22.10.2021

Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. w sprawie SK 12/99

opublikowano: 2021-10-01 przez: Więckowska Milena

Patrycja G. Bartosz-Burdiak

Teza wyroku: Art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia „sprawy cywilnej” nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wprowadzenie
W niniejszej publikacji zdecydowano się na omówienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: „TK”) wydanego w dniu 10 lipca 2000 r. Mając na uwadze czas, jaki upłynął od wydania tego orzeczenia, mogłoby się wydawać, że jego omawianie jest zbędne. Niemniej teza, jaką postawił w wyroku TK (jej istota i wpływ na orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów powszechnych), jest na tyle ważna i aktualna, że w dalszym ciągu stanowi drogowskaz dla stron postępowania administracyjnego, które w żaden inny sposób, aniżeli droga postępowań cywilnoprawnych, nie są w stanie wyegzekwować praw nadanych im w drodze postępowania administracyjnego. Wybrany wyrok TK nie tylko nie stracił na ważności, lecz ma nadal praktyczne znaczenie przy zapewnieniu adresatowi decyzji administracyjnej gwarancji właściwej ochrony prawnej.
 
Komentarz ogólny do tezy wyroku
Decyzja administracyjna, jako akt administracyjny o charakterze władczym, może nieść za sobą nałożenie na stronę postępowania zarówno obowiązków określonego typu (pozytywnych statuujących obowiązek działania oraz negatywnych statuujących obowiązek zaniechania działania), jak i może przynosić stronie określone uprawnienia. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty w całości albo w części, a więc w sposób wiążący i trwały ustanawia, zmienia lub znosi stosunki administracyjne. Jest uważana za przejaw woli państwa reprezentowanego przez organ administracji publicznej wyrażonej w stosunku do strony postępowania administracyjnego. Podstawą prawną decyzji administracyjnej są przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym[1].

Decyzja administracyjna, jak wspomniano powyżej, może nieść za sobą uprawnienia przeznaczone dla strony, ale które – w sporadycznych sytuacjach – nie są honorowane przez organ administracji. Wówczas przepisy prawa, jak i orzecznictwo sądowe kieruje uprawnionego na drogę postępowania przed sądami cywilnymi, tak aby uprawniona strona decyzji mogła wyegzekwować należne jej prawa z tego aktu administracyjnego[2].

Powyższa teza wynika z faktu, że z jednej strony art. 777 § 1 k.p.c. nie uznaje decyzji administracyjnej jako tytułu egzekucyjnego, który po nadaniu mu klauzuli wykonalności staje się tytułem wykonawczym. Z drugiej strony przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[3] nie przyznają uprawnienia stronie decyzji do posłużenia się środkami przymusu w egzekwowaniu swoich praw na podstawie tego aktu. Strona decyzji administracyjnej otrzymuje decyzję, na mocy której ma przyznane prawo do świadczenia ze strony organu administracji, i nie posiada wprost instrumentów do łatwego egzekwowania aktu, który ma walor prawomocny i ostateczny.

W powyższym aspekcie w praktyce pojawiają się wątpliwości, czy do wyegzekwowania przez stronę (nie przez organ administracji) uprawnienia płynącego z decyzji administracyjnego właściwy jest kierunek wynikających z zasad postępowania cywilnego. Naprzeciw tym wątpliwością staje komentowany wyrok TK, który wprost ustala ścieżkę działania prawnego zarezerwowaną dla strony decyzji administracyjnej.
 
Komentarz szczegółowy do tezy wyroku
Z przywołanej wyżej tezy głosowanego wyroku TK wynika, że nie jest słuszne wyłączenie roszczeń dotyczących zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, z pojęcia „sprawy cywilnej”, dla której zastosowanie znajdują przepisy k.p.c.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 k.p.c. „Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne)”.

Zacytowany przepis nie wskazuje wprost, że k.p.c. normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków mogących wynikać z aktów administracyjnych. Przy tym brzmienie art. 1 k.p.c. odwołuje się m.in. do spraw, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Analiza treści k.p.a.[4] prowadzi do stwierdzenia, że jedynie dwa przepisy tego aktu odwołują się do zastosowania przepisów z dziedziny prawa cywilnego (tj. art. 30 § 1 k.p.a.[5] i art. 56 § 1 k.p.a.[6]), nie mniej nie można z nich wyciągnąć wniosku, aby miały odnosić się materii komentowanej w niniejszej publikacji.

Należy zatem zauważyć, że w polskim systemie prawnym posiadamy ustawową definicję „sprawy cywilnej” opisaną w art. 1 k.p.c., w której dostrzegalny jest brak bezpośredniego odniesienia do praw płynących z decyzji administracyjnych oraz brak uregulowania drogi prawnego egzekwowania praw z decyzji administracyjnej przez jej adresata. Powstałą w ten sposób swoistą lukę obecnie uzupełnia stanowisko sądownictwa.

Trybunał Konstytucyjny zauważa powyższy problem i wskazuje na właściwy, do egzekucji świadczenia z decyzji administracyjnej, tryb postępowania. W treści uzasadnienia ocenianego w niniejszej publikacji wyroku czytamy: „Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w zgodzie z art. 45 ust. 1 konstytucji pozostaje tylko takie rozumienie "sprawy cywilnej", które nie wyklucza z jej zakresu możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich źródłem jest decyzja administracyjna ustalająca obowiązek spełnienia określonego świadczenia pieniężnego na rzecz konkretnej osoby. W ocenie Trybunału za sprzeczne z konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i – w konsekwencji – droga sądowa jest niedopuszczalna. Jak wykazano wyżej, takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 45 ust. 1 konstytucji.”

Ukierunkowanie strony postępowania administracyjnego w powyższym aspekcie odnajdujemy również m.in. w postanowieniu Sądu Najwyższego (dalej: „SN”) z 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, w którego tezie wskazano wprost, że „droga sądowa jest dopuszczalna, jeżeli powód opiera swoje roszczenia na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych”[7].

Sąd Najwyższy słusznie zaznaczył przy tym (w uzasadnieniu przywołanego postanowienia), że „Stosunki z zakresu prawa cywilnego, o których mowa w art. 1 k.p.c. pokrywają się z pojęciem "stosunków cywilnoprawnych" w rozumieniu art. 1 k.c. Powstanie stosunku cywilnoprawnego zależne jest od istnienia stanu faktycznego, z którym dyspozycja normy prawa cywilnego łączy wspomniany skutek. Fakty, z którymi prawo cywilne łączy powstanie stosunku cywilnoprawnego, są zdarzeniami z zakresu prawa cywilnego. Wśród tych zdarzeń wyróżnia się między innymi działania, przez które rozumie się także zaniechania. Działaniem (zaniechaniem) jest zarówno czynność zmierzająca do wywołania skutków cywilnoprawnych (oświadczenie woli), jak również akt administracyjny wywołujący skutki w zakresie prawa cywilnego. Jest nim także czyn niedozwolony.”

Sąd Najwyższy w zacytowanym orzeczeniu w sposób słuszny i racjonalny dokonał złączenia podstaw prawnych wynikających z różnych dziedzin prawa, tak aby dać gwarancje prawne słabszej stronie postępowania administracyjnego. Za takim rozwiązaniem należy się opowiedzieć.

Dokonując analizy orzecznictwa, można dostrzec, że linia orzecznicza zmierza do ugruntowania możliwości stosowania drogi postępowania cywilnego do egzekwowania uprawnień płynących z decyzji administracyjnych. Przykładem czego jest również uchwała SN z 12 marca 2003 r., III CZP 85/02. W uchwale tej SN orzekł, że „droga sądowa w sprawie, w której Zakład Ubezpieczeń Społecznych domaga się na podstawie art. 527 k.c. ochrony należności z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne, jest dopuszczalna”.

Swoje orzeczenie SN oparł na stanowisku, że:
  1. o dopuszczalności drogi sądowej decyduje charakter sprawy;
  2. sprawa ma charakter sprawy cywilnej, jeżeli treść łączących strony stosunków prawnych, obejmująca ich wzajemne prawa i obowiązki albo tworząca dany stan prawny, zakłada potrzebę ochrony interesów podmiotów w nich uczestniczących;
  3. należy mieć na względzie art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do sądu, które ma charakter autonomiczny, jest podmiotowym prawem obywatela i stanowi odrębne oraz niezależne od innych rozwiązań normatywnych prawo przysługujące jednostce w stosunku do Państwa; zgodnie z art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw, przy czym należy domniemywać kompetencję sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.
  4. powyższe założenia idą w zgodności z uchwałą TK z 25 stycznia 1995 r., W 14/94[8], w której Trybunał podkreślił, że prawo do sądu jest zasadą konstytucyjną i założeniem państwa prawnego, dlatego też „wykładnia obowiązującego prawa musi zawsze dawać możliwie najpełniejszy wyraz temu założeniu”. Z tego względu TK przyjął, że nawet milczenie ustawy nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu[9];
  5. prawo do sądu nie obejmuje tylko sporów, w które nie jest uwikłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego[10];
  6. potrzeba szerokiego ujęcia dostępu jednostki do sądu wynika również z praw nadanych przez art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), jak również z art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych Wolności (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Według wskazanych przepisów każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd, ustanowiony ustawą dla rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym.
Co ciekawe, stanowisko polskiej judykatury jest podzielone w zakresie samego stosowania art. 1 k.p.c. do każdego prawa, które ma wspomóc wykonanie decyzji administracyjnej. Autorka niniejszej glosy pragnie zobrazować sytuację adresata decyzji – strony, a nie organu, który zamierza egzekwować swoje prawo. Niemniej w praktyce występują okoliczności, w których to organ chce skorzystać z instytucji prawa cywilnego dla ochrony swojego prawa wynikającego z decyzji administracyjnej. Przykładem czego jest chociażby instytucja ochrony wierzyciela.

I. Walczyński[11] analizując powyższą tematykę, przedstawia z jednej strony stanowisko idące ku uznaniu takiej możliwości (np. uchwała SN z 11 kwietnia 2003 r., III CZP 15/03[12]: „Droga sądowa w sprawie, w której Skarb Państwa – urząd celny domaga się na podstawie art. 527 k.c. ochrony należności z tytułu długu celnego, jest dopuszczalna.” oraz uchwała SN z 12 marca 2003 r., III CZP 85/02[13]: „Droga sądowa w sprawie, w której Zakład Ubezpieczeń Społecznych domaga się na podstawie art. 527 k.c. ochrony należności z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne, jest dopuszczalna.”). Z drugiej strony wymienia on orzeczenia, które nie uznają tego typu praw (postanowienie SN z 1 października 1999 r., II CKN 710/99[14]: „Nie jest dopuszczalna ochrona na podstawie art. 527 k.c. jeżeli wierzytelność Skarbu Państwa wynika z decyzji organu podatkowego ustalającej zobowiązanie podatkowe dłużnika.” oraz postanowienie SN z 24 czerwca 1999 r., II CKN 298/99[15]: „Nie jest dopuszczalna ochrona wierzyciela w razie niewypłacalności dłużnika (art. 527 k.c.), jeżeli wierzytelność Skarbu Państwa wynika z wydanej decyzji organu podatkowego ustalającej zobowiązanie podatkowe dłużnika.”).

Sąd Najwyższy w wielu orzeczeniach uznawał, że niedopuszczalne jest korzystanie z roszczenia pauliańskiego dla celu ochrony prawa podmiotowego, które wynika ze stosunku nie mającego cech stosunku cywilnoprawnego, natomiast stanowi prawo o charakterze publicznym, co do którego ochrona ukształtowana została w przepisach administracyjnoprawnych, a nie cywilnoprawnych. Takie zdanie wyraził SN w odniesieniu do możliwości posługiwania się skargą pauliańską zarówno dla ochrony wierzytelności podatkowej, jak i ochrony wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu zapłaty składki na ubezpieczenia społeczne[16]. Sądownictwo apelacyjne wyraża podobne stanowisko[17].

Z drugiej strony pojawia się linia orzecznicza udzielająca organowi administracji praw o charakterze cywilnoprawnym. Stanowisko takie opiera się na założeniu, że publicznoprawny charakter wierzytelności organu administracji nie stanowi przeszkody dla uznania dopuszczalności drogi sądowej w wypadku, gdy wierzyciel wytacza przeciwko kontrahentowi swego dłużnika powództwo oparte na art. 527 i nast. k.c. Na uzasadnienie tego stanowiska podaje się jako zasadniczy argument, że w razie powództwa opartego na skardze pauliańskiej zdarzeniem prawnym, stanowiącym podstawę zgłoszonego roszczenia jest czynność prawna podjęta przez pozwanego z dłużnikiem, czyli klasyczne zdarzenie cywilnoprawne. Stosunek prawny, jaki powstaje pomiędzy wierzycielem publicznoprawnym a kontrahentem dłużnika, jest regulowany prawem cywilnym, gdyż to art. 527 i nast. k.c. przyznają każdemu wierzycielowi prawo do poszukiwania ochrony jego wierzytelności, jeżeli czynność prawna pomiędzy dłużnikiem a osobą trzecią zmniejsza szansę zaspokojenia się wierzyciela[18].
 
Podsumowanie
Przedstawiona analiza wyroku TK w sprawie SK 12/99 prowadzi do uznania, że postawiona w nim teza jest słuszna i zmierza do zapewnienia jak najlepszej ochrony prawnej dla adresata decyzji administracyjnej. W tym duchu podąża w większości orzecznictwo TK oraz SN. Judykatura dostrzega wątpliwości, jakie pojawiają się w interpretacji tego, czy prawa pochodzące z decyzji administracyjnej mogą stanowić przedmiot rozpoznania sądów powszechnych.

Za słusznością ocenianego wyroku przemawia: 1) zapewnienie stronie postępowania administracyjnego prawnego instrumentu do egzekwowania swoich nabytych praw, co łączy się ze wspomnianymi gwarancjami konstytucyjnymi oraz gwarancjami płynącymi z innych aktów prawa; 2) ochrona słabszej strony postępowania administracyjnego.

Należy również zwrócić uwagę, że rozpoznanie sprawy cywilnej, której przedmiotem jest zapewnienie stronie możliwości wyegzekwowania praw z decyzji administracyjnej, nie wkracza w kognicję sądownictwa administracyjnego. Rolą sądu powszechnego (cywilnego) nie jest bowiem ocena prawidłowości wydania przez dany organ decyzji administracyjnej, którą to rolę polski ustawodawca przyznał sądom administracyjnym na podstawie art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[19]. A zatem niesłuszne bywają twierdzenia niektórych sądów powszechnych, że wystosowanie powództwa zmierzającego do egzekwowania praw strony nadanych jej na mocy decyzji administracyjnej należy odrzucić z przyczyny braku drogi sądowej.

Na zakończenie należy wspomnieć, że przedstawiona droga pozwala stronie na czynne egzekwowanie korzystnej dla niej decyzji, niemniej zmusza stronę do przejścia kolejnego postępowania sądowego, potencjalnie dwuinstancyjnego. Mając to na uwadze, warte rozważenia byłoby wprowadzenie prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej do katalogu tytułów egzekucyjnych określonych w art. 777 § 1 k.p.c.

Patrycja G. Bartosz-Burdiak
prawnik zarządzający w Bartosz-Burdiak Kancelarii Radców Prawnych; ekspert Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych
 

[1] R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008, s. 249. P. Bartosz-Burdiak, Egzekwowanie praw z decyzji administracyjnej przez adresata decyzji, „Temidium” 4/2019, s. 43.

[2] Szerzej na ten temat zob. P. Bartosz-Burdiak, Egzekwowanie praw z decyzji

[3] Dz. U. z 2020 r. poz. 1427.

[4] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735, ze zm.).

[5] Art. 30 § 1 k.p.a. ma brzmienie: „Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.”

[6] Art. 56 § 1 k.p.a. ma brzmienie: „Osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 785, z późn. zm.). Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się”.

[7] Podobne stanowisko zajął SN w postanowieniu z 6 kwietnia 2000 r., II CKN 285/2000.

[8] OTK ZU 1995, nr 1, poz. 19.

[9] Por. orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., K 3/91, OTK ZU 1992, nr 1, poz. 1.

[10] Wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 50.

[11] I. Walczyński, Wykorzystanie instytucji prawa cywilnego przy ochronie wierzytelności publicznoprawnych, LEX/el. 2015.

[12] LEX nr 77190.

[13] LEX nr 76145.

[14] LEX nr 1632174.

[15] LEX nr 38278.

[16] Zob. np. postanowienia SN: z 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, z 24 czerwca 1999 r., II CKN 298/99, OSNC 2000, nr 1, poz. 15, z 1 października 1999 r., II CKN 710/99, z 21 grudnia 1999 r., II CKN 789/99 oraz z 30 lipca 2002 r., IV CKN 1246/00.

[17] Przykłady tego to postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 29 czerwca 1999 r., I ACz 620/99, „Prawo Gospodarcze” 12/1999, s. 62 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 26 lutego 1993 r., I ACr 91/93, OSA 1993, nr 8, poz. 54.

[18] Uchwała SN z 12 marca 2003 r., III CZP 85/02.

[19] Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy