Patrycja G. Bartosz-Burdiak

Teza wyroku: „Mimo że wydzierżawianie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa”.

Wstęp

Dokonując analizy tezy postawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: „NSA”) z 16 czerwca 2021 r., I GSK 1912/18, należy zauważyć, że zmierza ona do oceny działania danego podmiotu w sferze tzw. sztucznych warunków gospodarowania, bowiem NSA wskazuje, że pewne działania rolnika mogą być prawnie dopuszczalne, lecz w sytuacji ich pozorności nie powinny być uznawane za spełnienie warunku do otrzymania płatności.

Warto przy tym wspomnieć, że zarzut, jaki organy administracji stawiają wnioskodawcom lub beneficjentom poszczególnych systemów wsparcia, tj. stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania określonej korzyści sprzecznej z celem przyznawania korzyści, w dalszym ciągu nie posiada definicji legalnej, pomimo że zarzut taki może być stawiany w różnych sferach życia i funkcjonowania podmiotów prawa. Jest to temat dotykający zarówno postępowań o przyznanie dotacji unijnych, dofinansowań do badań i komercjalizacji projektów, jak i postępowań podatkowych i karno-skarbowych. Z jednej strony brak takiej definicji można uzasadnić potrzebą szerokiego podejścia do analizy konkretnych przypadków, które mogą między sobą znacząco się różnić, lecz nadal mogą wypełniać znamiona zarzutu, ale z drugiej strony brak ten może przyznawać organom administracji oceniającym dany stan faktyczny zbytnią uznaniowość i dowolność w ocenie i wyciąganiu wniosków.
 
Sztuczne warunki stworzone w celu uzyskania nienależnej korzyści – orzecznictwo

Mając powyższe na uwadze, warto zauważyć, że podstawy do ustalenia, jakie sytuacje lub zachowania należy określać mianem działań pozornych, których celem jest wyłącznie uzyskanie korzyści w rzeczywistości nienależnych, trzeba wypracowywać poprzez analizę orzecznictwa sądów polskich i Unii Europejskiej.

Próby dokonania wykładni zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności były podejmowane już od 2000 roku przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: „TSUE”). TSUE wydał kilka ciekawych orzeczeń, które dotykają tej tematyki, a wśród nich:

TSUE uznał, że do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności konieczne jest wystąpienie elementu subiektywnego, tj. woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek oraz elementu obiektywnego, tj. wystąpienia obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania prawa cel przepisów nie został osiągnięty.

TSUE podkreślił znaczenie elementu obiektywnego, stwierdzając, że zakaz nadużyć jest bezprzedmiotowy wówczas, gdy dane transakcje mogą mieć inne uzasadnienie aniżeli tylko osiągnięcie korzyści podatkowych (podobnie w wyroku z 21 lipca 2005 r. w sprawie C-515/03, Eichsfelder Schlachtbetrieb, w którym TSUE dodatkowo wskazał, że to na organach krajowych spoczywa ciężar sprawdzenia, czy zostały spełnione przesłanki wystąpienia praktyki stanowiącej nadużycie).

Sprawa, która znalazła odzwierciedlenie w odpowiedzi na postawione pytanie prejudycjalne, zasadzała się na odmowie przyznania płatności w ramach systemu pomocy „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw”, zaś okolicznościami, które przyczyniły się do odmowy przyznania pomocy, były powiązania osobowe, funkcjonalne i ekonomiczne podmiotów starających się o płatność w sposób budzący podejrzenia co do braku niezależności każdego z tych podmiotów i ich utworzenia jedynie w celu uzyskania pomocy.

Pomimo widocznych i dość oczywistych powiązań personalnych i ekonomicznych między podmiotami starającymi się o płatność, w konsekwencji orzeczenia TSUE wsparcie zostało przyznane. TSUE orzekł bowiem, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011^[1] należy interpretować w ten sposób, że przesłanki zastosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego^[2].

W wyroku TSUE wskazano, że „art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 stoi na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia EFRROW został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej, lub że istnieje więź prawna pomiędzy ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.” TSUE w swojej wykładni zakazał odmowy przyznania płatności w ramach poszczególnych systemów wsparcia tylko w oparciu o związki personalne między podmiotami, bez uwzględnienia przez organy najistotniejszej kwestii, jaką jest realizacja celów poszczególnych systemów wsparcia (dokonał więc wykładni celowościowej).

Również polska judykatura dokonuje próby wykładni powstałego zagadnienia. Warto w tym zakresie przywołać takie orzeczenia jak:

W wyroku tym sąd ocenił, że: „W decyzji Kierownika Biura wskazano na istnienie powiązania kilku podmiotów utworzonych na gruncie przepisów prawa spółek handlowych, w oparciu o dane z Krajowego Rejestru Sądowego, a także na podstawie wniosków o wpis do ewidencji tych podmiotów.

Wskazane przez organ więzi prawne i personalne istniejące pomiędzy podmiotami są obiektywnie możliwe do zweryfikowania, jednakże nie stanowi to wystarczającej przesłanki do uznania ww. okoliczności za tworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności”.

W wyroku tym sąd zaznaczył, że: „Podnoszone przez organy okoliczności w postaci pełnienia przez tę samą osobę funkcji prezesa zarządu w obu spółkach a także zawarcia pomiędzy spółkami umowy o świadczenie usług nie są okolicznościami przesądzającymi o tym, że obie spółki są jednym producentem rolnym.”

 „Jedna osoba fizyczna, bowiem może pełnić funkcję prezesa w różnych spółkach i z faktu tego nie wynika, że spółki te są jednym podmiotem.”

„Ponadto wskazać należy, że zawieranie pomiędzy dwoma podmiotami umów cywilnoprawnych o świadczenie usług dotyczących wykonywania prac rolnych wręcz świadczy o odrębności prawnej tych podmiotów.”

„Kolejnym argumentem mającym zdaniem organów przemawiać za jednością producenta rolnego miała być okoliczność posiadania przez obie spółki (a także inne podmioty) tej samej siedziby. Okoliczność ta w ocenie sądu sama w sobie nie może przesądzać o tym, że w sytuacji gdy kilka spółek prawa handlowego ma taką samą siedzibę, to mamy do czynienia z jednym podmiotem. W obowiązującym porządku prawnym, brak jest bowiem przepisu, który zakazywałby posiadanie przez kilka podmiotów jednej siedziby, brak jest także regulacji, z której wynikałoby, że posiadanie jednej siedziby przez kilka podmiotów rodzi skutek w postaci powstania jednego podmiotu.”

Mając na uwadze wyżej przywołane orzeczenie WSA w Szczecinie, warto je skonfrontować ze wskazanym wyrokiem NSA, w którym postawiono tezę, że „Składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006”.

Podobne stanowisko wyraził WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 19 maja 2022 r., I SA/Go 107/22.

Warto też zwrócić uwagę na ugruntowane stanowisko polskich sądów administracyjnych, jakoby to na organach administracji spoczywał ciężar udowodnienia tego, że dany beneficjent stworzył tzw. sztuczne warunki gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia.

Za powyższym trendem podążają wyroki WSA w Warszawie z: 21 maja 2014 r., V SA/Wa 241/14; 26 czerwca 2014 r., VIII SA/Wa 32/14; 5 listopada 2014 r., VIII SA/Wa 750/14, VIII SA/Wa 676/14 i VIII SA/Wa 677/14 oraz 26 listopada 2014 r., VIII SA/Wa 405/14.

Jak wynika z lektury wyżej wskazanych orzeczeń, „nie można zgodzić się z argumentacją organów ARiMR^[3], opartą na art. 21 ust. 3 ww. ustawy, że w sprawie w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego sztucznych warunków do uzyskania takich płatności.

Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie „sztucznych warunków”. To na organach, jako tych które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia takie winny zaś w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia.

W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności”^[4].

Warto przy tym zaznaczyć, że „aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK^[5], winny one jednak znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonywujące zgodnie z art. 11 k.p.a.^[6] (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów – to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów.”^[7].
 
Sztuczne warunki stworzone w celu uzyskania nienależnej korzyści – analiza podstaw faktycznych i prawnych

Dokonując analizy tworzącej się linii orzeczniczej, która buduje wykładnię pojęcia „sztuczne warunki gospodarowania”, można pokusić się o stwierdzenie, że zarzut taki powinien być oparty o ocenę następujących okoliczności:

Moim zdaniem dopiero konkretne i oparte o dowody ustalenie okoliczności, o których mowa w pkt 1-3, może prowadzić do podjęcia decyzji o tym, czy dany wnioskodawca powinien otrzymać wnioskowaną płatność, czy organ powinien jej odmówić.

Powyższe wynika z faktu, że dopiero czynność pozorna, a więc określana mianem „sztucznej”, czyli taka, która nie ma racjonalnego uzasadnienia natury ekonomicznej, technologicznej czy procesowej, ma zapewnić komuś status uprawnionego do płatności. A bez takiej czynności wnioskodawca nie uzyskałby statusu uprawnionego. Czynność ta może dotyczyć, jak opisuje NSA w glosowanym wyroku, wydzierżawienia gruntu czy powierzenia prac na nim podmiotom trzecim, jak i może dotyczyć wytworzenia relacji pomiędzy podmiotami, ale takich relacji, bez których wnioskodawca nie miałby prawa do uzyskania płatności. Prowadzi to do wniosku, że oceniane orzeczenie może być postrzegane jako nazbyt ogólne. Nie każde bowiem wydzierżawienie gruntu lub powierzenie prac na nim innym podmiotom powinno być oceniane jako pozorne prowadzenie działalności rolniczej. NSA ma rację wskazując, że te elementy powinny zostać ocenione zgodnie z przepisami statuującymi warunki otrzymania płatności.

Jednak orzeczenie NSA powinno również podkreślać to, aby ocena taka była przeprowadzona z zachowaniem zasad oceny z doświadczeniem w dziedzinie rolnictwa. Z mojego doświadczenia wynika, że częstokroć zdarzają się decyzje administracyjne czy orzeczenia sądowe, w którym podkreśla się przykładowo, że dany rolnik stworzył sztuczne warunki gospodarowania, bowiem posiada grunty dzierżawione, na których powierza wykonanie prac innym podmiotom, a zatem nie pracuje w gospodarstwie rolnym osobiście, nie ponosi kosztów jego utrzymania, czy nie uzyskuje dochodów z prowadzonej przez siebie działalności rolniczej. W tym kontekście organy podkreślają, że brak jest plonów, które podlegają sprzedaży.

Jednakże w takich przypadkach wnioskodawca użytkuje grunty rolne w ścisłym oparciu o wytyczne wynikające z przepisów rozporządzeń, które wskazują, że dany wnioskodawca jest zobowiązany wyłącznie do tego, aby raz na rok lub na dwa lata dokonać wykoszenia rosnących na gruntach traw^[8]. Przepisy te nie stanowią o tym, że pozyskana biomasa ma zostać sprzedana lub wykorzystana na cele własne. Żaden przepis prawa nie stanowi, co ma stać się z plonami z takiego gospodarstwa rolnego.

Ważne jest, aby zwrócić uwagę na to, że zarówno polski, jak i unijny prawodawca sam wprowadza programy i warianty programów o przyznaniu danej płatności, gdzie wymogi są takie, że nie jest konieczne mianowanie się prawem własności gruntów, własnym parkiem maszynowym, pracownikami, wykonywaniem osobiście pracy na gruntach, nie jest wymagana sprzedaż płodów rolnych, ponoszenie kosztów utrzymania gospodarstwa rolnego czy też uzyskiwania z niego zysków. Istotą takich programów jest utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, dbałość o środowisko^[9] i ekologię^[10], dbałość o ochronę lęgowisk ptasich.

Jeśli powyższe skonfrontujemy z treścią tezy glosowanego wyroku, zauważymy, że jest on na tyle ogólny, że może prowadzić do ukształtowania się stanowiska judykatury, które będzie zaprzeczeniem celów, do jakich dążył polski i unijny prawodawca. Glosowane orzeczenie ma bowiem głębny sens, w sytuacji, w jakiej ocena danego stanu faktycznego będzie prowadzić do uznania, że działalność rolnicza danego podmiotu zmierza wyłącznie do tego, aby uzyskać płatności, które w swoisty sposób zwiększają się w sposób nieuprawniony. Sam zamiar uzyskania płatności poprzez prowadzenie gospodarstwa rolnego zgodnie z wytycznymi poszczególnych aktów prawnych nie powinien być postrzegany jako stworzenie sztucznych warunków, bowiem inaczej taka ocena niweczy cel poszczególnych programów i wariantów. Stąd też zarzut stworzenia sztucznych warunków powinien być rozdzielony na poszczególne elementy i powinno się do niego odnieść w ujęciu podejmowania działań, które nie mają innego uzasadnienia aniżeli chęć uzyskania nienależnych płatności, jako działań omijających cel wsparcia.

NSA natomiast stawia w orzeczeniu następującą tezę: „Mimo że wydzierżawianie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa”.

Mając na uwadze treść tej tezy, należałoby rozłożyć ją na części składowe, aby lepiej zrozumieć istotę orzeczenia. NSA zaznacza zatem, że:

 
Elementy ocenianego orzeczenia – dzierżawa, powierzenie prac

Zgodnie z art. 693 § 1 k.c.^[11] „przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz”.

Stosunek prawny dzierżawy, którego podstawą jest umowa dzierżawy, w zasadzie bardzo przypomina najem. Jednak dzierżawca, poza używaniem cudzej rzeczy, ma również prawo do pobierania jej pożytków (art. 693 § 2 k.c.)^[12]. Dlatego też dzierżawą mogą być objęte jedynie rzeczy (zarówno ruchome, jak i nieruchomości) przynoszące pożytki. Umowa dzierżawy jest umową dwustronnie zobowiązującą, konsensualną i wzajemną, dochodzi ona do skutku poprzez zgodne oświadczenie woli stron^[13].

Aktem prawnym statuującym płatności, co do których toczyła się sprawa w glosowanym orzeczeniu, tj. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015, jest ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego^[14]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy „Płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności, oraz;
2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. (…).”
W art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zatem mowa o posiadaniu gruntu, który rolnik deklaruje do płatności. Posiadanie zaś może mieć różne podstawy prawne: od posiadania na podstawie prawa własności, poprzez posiadanie zależne (poprzez umowę dzierżawy), aż do posiadania samoistnego^[15].

Kolejnym aspektem jest rolnicze użytkowanie gruntu, które może zostać udowodnione poprzez stosowny materiał dowodowy. Posiadanie^[16] i użytkowanie gruntu nie musi jednak oznaczać bezpośrednio, osobistej pracy rolnika w gospodarstwie rolnym. Powszechnie już zostało przyjęte stanowisko, że również zarządzanie gospodarstwem rolnym, ustalanie prac agrotechnicznych w nim poprzez wybór wykonawców, ich rozliczanie, odbiór prac, stanowi o tym, że dany podmiot prowadzi gospodarstwo rolne.
 
Elementy ocenianego orzeczenia – faktyczne prowadzenie działalności rolniczej

Organ powinien zbadać i ocenić, czy rolnik nie ukrywa faktycznego sposobu i zakresu prowadzonej działalności. Tym bardziej, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ może dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Za podstawę dla decyzji o odmowie przyznania płatności powinno uznać się taką sytuację, w jakiej konkretne dowody prowadzą do wniosku, że dana działalność wnioskodawcy jest działalnością de facto pozorną.
 
Podsumowanie

Dokonując podsumowania niniejszej glosy, warto przywołać stanowisko zaprezentowane przez P. Chałasa^[17], w którym celnie zauważa on, że : „Zasadniczo można wyróżnić następujące przypadki, których zaistnienie będzie skutkowało koniecznością zwrotu środków nienależnie pobranych:
1. Dokonano wypłaty bez podstawy prawnej.
2. Wypłacenie środków na podstawie prawidłowej decyzji, lecz w zawyżonej wysokości.
3. Decyzja, na podstawie której wypłacono środki, zostanie uchylona w trybie odwoławczym (…).
4. Po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wydana została decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa ze względu na upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.
5. Przyznanie płatności i rozpoczęcie realizacji zobowiązania zgodnie z wymogami kwalifikowalności i późniejsze zaniechanie realizacji zobowiązania.
6. Przyznanie płatności w sposób sprzeczny z celami, co z punktu widzenia przepisów wspólnotowych oznacza stworzenie sztucznych warunków. (…).”

Dla oceny, czy wniosek o przyznanie płatności złożony przez rolnika prowadzącego działalność rolniczą jest zgodny z prawem, organ powinien wziąć pod uwagę takie okoliczności jak ocena, czy:

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy podkreślić, że teza zaprezentowana w glosowanym wyroku NSA jest tezą o dość dużej ogólności, co może rodzić negatywne konsekwencje w sytuacji, gdy należy oceniać każdy aspekt prowadzonej przez dany podmiot działalności rolniczej. To zaś sprawia, że przedstawiona glosa ma wobec tej tezy charakter krytyczny.

Patrycja G. Bartosz-Burdiak
prawnik zarządzający Bartosz-Burdiak Kancelarii Radców Prawnych; ekspert Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych

---