest on skutkiem niewłaściwych (lub braku) rozwiązań ustawowych, niejednolitego orzecznictwa, ale też niedostatecznych kompetencji radnych, osób pełniących funkcje organów wykonawczych oraz pracowników samorządowych. Niewątpliwie, wpływ na poziom legislacji samorządowej ma  mnogość podmiotów uprawnionych do stanowienia samorządowych aktów normatywnych. W roku 2018 w Polsce istnieje 2858 gmin, miast, powiatów i samorządów województw[2]. Tak duża liczba podmiotów o zróżnicowanym zapleczu organizacyjno-prawnym musi wpływać na powstawanie błędów i rozbieżności w legislacyjnej praktyce. Nie bez znaczenia jest także fakt, że kontrolą zgodności z prawem efektów działalności prawotwórczej samorządu zajmuje się 16 wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. Trudno w takiej sytuacji doprowadzić do pełnej jednolitości w stanowieniu lokalnego prawa.
 
Wzorce kontroli i narzędzia tworzenia aktów legislacji samorządowej
Samorządowe akty normatywne muszą spełniać wymóg zgodności z Konstytucją i ustawami. Prawodawca ma więc obowiązek stosować wszelkie dostępne sposoby analizy prawniczej i techniki prawodawcze, aby tę zgodność zapewnić. Bez wątpienia najlepszym narzędziem, jakiego można użyć przy wykonywaniu czynności związanych z redagowaniem przepisów aktów normatywnych, jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[3]. Charakter prawny „Zasad techniki prawodawczej” (dalej: „ZTP”) i obowiązek ich stosowania przez organy samorządu terytorialnego jest przedmiotem dyskusji[4]. Jednak w kontekście przedmiotu niniejszego artykułu należy przyjąć, że ZTP najpełniej wskazują sposoby takiego konstruowania aktów prawnych, aby jak najlepiej odzwierciedlały one intencje prawodawcy, a także cechowały się spójnością oraz przejrzystością dla adresatów tych aktów i z tego względu powinny stanowić podstawę tworzenia nowych, jak i oceniania poprawności już obowiązujących samorządowych aktów normatywnych[5]. ZTP są więc nie tylko narzędziem do redagowania przepisów samorządowych. Stanowią ważny pomocniczy wzorzec badania ich zgodności z Konstytucją i innymi przepisami powszechnie obowiązującymi. Niezgodność z nimi stanowi niejednokrotnie pośrednią przesłankę do stwierdzenia niezgodności z prawem w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego[6]. To także podstawowe narzędzie oceny „używane” w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów, którzy stwierdzają niezgodność z prawem uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego.
Rzecz jasna poza ZTP, a właściwie „nad” ZTP są przepisy Konstytucji i ustaw jako podstawa kontroli prawidłowości aktu normatywnego. Jest oczywiste, że akty samorządowe nie mogą naruszać szczegółowych zasad konstytucyjnych, jak na przykład zasady równości czy zasady swobody działalności gospodarczej. Nie mogą też wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego będącego podstawą realizacji kompetencji prawotwórczej w konkretnym przypadku ani modyfikować regulacji ustawowych. Jednak większości możliwych naruszeń zasad systemu prawa i błędów legislacyjnych o różnym charakterze można uniknąć stosując ZTP.
 
Legislacja samorządowa w praktyce
Jak zostało wyżej zasygnalizowane, jakość samorządowych aktów normatywnych pozostawia wiele do życzenia. Naruszenie zasad prawidłowej legislacji w tych aktach może mieć różne skutki. Może stanowić jedynie podstawę do stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, nieskutkującego obowiązkiem stwierdzenia niezgodności z prawem, ale błąd legislacyjny jest często przejawem istotnego naruszenia prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności całego aktu albo niektórych jego przepisów i wywołuje daleko idące skutki prawne. Istotne znaczenie ma również charakter prawny samego aktu, gdyż inne są skutki błędu w akcie powszechnie obowiązującym, a inne w akcie wewnętrznym. W tym pierwszym może to wywoływać poważne skutki w postaci naruszenia praw podmiotowych obywateli. W drugim przypadku konsekwencje ograniczają się jedynie do podmiotów podległych organowi wydającemu akt, co znacznie ogranicza konsekwencje błędu legislacyjnego. Bezwzględnie jednak poprawność legislacyjna aktu normatywnego w każdym przypadku powinna być przedmiotem szczególnej uwagi osób uczestniczących w procesie jego tworzenia. Czy tak jest w praktyce? Dla autora niniejszego artykułu jest to pytanie retoryczne, ale dla innych obserwatorów tego, co dzieje się w legislacji samorządowej, odpowiedź już nie musi być oczywista. Dlatego niezbędne jest wskazanie kilku przykładów, które pokazują, że samorządowe akty normatywne stanowione są bez dostatecznej staranności co do ich zgodności z regułami poprawnej legislacji.
 
Budowa aktu, jednostki redakcyjne i ich systematyzacja
Do aktów normatywnych stanowionych przez samorząd terytorialny stosują się wprost reguły oznaczania i formatowania jednostek redakcyjnych, określone w ZTP dla aktów podustawowych. W tym zakresie bezbłędnie stosowana jest jedynie zasada podziału uchwał i zarządzeń na paragrafy jako podstawowe jednostki redakcyjne. Częste są natomiast błędy polegające na niezachowaniu właściwej hierarchii podziału paragrafu na jednostki redakcyjne niższego stopnia. Zamiast podziału przy wyliczeniach w pierwszej kolejności na punkty stosuje się od razu podział na litery albo używa się dla punktów oznaczenia właściwego dla ustępów. Rzadko stosuje się poprawnie reguły formatowania przepisów przewidziane w § 58 ZTP. Właściwie zastosowane akapity na początku poszczególnych poziomów jednostek redakcyjnych precyzyjnie systematyzują treść przepisów i pozwalają je właściwie odczytać. Niekonsekwentne formatowanie może się stać przyczyną wątpliwości interpretacyjnych, a czasami wręcz niemożliwości ustalenia właściwej treści przepisów. Poważnym błędem jest w omawianym zakresie inne określanie w różnych przepisach tak samo oznaczonych jednostek redakcyjnych – wtedy gdy jednostka oznaczona np. „1” w jednym miejscu przywoływana jest jako ustęp, a w innym jako punkt.
Odrębnym problemem dotyczącym budowy wewnętrznej uchwał i zarządzeń organów samorządowych są załączniki do nich. Zgodnie z § 29 ust. 2 ZTP w załączniku zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Błędem jest więc zamieszczenie w załączniku całej zawartości merytorycznej regulowanej materii, jak np. w przypadku uchwał podejmowanych na podstawie ustaw ustrojowych w sprawie zasad i trybu konsultacji z mieszkańcami[7]. Innymi słowy, jeśli załącznik obejmuje materię, którą w całości da się ująć w paragrafach, to nie ma potrzeby używania tej formy tworzenia aktu normatywnego.
 
Język prawny i normatywność przepisów
Podstawowym kryterium oceny poprawności każdej aktu normatywnego jest jego zgodność z zasadą określoności przepisów, która nakazuje nadawać im prawidłową konstrukcję z punktu widzenia językowego i logicznego, co zapewnia ich jasność i precyzyjność. Samorządowe akty normatywne muszą posługiwać się takim językiem prawnym (językiem aktów normatywnych) jak ustawy i rozporządzenia. Tymczasem, redagujący akty samorządowe starają się osiągnąć pożądaną komunikatywność przez zbytnią dosłowność wypowiedzi opartą na języku potocznym lub publicystycznym. Błędem wielu aktów są niepotrzebne doprecyzowania redagowanych przepisów poprzez dookreślenie czy używanie nieprecyzyjnych pojęć, takich jak: „stosowne oświadczenie”, „estetyczny wygląd”, „odpowiednia odległość”. Dążenie do zapewnienia klarowności stanowionych przepisów prowadzi często do skutków odwrotnych. W aktach samorządowych popełniane są także błędy redakcyjne polegające na używaniu w przepisach czasu przyszłego, nadużywaniu nawiasów i potocznych skrótów.
 
Przepisy nowelizujące
W aktach nowelizujących wydawanych przez organy samorządu terytorialnego niezmiennie można zaobserwować rozdźwięk pomiędzy prostymi i oczywistymi technikami prawodawczymi określonymi w dziale II ZTP, a błędnymi praktykami legislatorów samorządowych. W tym zakresie można, co prawda, zauważyć pewną poprawę w porównaniu z okresem sprzed kilku lat, lecz nadal trudno znaleźć uchwałę całkowicie zgodną z ZTP. Uchwały i zarządzenia nowelizujące są niezgodne z podstawowymi zasadami budowy paragrafu wprowadzającego zmiany w nowelizowanej uchwale, w tym jego podziału na jednostki redakcyjne niższego rzędu. Używa się w nich skomplikowanych formuł redakcyjnych opisujących wprowadzaną zmianę[8]. Niektóre uchwały nowelizujące zawierają zupełnie zbędny przepis o treści: „Pozostałe postanowienia uchwały pozostawia się bez zmian”[9].
 
Przepisy przejściowe i dostosowujące
Problemy intertemporalne dotyczą każdego aktu normatywnego zmieniającego stan prawny, a konstruowanie przepisów przejściowych i dostosowujących to niewątpliwie najtrudniejszy etap procesu redagowania projektu, wymagający znajomości regulowanej materii i biegłości w zasadach tworzenia prawa[10]. Dlatego też jest to jedna z głównych przyczyn, dla których w APM rozstrzygnięcia intertemporalne występują tylko niekiedy, a ich treść najczęściej nie spełnia wymogu poprawnej legislacji. Kryterium poprawności nie spełniają przepisy o treści: „Do spraw wszczętych, a nie zakończonych do dnia ogłoszenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.” albo „Do czasu wejścia w życie niniejszej uchwały zastosowanie mają przepisy dotychczasowe”. Rzadko przepis przejściowy w APM właściwie rozstrzyga realny problem intertemporalny.
 
Przepisy końcowe
Relatywnie mało błędów powinno być popełnianych w przepisach końcowych (uchylających i o wejściu w życie)[11]. Stanowią one jednak kwintesencję problemów, jakie samorządowi legislatorzy mają ze zrozumieniem istoty funkcjonowania systemu prawnego i zasad wprowadzania do niego zmian. Taki błąd popełniany jest w przepisie uchylającym wcześniej obowiązujący akt, gdzie stwierdza się, że tracą moc wszystkie uchwały zawierające nowelizacje aktu uchylanego[12]. Oznacza to, że twórcy takich przepisów nie rozumieją mechanizmu działania przepisów zmieniających, nieposiadających samodzielnej wartości normatywnej, które po wejściu aktu normatywnego ekspirują i nie można ich uchylić, bo nigdy samoistnie nie obowiązywały.
Zastosowanie pozornie najprostszej techniki legislacyjnej dotyczącej terminu wejścia w życie aktu normatywnego także może być obarczone poważnymi błędami. Niezależnie od tego, że redaktorzy APM posługują się właściwie bez wyjątku 14-dniową vacatio legis – co nie zawsze zapewnia odpowiedni czas na dostosowanie się adresatów do nowych przepisów – to często posługują się oni formułą redakcyjną: „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni dnia ogłoszenia, z mocą od dnia …”. Tę technikę należy uznać za prawidłową, jeżeli dotyczy nadania przepisom mocy wstecznej. W praktyce jednak stosowana jest ona dla zupełnie innych przypadków. W wojewódzkich dziennikach urzędowych wiele uchwał w sprawach z zakresu oświaty oraz podatków i opłat lokalnych posługuje się przepisem, stanowiącym, że wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą odpowiednio od 1 września albo od 1 stycznia, podczas gdy ich ogłoszenie następuje kilka miesięcy przed „nabraniem mocy”[13]. W zamierzeniu twórców takich przepisów akt normatywny ma wchodzić w życie, ale nie obowiązywać do dnia „nabrania mocy”. Częstotliwość opisywanej techniki w aktach publikowanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych wszystkich województw potwierdza wcześniej stawianą tezę, że prawodawcy samorządowi nie rozumieją podstawowych mechanizmów tworzenia prawa.
 
Niepotrzebny „obowiązkowy” przepis
W niemal każdej uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest przepis stanowiący, że: „Wykonanie uchwały powierza się …”, po czym wymienia się wójta albo inny organ wykonawczy. W zdecydowanej większości przypadków taki przepis jest zbędny, a w przypadku APM może dodatkowo prowadzić do sprzeczności z przepisem ustawowym. Właściwość organów wynika zazwyczaj z ogólnych przepisów ustrojowych lub szczegółowych norm kompetencyjnych. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[14] w art. 30 ust. 1 jednoznacznie stanowi, że „wójt wykonuje uchwały rady gminy”. Identyczne merytorycznie rozwiązania zawierają pozostałe samorządowe ustawy ustrojowe. Powtarzanie tej normy w uchwale będącej aktem prawa miejscowego jest nieuzasadnione legislacyjnie, a w przypadku wielu konkretnych APM, regulujących większy zakres zadań wykonywanych na podstawie przepisów szczegółowych przez różne podmioty, prowadzi do sprzeczności pomiędzy uchwałą a ustawą.
 
Teksty jednolite
Obowiązek opracowywania i ogłaszania tekstów jednolitych aktów prawa miejscowego wynika z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[15], zgodnie z którym od 1 stycznia 2012 r. wprowadzono obowiązek ogłaszania tekstu jednolitego aktu normatywnego innego niż ustawa „nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany”. Mimo obowiązywania tej reguły od ponad sześciu lat, w wojewódzkich dziennikach urzędowych publikowane są nieliczne teksty jednolite aktów prawa miejscowego[16], a te opublikowane zawierają zasadnicze błędy i niezgodności z ZTP, wśród których wyróżnić należy przyjmowanie tekstu jednolitego w treści załącznika do uchwały nowelizującej. Tekst jednolity jest odzwierciedleniem obowiązujących przepisów w postaci odrębnego aktu prawnego – obwieszczenia. Tylko taki akt posiada przymiot tekstu jednolitego w rozumieniu ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Problemem jest także ogłaszanie tekstów jednolitych uchwał, w których treść merytoryczna jest zawarta w załączniku. Większość takich tekstów jednolitych dotyczy aktów prawa miejscowego, które w treści uchwały przyjmują w formie załącznika do tej uchwały statuty i różnego rodzaju regulaminy. APM to uchwała i załącznik do niej. Tymczasem, w tytułach wielu obwieszczeń używa się zwrotu: „w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego statutu/regulaminu”, a w załączniku jako tekst podawany jest tylko załącznik pierwotnej uchwały bez jej całej treści[17]. Znaczna część tekstów jednolitych jest publikowana bez wszystkich przewidzianych w ZTP obligatoryjnych elementów obwieszczenia oraz bez opisania w odpowiednich odnośnikach zmian wprowadzonych do aktu objętego tekstem jednolitym[18].
 
Legislacja samorządowa – uwarunkowania poprawy
Opisane wyżej błędy legislacyjne to tylko część problemów dotyczących działalności prawodawczej samorządu terytorialnego. Poza zakresem niniejszego artykułu pozostają kwestie zgodności aktów prawa miejscowego z treścią upoważnienia ustawowego i inne aspekty zgodności z prawem uchwał organów samorządowych stanowiące najczęstszy przedmiot rozstrzygnięć organów nadzoru i sądów administracyjnych. Można byłoby także opisać wiele innych błędów legislacyjnych dotyczących szczegółowych technik prawodawczych.
Powyższe uwagi nakazują poszukiwać elementów wspólnych dla całego samorządowego procesu legislacyjnego, które w istniejącym stanie prawnym mogą obiektywnie wpływać na podniesienie jakości prawa stanowionego przez samorząd terytorialny, a jednocześnie nie wymagają przyjęcia dodatkowych zmian ustawowych i angażowania znaczących środków finansowych. Ważnym sposobem poprawy jakości samorządowego prawa jest dążenie do ujednolicenia jego oceny przez organy sprawujące nadzór nad działalnością prawodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewodowie działający przy pomocy komórek organizacyjnych urzędów wojewódzkich właściwych w sprawach sprawowania nadzoru oraz sądy administracyjne mogą skutecznie i efektywnie korygować błędne praktyki legislacyjne, podejmując jednolite i zgodne z ZTP rozstrzygnięcia nadzorcze i wyroki. Trzeba jednak podkreślić, że wszystkie przedstawione w artykule przykłady błędnych praktyk zaczerpnięte zostały z aktów opublikowanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych, a więc przeszły etap oceny zgodności z prawem w ramach procedury określonej w ustawach ustrojowych. W tej sytuacji należy skupić się na etapie pierwotnego redagowania projektów aktów normatywnych. Właściwa redakcja przepisów dzięki stosowaniu wszystkich zasad i dyrektyw wyrażonych w ZTP pozwoliłaby wymiernie wpłynąć na lepszą jakość samorządowego prawa. Osiągnięcie takiego efektu jest możliwie przy zaistnieniu dwóch podstawowych warunków – znajomości ZTP i stosowania ich w praktyce. Na gruncie obecnego stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego te przesłanki spełniają przede wszystkim radcowie prawni. To oni jako przedstawiciele samodzielnego zawodu zaufania publicznego posiadają odpowiedni poziom wiedzy prawniczej i dysponują narzędziami, które mogą realnie oddziaływać na większość podmiotów uczestniczących w procesie legislacji samorządowej.
 
Radca prawny „strażnikiem” prawidłowej legislacji samorządowej
Radca prawny w jednostkach samorządu terytorialnego to postać szczególnie ważna dla ich funkcjonowania. Obsługa prawna samorządu terytorialnego jest realizowana w całym zakresie działania administracji publicznej, właściwie we wszystkich gałęziach prawa. Dotyczy to zwłaszcza radców prawnych świadczących pomoc prawną na rzecz urzędów gmin, starostw powiatowych i urzędów marszałkowskich, obsługujących organy stanowiące i wykonawcze gmin, powiatów i województw. Z przepisów ustawowych nie wynika bezpośrednio obowiązek współpracy urzędu samorządowego z radcą prawnym. W praktyce jednak trudno znaleźć urząd, który nie korzysta z pomocy radców prawnych lub ich zespołów[19]. Zadania z zakresu pomocy prawnej dla samorządu terytorialnego wykonują także adwokaci, ale mimo braku dokładnych danych statystycznych, można stwierdzić, że w omawianym zakresie pełnią oni rolę znacznie mniejszą niż radcowie prawni. Radcowie prawni udzielają pomocy prawnej w formie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę lub na podstawie umowy cywilnoprawnej obejmującej różny zakres pomocy prawnej. Konkretne zadania radcy prawnego kształtowane są także na poziomie aktów określających ustrój i organizację urzędów i organów przez nie obsługiwanych. Jednym z najważniejszych zadań realizowanych przez radców prawnych jest udział w procesie legislacyjnym dotyczącym aktów normatywnych. Zadanie to jest często precyzowane na poziomie statutów jednostek samorządu terytorialnego i regulaminów organizacyjnych ich urzędów i może polegać na:
  • opracowywaniu lub udziale w opracowywaniu projektów aktów normatywnych,
  • opiniowaniu zgodności z prawem projektów aktów normatywnych,
  • udziale w posiedzeniach organów procedujących akty normatywne oraz redagowaniu i opiniowaniu zgodności z prawem poprawek do projektów,
  • ostatecznym redagowaniu aktów normatywnych po ich przyjęciu[20].
Zadania te znajdują pełne odzwierciedlenie w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych[21], zgodnie z którym świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych oraz opracowywaniu projektów aktów prawnych. Zwłaszcza te dwie ostatnie formy działania radcy prawnego mają szczególnie ważne znaczenie dla procesu tworzenia aktów normatywnych. Każdy radca prawny biorący w nim udział, opiniując projekt aktu normatywnego lub redagując przepisy, powinien gwarantować jego zgodność z szeroko rozumianymi zasadami tworzenia prawa oraz poprawność legislacyjną i redakcyjną. W praktyce potwierdza to formalnie, formułując opinię prawną lub potwierdzając zgodność z prawem przez podpis i postawienie pieczątki na dokumencie.
Biorąc powyższe pod uwagę, można stwierdzić, że w skali całego kraju szeroki udział radców prawnych w procesie legislacyjnym zapewnia rzeczywisty wpływ na poprawność legislacyjną projektów APM. Konkluzja ta jest tym bardziej zasadna, że pozycja radcy prawnego w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego jest szczególna. Nie wiążą go polecenia wykonania czynności wykraczających poza zakres pomocy prawnej. Przy wykonywaniu czynności zawodowych korzysta z wolności słowa i pisma w granicach określonych przepisami prawa, korzysta ze szczególnej ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi, a także nie jest związany poleceniem służbowym co do treści opinii prawnej. „Takiej autonomii przy wykonywaniu czynności pracowniczych nie mają pracownicy zatrudnieni na innych stanowiskach pracy”[22] w urzędzie samorządowym. Także radcowie prawni świadczący pomoc prawną dla samorządu terytorialnego na innej podstawie niż stosunek pracy mają zagwarantowaną niezależność. Ponadto zgodnie z Kodeksem Etyki Radcy Prawnego[23] radca prawny wykonuje swój zawód kierując się wyłącznie przepisami prawa, chroniąc jednocześnie swoją niezależność. Wymaga się od niego nieulegania wpływom z zewnątrz i nie może on odstępować od tych zasad w celu spełnienia oczekiwań klienta. Niezaprzeczalnie prowadzi to do konkluzji, że wszystko to zapewnia wystarczającą podstawę do dbania o właściwą jakość przepisów będących przedmiotem świadczenia pomocy prawnej  przez radcę prawnego.
Skoro radcowie prawni mają odpowiednie formalne gwarancje dla zapewnienia poprawności opiniowanych lub redagowanych projektów aktów normatywnych, należy się zastanowić, czy posiadają odpowiednią wiedzę i kompetencje pozwalające przestrzegać zasad prawidłowej legislacji i stosować ZTP. Odpowiedniej bazy wiedzy w tym zakresie nie zapewniają studia prawnicze. Programy studiów nie przewidują odrębnych zajęć z zakresu legislacji, w tym znajomości ZTP. Natomiast program aplikacji radcowskiej uwzględnia zadania radcy prawnego z zakresu legislacji. Zgodnie z uchwałą nr 90/VII/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej program szkolenia na III roku aplikacji przewiduje „praktyczne nauczanie sporządzania projektów aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego” w trakcie 18 godzin wykładu i 9 godzin ćwiczeń. Praktyczne aspekty tworzenia projektów aktów normatywnych nie są szczególnie skomplikowane. Znajomość ogólnych zasad wykładni prawa, zasad konstytucyjnych i treści ZTP stanowi wystarczający warsztat do poprawnego redagowania przepisów, ich zmiany i wprowadzania w życie. Wydaje się, że każdy radca prawny podejmujący się świadczenia pomocy prawnej dla organów jednostek samorządu terytorialnego bez większego trudu może właściwie przygotować się do wypełniania tego zadania. Dlaczego więc tak wiele samorządowych aktów normatywnych zawiera błędy legislacyjne? Zapewne w znacznej mierze przyczyny tego stanu rzeczy pozostają poza wpływem radców prawnych, jednak póki co to oni są jedyną grupą, która realnie może podnieść jakość samorządowego prawa.
 
Podsumowanie
Szanse na systemowe zmiany regulacji dotyczących legislacji samorządowej, które realnie podniosłyby jej poziom, są niewielkie. Nie ma podmiotów realnie zainteresowanych wprowadzeniem takich zmian w przepisach ustawowych. Rozwiązania problemów samorządowej praktyki legislacyjnej należy zatem poszukiwać w ramach określonych obecnymi uwarunkowaniami. W odniesieniu do udziału radców prawnych w procesie stanowienia samorządowych aktów normatywnych można postulować, aby:
  • wykorzystywali posiadaną wiedzę i kompetencje w zakresie legislacji,
  • w bieżącej działalności podnosili kompetencje pracowników samorządowych redagujących projekty aktów w komórkach merytorycznych urzędów,
  • uświadamiali członkom organów kolegialnych samorządu terytorialnego konieczność przestrzegania  zasad prawidłowej legislacji, zwłaszcza w kontekście  prawidłowego wykonywania zadań publicznych,
  • przy opiniowaniu i opracowywaniu projektów aktów normatywnych korzystali z prawnych gwarancji swojej niezależności i wymagali od podmiotów, na rzecz których świadczą pomoc prawną, zgodności projektów z zasadami tworzenia prawa i ZTP,
  • podnosili poziom swojej wiedzy na temat legislacji w ramach dostępnych szkoleń, studiów podyplomowych i innych form podnoszenia kwalifikacji zawodowych.
 
Przedstawione postulaty odnoszą się przede wszystkim do tych radców prawnych, którzy obsługują podmioty samorządowe. Jak zostało wykazane, ta część grupy zawodowej radców prawnych ma realny wpływ na jakość prawa samorządu terytorialnego. Dlatego też powinni oni czuć się odpowiedzialni za zapewnienie jego właściwych standardów, tak aby wojewódzkie dzienniki urzędowe i strony Biuletynu Informacji Publicznej, gdzie są umieszczane efekty ich pracy, świadczyły o tym, że realizują właściwie swoje zadania. Na koniec należy podkreślić, że o ile art. 2 ustawy o radcach prawnych stanowi, że „pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana”, to w przypadku radcy prawnego biorącego udział w procesie tworzenia samorządowych aktów normatywnych tę dyrektywę należy rozumieć szerzej – także jako ochronę interesów wszystkich adresatów aktów normatywnych powstających w ramach legislacji samorządowej.
 
Włodzimierz Zając
legislator z ponad 20-letnim doświadczeniem; prowadzi zajęcia z ZTP na Podyplomowym Studium Zagadnień Legislacyjnych Uniwersytetu Warszawskiego; działa pod firmą „Kancelaria legislacyjna WZ”; prowadzi stronę bloglegislatora.pl
 

[1] Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2015 s. 201 i 211 (http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/dokumenty/proces_prawotworczy.pdf).
[3] Dz. U. z 2016 r. poz. 283.
[4] Szerzej na temat D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 204; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2016, s. 745.
[5] Zob. też szczegółową argumentację za stosowaniem ZTP do APM: W. Białończyk, Ł. Kasiak, Zasady techniki prawodawczej – narzędzie dla tworzących i stosujących prawo, „Temidum” 4/2016, s. 50-52.
[6] Zob. np. wyrok Sądu Najwyższego (dalej: „SN”) z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11, LEX nr 1232234 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10, LEX nr 1232236. Zob. też omówienie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ZTP w  Proces prawotwórczy …, s. 174-181.
[7] Zob. np. uchwała nr XXXVI//306/2018 Rady Powiatu Węgrowskiego z dnia 21 marca 2018 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami powiatu węgrowskiego (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 4613) i uchwała nr XXXV/239/2018 Rady Gminy Lelis z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Lelis (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 5092).
[8] Zob. np. uchwała nr 642/2018 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie zmiany Statutu Miasta Radomia (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 3341).
[9] Zob. np. § 2 uchwały nr XXVIII/193/2017 Rady Gminy w Nowej Suchej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Gminy Nowa Sucha (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 7326).
[10] Zob. § 31-37 ZTP.
[11] Zob. § 38-53 ZTP.
[12] Zob. np. § 2 uchwały nr 214/LIX/2018 Rady Miasta i Gminy Sanniki z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie: zmiany statutu Gminy Sanniki (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 3716) i § 3 uchwały nr XLVII/289/2018 Rady Gminy Łyse z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łyse (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 5289).
[13] Zob. np. uchwała nr 118/XVI/16 Rady Powiatu w Otwocku z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie obiektów pływających w roku 2017 (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 8617) i § 5 uchwały nr XXXV/227/2017 Rady Miejskiej w Kałuszynie z dnia 7 listopada 2017 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz wprowadzenia zwolnień w tym podatku (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 10456).
[14] Dz. U. z 2018 r. poz. 994.
[15] Dz. U. z 2017 r. poz. 1523.
[16] W okresie od 1 stycznia do 31 maja 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego opublikowano 31 obwieszczeń z tekstami jednolitymi aktów samorządowych na 5731 pozycji opublikowanych w tym czasie z ponad 400 jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w skład województwa mazowieckiego; ustalenia własne na podstawie Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego.
[17] Zob. np. obwieszczenie nr 1 Rady Powiatu Ciechanowskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Powiatu Ciechanowskiego (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 342).
[18] Zob. np. obwieszczenie Rady Powiatu w Ostrołęce z dnia 18 marca 2016 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Powiatu Ostrołęckiego (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 3069).
[19] Potwierdza to np. ”Informacja o wynikach kontroli stanowienia aktów prawa miejscowego przez gminy i powiaty”, Najwyższa Izby Kontroli, Warszawa listopad 2004, s. 11, 24 i 25, http://www.ign.org.pl/files/content/282/informacja_o_wynikach_kontroli_stanowienia_aktow_prawa%20miejscowego.pdf (dostęp 5. 06. 2018).
[20] Zob. np. § 29 ust. 5 Statut Miasta Stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik do uchwały nr XXII/743/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia z 10 stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r. poz. 5569 ze zm.), § 54 ust. 2 Statutu Gminy Mała Wieś stanowiącego załącznik do uchwały nr 252/XXXIV/2018 Rady Gminy Mała Wieś z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Mała Wieś (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2088 r. poz. 5231) oraz § 49 załącznika do zarządzenia nr B.0050.31.2017 Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki z dnia 31 stycznia 2017 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Ożarowie Mazowieckim http://bip.ozarow-mazowiecki.pl/?c=91 (dostęp 27.05.2018).
[21] Dz. U. z 2017 r. poz. 1870, ze zm.
[22] Wyrok SN z 13 marca 2014 r., I PK 181/13, LEX nr 1446438.
[23] Załącznik do uchwały Nr 3/2014 Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Radców Prawnych z dnia 22 listopada 2014 r.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy