28.11.2022

Immunitet parlamentarny – wybrane problemy prawne na tle aktualnej praktyki sejmowej

opublikowano: 2022-10-14 przez: Więckowska Milena

Piotr Chybalski
 
Wprowadzenie
Prawne problemy związane z instytucją immunitetu parlamentarnego wydają się prima facie stosunkowo niszowym zagadnieniem dla praktyki prawniczej. Problematyka ta rzadko pojawia się w bieżącej działalności członków samorządu radcowskiego lub adwokatury, gdyż z natury rzeczy przywileje składające się na immunitet parlamentarny przysługują nielicznej grupie osób.

Nie oznacza to jednak, że jest to tematyka całkowicie nieistotna, gdyż niekiedy radcowie prawni i adwokaci spotykają się z nią podczas wykonywania swoich profesji – co widać w danych statystycznych zamieszczonych w Systemie Informacyjnym Sejmu[1]. Przykładowo, Komisja Regulaminowa, Spraw Poselskich i Immunitetowych Sejmu VIII kadencji (2015-2019) rozpatrzyła 60 wniosków immunitetowych (różnego typu, szerzej w dalszej części tekstu)[2], z czego 32 zostało wniesionych przez podmioty prywatne[3]. Co więcej, powyższe dane nie w pełni oddają liczbę wniosków immunitetowych, gdyż nie obejmują przypadków, gdy Marszałek Sejmu postanowił o pozostawieniu wniosków bez biegu w trybie art. 7c ust. 1a ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora[4] (dalej: „u.w.m.”).

Powyższe uwagi wydają się dostatecznie uzasadniać omówienie wybranych aktualnych problemów prawnych związanych z instytucją immunitetu parlamentarnego, zwłaszcza że część z nich może bezpośrednio dotyczyć radców prawnych, gdyż wiąże się z wymogami formalnymi odnoszącymi się do treści wniosków immunitetowych (a w przypadku sporządzania części wniosków immunitetowych obowiązuje przymus adwokacko-radcowski, art. 7b ust. 3 u.w.m.). Lista problemów prawnych omawianych w niniejszym tekście nie obejmuje całości podjętej tematyki, lecz wyłącznie takie, które, w mojej opinii są najistotniejsze, przy czym bazuję na własnych doświadczeniach z pracy eksperckiej w Biurze Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu. Zanim jednak przejdę do prezentacji szczegółowych zagadnień prawnych skrótowo przedstawię podstawowe konstytucyjne i ustawowe przepisy dotyczące immunitetu parlamentarnego.
 
Konstytucyjne i ustawowe podstawy immunitetu parlamentarnego
W świetle art. 105 Konstytucji RP można wyróżnić cztery przywileje immunitetowe, przy czym należy pamiętać, że w piśmiennictwie zgodnie podkreśla się, że są to nie tyle indywidualne przywileje parlamentarzystów, lecz instytucje prawne, które przede wszystkim mają gwarantować prawidłowe funkcjonowanie Sejmu i Senatu. Jak stwierdził L. Garlicki, immunitet traktować „raczej trzeba jako szczególnego rodzaju gwarancję niezależnego sprawowania mandatu, ale przede wszystkim należy go interpretować na tle zasady podziału władz i na tle szczególnej pozycji parlamentu w aparacie państwowym. To odróżnia immunitet parlamentarny od innych rodzajów immunitetu, bo nie tylko dotyczy on sytuacji prawnej osoby, ale jest też przywilejem instytucji (…), a – co ważniejsze – parlament jako organ suwerenności narodu jest instytucją szczególnego rodzaju”[5].

W art. 105 ust. 1 Konstytucji RP został przewidziany tzw. immunitet materialny (inaczej zwany indemnitetem bądź immunitetem nieodpowiedzialności[6]), który chroni działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego. Ma on charakter trwały, gdyż zgodnie z przywołanym przypisem za taką działalność poseł nie może zostać pociągnięty do odpowiedzialności ani w czasie trwania mandatu, ani po jego zakończeniu. Za taką działalność poseł odpowiada przed Sejmem, jednak – jak stanowi art. 105 ust. 1 zdanie drugie in fine Konstytucji RP, „w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu”. Ten wyjątek od wyłącznej odpowiedzialności przed Sejmem z tytułu działalności wchodzącej w zakres sprawowania mandatu jest w piśmiennictwie określany mianem drugiego immunitetu formalnego, obok jego podstawowej formy przewidzianej w art. 105 ust. 2 Konstytucji RP[7].

Wspomniany „główny” immunitet formalny określony we wskazanym przepisie konstytucyjnym uzależnia pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej od zgody Sejmu, chyba że poseł w trybie art. 105 ust. 4 Konstytucji RP sam wyrazi zgodę na pociągnięcie go odpowiedzialności karnej (czyli, mówiąc kolokwialnie, zrzeknie się immunitetu). Immunitet ten – a contrario do art. 105 ust. 1 Konstytucji RP – chroniący wyłącznie taką działalność posła, która nie wchodzi w zakres sprawowania mandatu parlamentarnego – ma charakter nietrwały, gdyż zgodnie z art. 105 ust. 2 Konstytucji RP przysługuje wyłącznie od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu. Należy wspomnieć, że występujące w przywołanym przepisie pojęcie „odpowiedzialności karnej” stanowi tzw. autonomiczne pojęcie konstytucyjne, co oznacza zakaz dokonywania jego wykładni w świetle ustawowego zakresu odpowiedzialności karnej. Za odpowiedzialność karną w rozumieniu art. 105 ust. 2 Konstytucji RP doktryna uznaje każdą odpowiedzialność prawną o charakterze represyjnym, a przy tym powszechną, tj. taką, której mogą podlegać wszyscy obywatele. W konsekwencji immunitet formalny przewidziany w art. 105 ust. 2 Konstytucji RP chroni posła zarówno przed odpowiedzialnością karną sensu stricto (tj. za przestępstwa, określoną w przepisach Kodeksu karnego, a także innych ustawowych przepisach karnych), lecz również przed odpowiedzialnością karną skarbową, karno-administracyjną czy wykroczeniową[8]. Z kolei, przykładowo, immunitet formalny nie chroni posłów przed odpowiedzialnością dyscyplinarną, gdyż nie ma ona charakteru powszechnego, lecz jest warunkowana przynależnością do określonego korpusu zawodowego (np. nabyciem uprawnień radcy prawnego)[9].

Trzeci przywilej immunitetowy stanowi nietykalność poselska ustanowiona w art. 105 ust. 5 Konstytucji RP, tj. zakaz zatrzymania lub aresztowania bez zgody Sejmu (z wyjątkiem opisanym w powołanym przepisie), przy czym warto dodać, że zakaz zatrzymania obejmuje wszelkie formy pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej posła lub senatora przez organy stosujące przymus (art. 10 ust. 2 u.w.m.). Z kolei czwarty, ostatni z przywilejów immunitetowych, obejmuje możliwość zażądania przez Sejm zawieszenia – do czasu wygaśnięcia mandatu – postępowania karnego wszczętego wobec osoby przed dniem wyboru jej na posła (art. 105 ust. 3 Konstytucji RP). Jest to najnowsza instytucja prawna składająca się na polski immunitet parlamentarny, gdyż pojawiła się dopiero w obecnie obowiązującej Konstytucji RP. Jak dotąd Sejm ani razu nie skorzystał z możliwości zażądania zawieszenia postępowania karnego w trybie przywołanego przepisu Konstytucji RP, a, co więcej, nigdy nie został przez któregokolwiek z posłów przedłożony wniosek o zażądanie zawieszenia postępowania.

Przebieg poszczególnych postępowań immunitetowych jest określony w przepisach rozdziału 2 u.w.m., przy czym nie uległy one istotnym zmianom od czasu wejścia w życie dostosowującej ustawę do Konstytucji RP noweli z 26 czerwca 2003 r.[10]. Pomijając tryb wyrażania zgody Sejmu na zatrzymanie bądź aresztowanie posła (art. 9 u.w.m.), jak również żądania zawieszania postępowań karnych (art. 10 u.w.m.) jako nieistotne dla dalszej części uwag zamieszczonych w niniejszym tekście, trzeba podkreślić, że przepisy dotyczące postępowań immunitetowych zostały ukształtowane niefortunnie – co niewątpliwie przyczynia się do częstej w praktyce wadliwości formalnej wniosków immunitetowych. Zamiast przepisy proceduralne powiązać z poszczególnymi przywilejami immunitetowymi, tj. postępowaniem w sprawie wyrażenia przez Sejm zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności sądowej, jeśli w ramach sprawowania mandatu parlamentarnego naruszył prawa osób trzecich (art. 105 ust. 1 zdanie drugie in fine Konstytucji RP) oraz postępowaniem w sprawie wyrażenia przez Sejm zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej (art. 105 ust. 2 Konstytucji RP), ustawodawca ukształtował przepisy w taki sposób, iż regulują one tryb postępowania z wnioskami o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej (art. 7b ust. 1 i 2 u.w.m.) oraz wnioskami o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej (art. 7b ust. 5 u.w.m.). Wadliwość tak określonych postepowań immunitetowych wyraża się w tym, iż wniosek o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej może dotyczyć zarówno sytuacji, o których mowa w art. 105 ust. 1 zdanie drugie in fine Konstytucji RP (gdyż występujące w tym przepisie pojęcie „odpowiedzialności sądowej” obejmuje zarówno odpowiedzialność cywilną, jak i karną[11]), jak i wniosku skierowanego w związku z podstawową formą immunitetu formalnego (art. 105 ust. 2 Konstytucji RP). Do tej kwestii powrócę w dalszej części rozważań.

Wniosek o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego składa się za pośrednictwem Prokuratora Generalnego (art. 7b ust. 1 u.w.m.), zaś wniosek w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia prywatnego składa oskarżyciel prywatny, po wniesieniu sprawy do sądu (art. 7b ust. 2 u.w.m.). Wniosek sporządza i podpisuje adwokat lub radca prawny, z wyjątkiem wniosków składanych w swoich sprawach przez sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców prawnych, notariuszy oraz profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych (art. 7b ust. 3 u.w.m.). Wymogi dotyczące treści wniosku obejmują: 1) oznaczenie wnioskodawcy oraz pełnomocnika, o ile został ustanowiony, 2) imię i nazwisko oraz datę i miejsce urodzenia posła lub senatora, 3) wskazanie podstawy prawnej wniosku, 4) dokładne określenie czynu, którego dotyczy wniosek, ze wskazaniem czasu, miejsca, sposobu i okoliczności jego popełnienia oraz jego skutków, a zwłaszcza charakteru powstałej szkody, 5) uzasadnienie (art. 7b ust. 4 u.w.m.). Wreszcie w ustawie nakazano odpowiednie stosowanie ww. przepisów do wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej (art. 7b ust. 5 u.w.m.).

Postępowanie z wnioskami składa się trzech zasadniczych etapów. Pierwszy stanowi kontrola formalna dokonywana przez Marszałka Sejmu, przy czym w noweli ustawy z dnia 18 marca 2016 r.[12] doprecyzowano zakres tej kontroli. Zgodnie z wprowadzonym wówczas art. 7c ust. 1a u.w.m., jeżeli wniosek nie spełnia wymogów formalnych, o których mowa w art. 7b ust. 3 lub 4 u.w.m., Marszałek Sejmu wzywa wnioskodawcę do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni, wskazując niezbędny zakres poprawienia lub uzupełnienia. W przypadku niepoprawienia lub nieuzupełnienia wniosku we wskazanym terminie i zakresie Marszałek Sejmu postanawia o pozostawieniu wniosku bez biegu[13].

Drugi etap postępowania obejmuje rozpatrzenie wniosku przez organ właściwy na podstawie regulaminu Sejmu, tj. Komisję Regulaminową, Spraw Poselskich i Immunitetowych (art. 7c ust. 2-5 i 7 u.w.m., art. 133 ust. 1 i 1a regulaminu Sejmu). Wreszcie w trzecim etapie wniosek jest rozpatrywany przez Sejm in pleno (art. 7c ust. 6 u.w.m., art. 133 ust. 6 regulaminu Sejmu).
 
Wybrane aktualne problemy prawne dotyczące immunitetu parlamentarnego
Przechodząc do przedstawienia najistotniejszych, aktualnych problemów prawnych związanych z postępowaniami immunitetowymi, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na przewidziany w art. 7b ust. 4 pkt 3 u.w.m. wymóg wskazania we wniosku jego podstawy prawnej. Pozornie wydaje się on prosty do spełnienia, lecz praktyka sejmowa wskazuje, że często autorzy wniosków immunitetowych nie doceniają wagi tego wymogu. Jego ratio legis jest związane ze wspomnianym już problemem wyrażającym się w tym, że pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej może być związane z naruszeniem praw osób trzecich w ramach sprawowania mandatu parlamentarnego (art. 105 ust. 1 zdanie drugie in fine Konstytucji RP), a także z czynem pozostającym poza sferą sprawowania mandatu (art. 105 ust. 2 Konstytucji RP). A zatem wymóg wskazania podstawy prawnej służy temu, aby określić typ postępowania immunitetowego, które wniosek inicjuje. Jest to istotna kwestia proceduralna, gdyż w przypadku podstawowej formy immunitetu formalnego (art. 105 ust. 2 Konstytucji RP) poseł może w trybie art. 105 ust. 4 Konstytucji RP wyrazić zgodę na pociągnięcie go odpowiedzialności karnej, a w przypadku, o którym mowa w art. 105 ust. 1 zdanie drugie in fine Konstytucji RP, nie jest dopuszczalne wyrażenie przez posła zgody na pociągnięcie go do odpowiedzialności sądowej, a więc, niezależnie od woli parlamentarzysty, taką zgodę musi wyrazić Sejm[14]. Tym samym konieczne jest wskazanie podstawy prawnej, która tę kwestię przesądza, a nie, przykładowo, art. 13 Kodeksu postępowania karnego[15] (dalej: „k.p.k.) czy art. 7c ust. 1 u.w.m.[16]. Pod uwagę należy wziąć albo bezpośrednie przywołanie ww. przepisów konstytucyjnych, albo odpowiednich przepisów u.w.m. – co jest problematyczne, gdyż przepisy ustawowe skonstruowano, nie mając na uwadze obu powyższych typów postępowań immunitetowych, lecz postępowania w sprawie wyrażenia zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej bądź do cywilnej odpowiedzialności sądowej. W praktyce służb prawnych Kancelarii Sejmu przyjmuje się, że ustawowym odpowiednikiem art. 105 ust. 1 zdanie drugie in fine Konstytucji RP jest art. 6 ust. 1 u.w.m., zaś art. 105 ust. 2 Konstytucji RP – art. 7 ust. 1 u.w.m.

Problem należytego wskazania podstawy prawnej nie sprowadza się jednak wyłącznie do kwestii czysto formalnej, tj. wskazania któregoś z podanych wyżej przepisów przesądzających, o który przywilej immunitetowy chodzi w danym przypadku. Z analizowanym wymogiem formalnym jest związana konieczność przesądzenia, czy dany zarzucany posłowi czyn został popełniony w ramach sprawowania mandatu parlamentarnego, czy też poza sferą sprawowania mandatu. Ustawodawca podjął próbę dookreślenia zakresu pojęcia „działalności wchodzącej w zakres sprawowania mandatu”, stanowiąc w art. 6 ust. 2 u.w.m., że obejmuje ona „zgłaszanie wniosków, wystąpienia lub głosowania na posiedzeniach Sejmu, Senatu lub Zgromadzenia Narodowego oraz ich organów, na posiedzeniach klubów, kół i zespołów poselskich, senackich lub parlamentarnych, a także inną działalność związaną nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu”. Szczególną uwagę należy zwrócić na ostatnią część przywołanego przepisu, tj. pojęcie „innej działalności związanej nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu”, gdyż bezspornie cechuje się ono nieostrością. Co ciekawe, w wyroku z 21 kwietnia 2016 r. w sprawie K 2/14[17], Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność tej części art. 6 ust. 2 u.w.m. z art. 2 oraz art. 105 ust. 1 Konstytucji RP. Po pierwsze, uznano, że ww. wyrażenie nie jest „podstawą wywodzenia różnych norm prawnych, a przez to nie prowadzi do powstania istotnych rozbieżności interpretacyjnych występujących w praktyce”[18], tym samym nie naruszając wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady określoności przepisów prawa. Po drugie, stwierdzono, że ustawowe dookreślenie pojęcia „działalności wchodzącej w zakres sprawowania mandatu” nie poszerza zakresu immunitetu materialnego poza ramy wyznaczone w art. 105 ust. 1 Konstytucji RP. Warto odnotować, że przywołany wyrok TK spotkał się z aprobatą glosatora[19]. Uważam jednak, powtarzając stanowisko wyrażone w innym opracowaniu[20], że stanowisko sądu konstytucyjnego jest dyskusyjne, przynajmniej w kwestii aprobaty art. 6 ust. 2 in fine u.w.m. w świetle zasady określoności przepisów prawa.

Jak trafnie zauważyła E. Gierach, „w praktyce najpoważniejsze kontrowersje dotyczą możliwości uznania za objęte immunitetem materialnym wystąpień posłów w mediach”[21], przy czym wnioski o pociągnięcie parlamentarzystów do odpowiedzialności karnej bądź cywilnej z tytułu takich wypowiedzi są stosunkowo częste. W przeszłości w praktyce służb prawnych Kancelarii Sejmu dominowało stanowisko odwołujące się do charakterystyki immunitetu parlamentarnego jako wyjątku od konstytucyjnej zasady równości wobec prawa[22], z czym wiąże się zakaz rozszerzającej wykładni poszczególnych przywilejów immunitetowych (exceptiones non sunt extendendae). Istotę tego poglądu wyraził J. Mordwiłko, stwierdzając, że „inna działalność związana nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu” w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.w.m. to taka działalność, którą podjąć może wyłącznie parlamentarzysta[23]. Taka interpretacja a limine wyłączała możliwość wypowiedzi posłów w mediach za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu parlamentarnego, gdyż, co oczywiste, nie tylko parlamentarzyści wypowiadają swoje uwagi w mediach. Zanegował ją jednak Sąd Najwyższy, zwracając uwagę na art. 1 ust. 2 u.w.m., w którym na posłów nałożony został obowiązek informowania wyborców o swojej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani. Tym samym analizując, czy dana wypowiedź medialna posła stanowiła działanie pozostające w ramach sprawowania mandatu parlamentarnego, należy przesądzić, czy wypowiadając się parlamentarzysta wykonywał wspomniany ustawowy obowiązek informacyjny. Jak wskazał SN w wyroku z 29 października 2010 r., I CSK 651/09[24]: „[c]hodzi o informowanie przez posła o swojej pracy jako posła, a nie o jakiejkolwiek innej pracy wykonywanej poza parlamentem i niezwiązanej ze sprawowaniem mandatu. Na przykład, informacja może dotyczyć wystąpień posła na posiedzeniach Sejmu i jego organów, składanych przez niego wnioskach, interpelacjach oraz zapytaniach poselskich i obejmować ich treść. Chodzi także o informowanie o działalności Sejmu jako organu władzy ustawodawczej oraz o działalności organów Sejmu. Immunitetem objęta jest zatem odpowiedzialność posła za udzielanie informacji m.in. o uchwalonych ustawach, uchwałach i innych dokumentach będących wynikiem pracy Sejmu lub jego organów, jak i o przebiegu pracy nad nimi, nie wyłączając informacji o treści dokumentów, które były podstawą tej pracy oraz stanowiska innych posłów wyrażonego w jej toku. Nie jest natomiast objęta immunitetem odpowiedzialność posła za naruszenie dóbr osobistych polegające na przedstawieniu nieprawdziwych faktów dotyczących osób, które znalazły się w kręgu zainteresowania posła ze względu na działalność wchodzącą w zakres sprawowanego mandatu, jeżeli fakty te nie zostały wskazane w toku prac Sejmu (w tym w dokumentach stanowiących podstawę lub wynik tych prac). Nie jest również objęta immunitetem odpowiedzialność posła za naruszenie dóbr osobistych innych osób wypowiedziami obejmującymi oceny i opinie o tych osobach, chyba że stanowiły one element dokumentu będącego podstawą lub wynikiem prac Sejmu (jego organów) albo wniosku, wystąpienia lub głosowania”[25].

Przedstawione stanowisko SN – jakkolwiek korespondujące z art. 1 ust. 2 u.w.m. – rodzi zasadnicze problemy praktyczne, gdyż często nie sposób przesądzić, czy poseł pozyskał dane informacje, które przedstawił w mediach (co spowodowało przedłożenie wniosku o pociągniecie go do odpowiedzialności karnej), w toku swojej pracy parlamentarnej, w tym na podstawie „dokumentów” stanowiących „podstawę lub wynik tych prac”[26]. Tym samym ocena, czy we wniosku immunitetowym wskazano właściwą podstawę prawną, a zatem, czy „wybrano” właściwe postępowanie immunitetowe, jest niekiedy dyskusyjna – zwłaszcza na etapie kontroli formalnej wniosku przez Marszałka Sejmu, tj. przed całościowym merytorycznym rozpatrzeniem wniosku przez Komisję Regulaminową, Spraw Poselskich i Immunitetowych.

Przedstawione wyżej wątpliwości co do zakresu działalności wchodzącej w zakres sprawowania mandatu parlamentarnego uległy pogłębieniu w wyniku wydania przez SN postanowienia z 19 czerwca 2018 r., I CSK 506/17[27], związanym ze sprawą naruszenia dóbr osobistych posła przez innego posła podczas wystąpienia w czasie debaty na posiedzeniu plenarnym. Sąd, nawiązując do wypowiedzi TK zawartych w uzasadnieniu przywołanego wcześniej orzeczenia w sprawie K 2/14, uznał, że mandat parlamentarny musi być wykonywany z użyciem godziwych metod postępowania, zaś działania posłów, które podejmowane są w sposób naruszający ten standard, nie mieszczą się w ramach sprawowania mandatu. Teza ta doprowadziła SN do sformułowania stanowiska, że wypowiedź posła stanowiąca część jego wystąpienia na posiedzeniu Sejmu, ale odbiegająca od tematu debaty, ponadto której przedmiot nie pozostaje z nim w funkcjonalnym związku, tylko dotyczy osób trzecich i może naruszać ich dobra osobiste, nie wchodzi w zakres sprawowania mandatu poselskiego. Sąd nie wziął pod uwagę że w art. 6 ust. 2 u.w.m. expressis verbis zaliczono wystąpienia posłów na posiedzeniach Sejmu do działalności mieszczącej się w ramach sprawowania mandatu, a kwestia oceny, czy dana wypowiedź nie odbiega od przedmiotu debaty, mieści się w zakresie imperium Marszałka Sejmu[28]. Stanowisko SN, które spotkało się z trafnymi, w moim przekonaniu, zastrzeżeniami części przedstawicieli doktryny[29], wprowadza nowy element utrudniający wybór odpowiedniej podstawy prawnej wniosku immunitetowego, tj. konieczność przesądzenia, czy w danym przypadku poseł korzysta ze swoich uprawnień wynikających z mandatu parlamentarnego w sposób godziwy (a tym samym, czy faktycznie wykonuje mandat) – co z natury rzeczy ma charakter ocenny, a więc może prowadzić do sprzecznych wniosków.

Drugi z doniosłych problemów prawnych związanych z problematyką immunitetu parlamentarnego, który zarysował się w ostatnich latach, dotyczy sytuacji, w których poseł miałby zostać pociągnięty do odpowiedzialności karnej z tytułu przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, lecz w sprawie występuje tzw. oskarżyciel subsydiarny. Dla porządku należy wspomnieć, że zgodnie z art. 55 § 1 zdanie pierwsze k.p.k. „w razie powtórnego wydania postanowienia o odmowie wszczęcia lub o umorzeniu postępowania w wypadku, o którym mowa w art. 330 § 2, pokrzywdzony może w terminie miesiąca od doręczenia mu zawiadomienia o postanowieniu wnieść akt oskarżenia do sądu, dołączając po jednym odpisie dla każdego oskarżonego oraz dla prokuratora”[30].

Przez wiele lat w praktyce sejmowej przypadki, w których autorem wniosku o wyrażenie przez Sejm zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej, był pokrzywdzony występujący jako oskarżyciel subsydiarny, nie wywoływały problemów prawnych. Wnioski takie były bowiem, zgodnie z art. 7b ust. 1 u.w.m., przekazywane Marszałkowi Sejmu za pośrednictwem Prokuratora Generalnego, zaś w przypadkach, gdy wnioskodawca sam je przedkładał, uznawano je za formalnie niedopuszczalne w uwagi na brak owego pośrednictwa[31]. Sytuacja zmieniła się w 2016 r., kiedy to Prokurator Generalny uznał, że w u.w.m. występuje luka prawna polegająca na tym, że brak jest możliwości samodzielnego przedkładania wniosków immunitetowych przez oskarżycieli subsydiarnych[32], a jednocześnie uznał, że Prokurator Generalny nie ma prawa pośredniczyć w przekazywaniu takich wniosków. Należy odnotować, że Komisja Regulaminowa, Spraw Poselskich i Immunitetowych Sejmu VIII kadencji uznała w opinii nr 39 przyjętej 18 lipca 2018 r. taką interpretację za niewłaściwą[33], trafnie dostrzegając, że wnioski autorstwa oskarżycieli subsydiarnych są związane z zarzutami popełniania przez posłów przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, a zatem w świetle jednoznacznej treści art. 7b ust. 1 u.w.m. wymagają kierowania do Sejmu za pośrednictwem Prokuratora Generalnego. Opinia ta nie skłoniła jednak Prokuratora Generalnego do odstąpienia od przedstawionej wyżej interpretacji, co w praktyce doprowadziło do sytuacji patowej. Z jednej strony organ ten wciąż odmawia przekazywania wniosków immunitetowych sporządzanych przez oskarżycieli subsydiarnych, zaś z drugiej strony Marszałek Sejmu nie nadaje biegu wnioskom bezpośrednio przedkładanym do Sejmu przez takich oskarżycieli – z powodu niedopełnienia ustawowego wymogu przekazania wniosków za pośrednictwem Prokuratora Generalnego. Utrzymywanie się takiego stanu rzeczy należy ocenić jednoznacznie krytycznie, gdyż w praktyce uniemożliwia przeprowadzenie postępowań immunitetowych, a tym samym uniemożliwia faktycznie oskarżycielom subsydiarnym możliwość dochodzenia swoich praw, zamykając im drogę sądową. Wydaje się, że rozwiązaniem problemu może być przyjęcie nowelizacji u.w.m., która polegałaby na wprowadzeniu przepisów, które uprawniałyby oskarżycieli subsydiarnych do przedkładania wniosków immunitetowych bez obowiązku pośrednictwa Prokuratora Generalnego.

Trzeci z doniosłych problemów prawnych, które są związane z instytucją immunitetu parlamentarnego, a które zasługują na przedstawienie, ujawnił się w 2016 r., a więc w toku VII kadencji. Do Sejmu został wówczas przedłożony precedensowy wniosek o wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności sądowej posła wcześniejszej, VII kadencji, który w wyborach parlamentarnych z 2015 r. nie uzyskał reelekcji[34]. Jakkolwiek w piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że immunitet, o którym mowa w art. 105 ust. 1 zdanie drugie in fine Konstytucji RP, ma charakter nietrwały, a tym samym ochrona immunitetowa kończy się wraz z wygaśnięciem mandatu parlamentarnego[35], to stanowisko to zostało zanegowane przez W. Odrowąż-Sypniewskiego. Autor ten trafnie zauważył, że: „[z] brzmienia art. 105 ust. 1 zdanie drugie [Konstytucji RP, przyp. P.Ch.] - w odróżnieniu od sposobu sformułowania ust. 2 – nie wynika, by przewidziane w tym przepisie gwarancje miały charakter nietrwały. Treść tego przepisu, pozornie, z uwagi na użycie terminu «poseł», może rodzić wątpliwość, czy sformułowana w nim zasada ma zastosowanie do byłego posła. Należy moim zdaniem uznać, że rozstrzygające znaczenie dla wykładni całego analizowanego zdania ma zastosowany w nim szyk. Wskazuje on, że wyznaczona w nim reguła odnosi się do „działalności”, o której mowa w zdaniu pierwszym (za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem, a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu). Omawiane zdanie eksplikuje zatem zasady odnoszące się do odpowiedzialności za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu, o której mówi pierwsze zdanie. Za taką działalność piastun mandatu poselskiego ponosi odpowiedzialność przed Sejmem, a w sytuacji gdy naruszył prawa osób trzecich, zainicjowanie odpowiedzialności sądowej wymaga zgody Sejmu”[36].

Przekonanie o trwałości ochrony immunitetowej przewidzianej w art. 105 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza jednak, że wspomniany wyżej wniosek mógł stać się przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia. Ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie zawiera bowiem przepisów proceduralnych, które określałyby przebieg postępowania w sprawie wyrażenia przez Sejm zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności sądowej byłego posła. Choć potencjalnie pod uwagę można byłoby wziąć zastosowanie obowiązujących przepisów dotyczących posłów aktualnie sprawujących mandat (analogia legis), to krok taki przywołany W. Odrowąż-Sypniewski uznał za co najwyżej „doraźny”, poprzedzający przyjęcie odpowiedniej nowelizacji ustawy uzupełniającej ją o przepisy określające przebieg tak nietypowego postępowania[37]. Jak dotąd taka nowelizacja nie została uchwalona, co – mimo wyjątkowości spraw immunitetowych dotyczących byłych posłów – należy ocenić krytycznie.
 
Podsumowanie
Powyższe uwagi wskazują, że w toku niemal 20 lat od wejścia w życie ostatniej „głębokiej” nowelizacji ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora ujawniły się doniosłe problemy prawne związane z problematyką immunitetu parlamentarnego. Przyczyną wystąpienia owych problemów było dostrzeżenie regulacji, które wcześniej nie były brane pod uwagę (wpływ na zakres ochrony immunitetowej ustawowego obowiązku informowania przez posłów wyborców o działalności swojej oraz Sejmu), reinterpretacja obowiązujących przepisów (wprowadzenie przez SN ocennego elementu „godnego” wykonywania mandatu, a także dokonana przez Prokuratora Generalnego zmiana wykładni przepisów ustawy w zakresie wniosków immunitetowych oskarżycieli subsydiarnych), czy pojawienie się precedensowych sytuacji prawnych ujawniających braki w obowiązujących regulacjach (ochrona immunitetowa byłych posłów). Nie ulega wątpliwości, że zakres wątpliwości prawnych ujawnionych w ostatnich latach skłania do wysunięcia postulatu dokonania kompleksowego przeglądu przepisów ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora i w konsekwencji przygotowania projektu jej nowelizacji. Wydaje się jednak wątpliwe, aby tego typu prace legislacyjne zostały podjęte w najbliższym czasie. Zbliżający się koniec obecnej, IX kadencji Sejmu nie sprzyja bowiem podejmowaniu tego typu działań. Ponadto zainicjowanie takich prac analityczno-legislacyjnych jest mało prawdopodobne z uwagi na powszechnie znaną, występującą od wielu lat silną polaryzację polityczną w izbie, a co za tym idzie niski poziom wzajemnego zaufania posłów reprezentujących poszczególne frakcje parlamentarne.
 
dr Piotr Chybalski
adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji UKSW w Warszawie;
ORCID 0000-0002-7703-1767,
radca prawny w OIRP w Warszawie
 

[1] Zgodnie z art. 202a ust. 1 regulaminu Sejmu informację publiczną Kancelaria Sejmu udostępnia poprzez ogłaszanie dokumentów i innych informacji w Systemie Informacyjnym Sejmu (SIS). W praktyce SIS stanowi odpowiednik Biuletynu Informacji Publicznej. Obejmuje on strony internetowe oraz bazy danych dokumentujące prace Sejmu i organów izby, przy czym centralną witrynę stanowi strona https://www.sejm.gov.pl/.
[2] Przy czym 10 stanowiły wnioski złożone w poprzedniej (VII) kadencji, które zgodnie z art. 11 ust. 4 u.w.m. „przeszły” na kolejną kadencję.
[3] Zob. zestawienie tabelaryczne, https://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/tabela17_rsp/$file/tabela17_rsp.pdf (dostęp: 23.08.2022).
[4] Dz. U. z 2022 r. poz. 1339.
[5] L. Garlicki, uwagi do art. 105 [w:] L. Garlicki (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom II, Warszawa 2001, s. 2.
[6] K. Grajewski, Przedmiotowy zakres ochrony działalności wchodzącej w zakres sprawowania mandatu parlamentarnego (art. 105 ust. 1 Konstytucji), „Przegląd Sejmowy” 1/2016, s. 12.
[7] Zob. np. K. Grajewski, Odpowiedzialność posłów i senatorów na tle zasady mandatu wolnego, Warszawa 2009, s. 342.
[8] Zob. E. Gierach, uwagi do art. 105 [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Art. 87-243, Warszawa 2016, s. 345 i przywołana tam literatura.
[9] K. Grajewski, Odpowiedzialność…, s. 358.
[10] Ustawa z dnia 26 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 137, poz. 1301).
[11] Typowym przykładem „naruszenia praw osób trzecich” przez posła w ramach sprawowania mandatu parlamentarnego, skutkującego potencjalną odpowiedzialnością karną, może być zniesławienie określonej osoby przez posła podczas wystąpienia na posiedzeniu Sejmu bądź komisji sejmowej (art. 212 § 1 lub § 2 Kodeksu karnego). Z drugiej strony takie zdarzenie może również potencjalnie stanowić podstawę pociągnięcia posła do odpowiedzialności cywilnej z tytułu naruszenia dóbr osobistych (art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego).
[12] Ustawa z dnia 18 marca 2016 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 677).
[13] W celu uproszczenia wywodu pomijam w tym miejscu ustawowy tryb informowania przez Marszałka Sejmu posła objętego wnioskiem o możliwości tzw. zrzeczenia się immunitetu (art. 8 ust. 1 u.w.m.), które to działania można zapewne uznać za osobny etap postępowania immunitetowego prowadzonego w sprawach, o których mowa w art. 105 ust. 2 Konstytucji RP.
[14] Na ten temat zob. np. E. Gierach, uwagi do art. 105…, s. 346.
[15] Przepis ten stanowi, że uzyskanie zezwolenia władzy, od którego ustawa uzależnia ściganie, należy do oskarżyciela.
[16] Stanowiącym, że wniosek o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła lub senatora do odpowiedzialności karnej składa się Marszałkowi Sejmu lub Marszałkowi Senatu.
[17] OTK-A ZU z 2016 r., poz. 18.
[18] Uzasadnienie wyroku w sprawie K 2/14, pkt II.4.
[19] A. Rozpędowski, Artykuł 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora jako przepis uszczegóławiający konstytucyjną regulację immunitetu materialnego. Glosa do wyroku TK z dnia 21 kwietnia 2016 r., K 2/14, „Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa” 2/2017.
[20] P. Chybalski, Problem zakresu ochrony immunitetowej posła sprawującego funkcję członka Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy [w:] A. Gajda, K. Grajewski, A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, M.M. Wiszowaty (red.), Konstytucjonalizm Polski (refleksje z okazji jubileuszu 70-lecia urodzin i 45-lecia pracy naukowej profesora Andrzeja Szmyta), Gdańsk 2020, s. 760.
[21] E. Gierach, uwagi do art. 105…, s. 343.
[22] Tak np. L. Garlicki, uwagi do art. 105…, s. 5-7.
[23] J. Mordwiłko, Kwestia objęcia pozwu, skierowanego przeciwko posłowi A. Szczygło, immunitetem materialnym [w:] J. Mordwiłko, P. Chybalski (red.), Status posła. Cz. 1, Warszawa 2007, s. 168. Zbieżnie K. Grajewski, Immunitet parlamentarny w prawie polskim, Warszawa 2001, s. 116 i 117.
[24] OSNC 2011, nr 6, poz. 74.
[25] Szerzej na temat rekapitulacji stanowiska SN zob. W. Odrowąż-Sypniewski, Zakres przedmiotowy immunitetu w odniesieniu do wypowiedzi posła w trakcie konferencji prasowej, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” 4/2019, s. 195.
[26] Zbieżnie K. Grajewski, Przedmiotowy…, s. 25-27.
[27] OSNC 2019/6/69.
[28] Zgodnie z art. 175 ust. 2 regulaminu Sejmu Marszałek Sejmu może zwrócić uwagę posłowi, który w wystąpieniu swoim odbiega od przedmiotu obrad określonego w porządku dziennym, przywołaniem posła „do rzeczy”. Po dwukrotnym przywołaniu posła „do rzeczy” Marszałek Sejmu może odebrać przemawiającemu głos.
[29] Zob. M. Radajewski, Zakres immunitetu parlamentarnego w sprawach cywilnych. Glosa do postanowienia SN z dnia 19 czerwca 2018 r., I CSK 506/17, „Przegląd Sądowy” 9/2020 oraz K. Piwoński, Immunitet parlamentarny a naruszenie dóbr osobistych parlamentarzysty. Glosa do postanowienia SN z 19.06.2018 r., I CSK 506/17, „Przegląd Prawa Publicznego” 3/2020. Odmiennie P. Jabłońska, Konstytucyjne podstawy pierwszeństwa wykładni językowej a obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej. Glosa do postanowienia SN z dnia 19 czerwca 2018 r., I CSK 506/17, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 4/2022.
[30] Przywołane w art. 55 k.p.k. przepisy art. 330 k.p.k. stanowią: „§ 1. Uchylając postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego lub odmowie jego wszczęcia, sąd wskazuje powody uchylenia, a w miarę potrzeby także okoliczności, które należy wyjaśnić, lub czynności, które należy przeprowadzić. Wskazania te są dla organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze wiążące. § 2. Jeżeli organ prowadzący postępowanie nadal nie znajduje podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, wydaje ponownie postanowienie o umorzeniu postępowania lub odmowie jego wszczęcia. Postanowienie to podlega zaskarżeniu tylko do prokuratora nadrzędnego. W razie utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia pokrzywdzony, który dwukrotnie wykorzystał uprawnienia przewidziane w art. 306 § 1 i 1a, może wnieść akt oskarżenia określony w art. 55 § 1 - o czym należy go pouczyć. § 3. W razie wniesienia przez pokrzywdzonego aktu oskarżenia prezes sądu przesyła jego odpis prokuratorowi, wzywając go do nadesłania w terminie 14 dni akt postępowania przygotowawczego”.
[31] Zob. np. W. Odrowąż-Sypniewski, Ocena poprawności formalnej wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej posła Z.W. [w:] J. Mordwiłko (red.), Status posła w opiniach Biura Analiz Sejmowych (2007-2015). Tom I, Warszawa 2015, s. 155.
[32] Zob. rekapitulację tego stanowiska, pełny zapis przebiegu 70. posiedzenia Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych Sejmu VIII kadencji, 18 lipca 2018 r., s. 3-6, https://orka.sejm.gov.pl/zapisy8.nsf/0/7B0965C17315D01CC12582DC004BBF0A/%24File/0342908.pdf (dostęp: 25.08.2022).
[33] Zob. tekst opinii, https://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/rsp_o39/$file/rsp_o39.pdf (dostęp: 25.08.2022).
[34] Dla porządku należy wspomnieć, że już w 2011 r. został przedłożony w Sejmie wniosek o wyrażenie zgody na pociągnięcie byłego posła do odpowiedzialności sądowej. Zarzucana posłowi czyn nie mieścił się jednak w ramach wykonywania mandatu parlamentarnego, a zatem wniosek był bezprzedmiotowy. Zob. J. Mordwiłko, Opinia prawna w sprawie formalnej poprawności wniosku adwokata I.M. – pełnomocnika J.G. – o wyrażenie przez Sejm zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności sądowej byłego posła B.D., a także W. Odrowąż-Sypniewski, Opinia prawna na temat wniosku z dnia 8 czerwca 2011 r. o wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności cywilnej byłego posła B.D. Obie opinie zamieszczono w zbiorze Status posła w opiniach Biura Analiz Sejmowych (2007–2015). Tom I, J. Mordwiłko (red.), Warszawa 2015.
[35] K. Grajewski, Odpowiedzialność…, s. 348 i 349.
[36] W. Odrowąż-Sypniewski, Opinia prawna na temat wniosku z 11 lipca 2016 r. o wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności pana H.K., przedłożonego przez oskarżyciela subsydiarnego posiłkowego E.K., reprezentowaną przez pełnomocnika – adwokata Z.K., „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” 4/2016, s. 63 i 64.
[37] Tamże, s. 65.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy