22.10.2021

Doręczanie pism urzędowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym przez kuriera – glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2012 r. w sprawie OSK 328/11

opublikowano: 2021-10-01 przez: Więckowska Milena

Tomasz Kęska-Leszyński

Teza wyroku: Organ może upoważnić do doręczenia pisma osobę prawną świadczącą usługi kurierskie. Kurierzy, którymi ta osoba prawna posłużyła się przy wykonaniu czynności doręczenia pism, nie muszą mieć odrębnego upoważnienia. Umowa o świadczenie usług kurierskich stanowi upoważnienie, o którym mowa art. 39 k.p.a.

Wprowadzenie
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”) w wyroku z 9 marca 2006 r., III SA/Wa 1482/05, wskazał, że zgodnie z obowiązująca na mocy art. 14 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego[1] (dalej: „k.p.a.”) ogólną zasadą pisemności przyjmowanie od stron i uczestników postępowania oraz przekazywanie im pism stanowi zasadniczą formę komunikowania się organu administracyjnego z tymi podmiotami. W wyroku tym wskazano, że zasada oficjalności doręczeń wyraża się w tym, że strony i inni uczestnicy postępowania nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie, ponieważ organ z urzędu dokonuje doręczeń, jest to jego ustawowy obowiązek określony w art. 39 k.p.a. – natomiast naruszenie tej zasady stanowi wadliwość postępowania[2]. Doręczenie pism to czynność materialno-techniczna organu administracji publicznej, która poprzez fakty wywołuje skutki prawne wynikające z przepisów k.p.a. lub przepisów szczególnych[3]. Z chwilą doręczenia organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zostaje co do zasady związany tą decyzją, rozpoczyna się bieg terminów procesowych etc.

Niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma (decyzji, postanowienia, wezwania) skutkuje tym, że doręczenie to jest pozbawione znaczenia prawnego i jako takie, w zależności od konkretnych okoliczności, albo dochodzi do skutku w innej dacie niż wynika to z pokwitowania, albo czynność doręczenia jest bezskuteczna, tj. w ogóle nie doszło do doręczenia[4]. Bezskuteczność doręczenia wymaga powtórnego dokonania czynności doręczenia w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami[5].Skoro w ogólnym postępowaniu administracyjnym czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. może skutkować bezskutecznością doręczenia, to należy poszukać odpowiedzi na pytanie, czy zgodne z k.p.a. jest doręczanie pism przez podmioty świadczące usługę doręczanie przesyłek kurierskich[6]. Odpowiedź na powyższe pytanie została udzielona przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 6 marca 2012 r., OSK 328/11, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 24 października 2010 r., VI SA/Wa 265/08.
 
Stan faktyczny
Glosowany wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. W dniu 15 października 2007 r. organ administracji publicznej będący ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. doręczył stronie będącej osobą prawną decyzję administracyjną. Doręczenie to miało miejsce w lokalu siedziby strony do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism, przy czym czynność doręczenia została dokonana przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług doręczenia przesyłek kurierskich.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym wniosek ten został nadany w polskiej placówce pocztowej w dniu 31 października 2007 r.

Organ ustalił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w polskiej placówce pocztowej szesnastego dnia od dnia doręczenia stronie zaskarżonej decyzji. Z treści art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z uwagi na okoliczność, że strona wniosła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia, organ administracji publicznej, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdził w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Strona zaskarżyła przedmiotowe postanowienie do WSA w Warszawie. W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona wskazała, że organ administracji publicznej naruszył art. 39 k.p.a., ponieważ nieprawidłowo doręczył stronie decyzję. Zdaniem strony nieprawidłowość doręczenia polegała na tym, że organ administracji publicznej, pomimo braku uzasadnionych okoliczności, skorzystał z innej formy doręczenia niż przez pocztę, tj. doręczył pismo za pośrednictwem podmiotu świadczącego usługę doręczenia przesyłek kurierskich. Ponadto wskazał na brak upoważnienia do doręczenia dokonywanego przez inne osoby lub organy. Strona wskazała, że w konsekwencji tych naruszeń nie potraktowała tak doręczonej korespondencji jako urzędowej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 39 k.p.a., stwierdził, że zarzut ten nie jest niezasadny, gdyż nie stanowi naruszenia prawa okoliczność, że organ posłużył się formą doręczenia decyzji przy użyciu upoważnionej osoby, zamiast jak zwykle przesyłką pocztową. Organ podkreślił, że z raportu do listu przewozowego wynika, że przesyłka zawierająca skarżoną decyzję została doręczona do siedziby spółki 15 października 2007 r., a odbiór został pokwitowany przez osobę uprawnioną do odbioru pism.
 
Postępowanie przed WSA w Warszawie i NSA
Wyrokiem z 24 października 2010 r., VI SA/Wa 265/08, WSA w Warszawie oddalił skargę na postanowienie organu administracji publicznej o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu, z brzmienia art. 39 k.p.a. nie wynikają żadne ograniczenia w wyborze podmiotów dokonujących doręczenia, jak również nie można uznać za wiążącą w wyborze kolejność ich wymienienia w przepisie. Organ może doręczać pisma także przez upoważnione osoby, przy czym upoważnioną osobą może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna. W przypadku, gdy organ upoważni do doręczenia pisma osobę prawną świadczącą usługi kurierskie, to kurierzy, którymi ta osoba prawna posłużyła się przy wykonaniu czynności doręczenia pism, nie muszą mieć odrębnego upoważnienia. Z uwagi na okoliczność, że k.p.a. nie określa żadnych szczegółowych wymogów co do treści lub formy upoważnienia, należy przyjąć, że osoba prawna zostaje upoważniona do doręczenia pism z chwilą zawarcia umowy o doręczenie przesyłki kurierskiej. Umowa taka jest upoważnieniem w rozumieniu art. 39 k.p.a.

WSA w Warszawie wskazał, że z punktu widzenia skuteczności doręczenia decyzji administracyjnej nieistotne jest to, czy i kiedy strona zapoznała się z jej treścią, natomiast istotne jest, że decyzja ta została doręczona stronie w sposób stwarzający jej realną możliwość zapoznania się z jej treścią. Doręczenie dokonane przez upoważnioną osobę było doręczeniem prawidłowym i skutecznym, a od dnia tego doręczenia zaczął biec termin do wniesienia środka zaskarżenia. Każde uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje, że organ, stosownie do art. 134 k.p.a, ma obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia tego wniosku. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy strona wnosi prośbę o przywrócenie uchybionego terminu.

Sąd stwierdził, że skoro decyzja została prawidłowo i skutecznie doręczona stronie skarżącej 15 października 2007 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu, strona zaś nie wniosła o przywrócenie uchybionego terminu – to postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było prawidłowe.

Strona wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze tej zarzuciła WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[7] w zw. z art. 39, art. 9, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w szczególności w postaci uchylenia postanowienia organu administracji publicznej, mimo iż organ ten doręczając decyzję administracyjną skarżącemu za pośrednictwem osoby prawnej świadczącej usługi kurierskie naruszył art. 39 k.p.a., który to przepis nie daje organowi podstaw do stosowania takiego sposobu doręczenia. W skardze wskazano, że skoro organ nie doręczył skutecznie skarżącemu decyzji administracyjnej, to tym samym nie zaczął biec termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym postanowienie o uchybieniu terminu do złożenia tego wniosku winno zostać przez WSA uchylone.

Wyrokiem z 6 marca 2012 r., I OSK 328/11, NSA oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że WSA w Warszawie prawidłowo i zgodnie z prawem ustalił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu, a tym samym, że wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej było prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro k.p.a. nie przewiduje żadnych szczegółowych wymogów co do treści lub formy upoważnienia do doręczeń, o którym mowa w art. 39 k.p.a., to nie ma podstaw do uznania, że umowa zawarta między organem a podmiotem świadczącym usługi kurierskie nie może być formą upoważnienia, o którym mowa art. 39 k.p.a. NSA podkreślił, że na gruncie k.p.a. wszelkie pisma, w tym decyzje i postanowienia, powinny być doręczone przede wszystkim skutecznie, tj. tak aby strona mogła zapoznać się z ich treścią – natomiast bez znaczenia jest to, czy strona zapoznała się z treścią doręczonego jej pisma oraz czy pismo to potraktowała jako dokument urzędowy, czy też nie.
 
Podsumowanie
Glosowane orzeczenie NSA i poprzedzające je orzeczenie WSA w Warszawie zasługują na akceptację, gdyż potwierdzają dominujące stanowisko doktryny, zgodnie z którym w ogólnym postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że organ administracyjny ani nie jest ograniczony w wyborze doręczyciela, ani nie jest związany kolejnością, w jakiej w artykule tym wymienione są podmioty mające zdolność doręczania pism[8]. Zasada ta ma swój normatywny wyraz w treści art. 39 k.p.a. Sądy obu instancji trafnie wskazały, że z uwagi na brak ustawowych wymogów co do treści czy też formy upoważnienia do doręczeń, o którym mowa w art. 39 k.p.a., upoważnienie to może zawarte w umowie cywilnoprawnej, której przedmiotem jest doręczenie pisma pochodzącego od organu administracji publicznej.

Trafność zawartego w głosowanym wyroku NSA oraz poprzedzającym go wyroku WSA Warszawie poglądu, w myśl którego w postępowaniu administracyjnym prawnie relewantnym jest fakt prawidłowego doręczenia pisma, natomiast nie jest istotne, z punktu widzenia poprawności czynności procesowych i biegu postępowania, czy adresat zapoznał się z treścią tego pisma, znalazła potwierdzenie w doktrynie[9].

Przywołane wyroki warte są szerszej prezentacji również z uwagi na to, że wprost wskazują, że przesyłki doręczane przez podmiot świadczący usługi kurierskie należy traktować jako przesyłki doręczane przez inne osoby. Skutkiem uznania doręczenia pisma przez podmiot świadczący usługę doręczenia przesyłek kurierskich za doręczenie przez inną upoważnioną osobę w rozumieniu k.p.a. jest to, że w razie niemożności ich doręczenia w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. miejscem, w którym należy złożyć pismo na okres czternastu dni w celu jego odbioru, jest urząd właściwej gminy (miasta), a nie w placówka tego podmiotu.

Wyroki będące przedmiotem niniejszej glosy zachowają swoją aktualność także w stanie prawnym związanym z wejściem w życie ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Pomimo, że z dniem tym zasadą stanie się doręczanie przez organ administracji publicznej pism na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, albo w siedzibie organu, to w ogólnym postępowaniu administracyjnym w dalszym ciągu organ administracyjny będzie mógł doręczać pisma przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub organy[10]. Doręczenie przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub organy z dniem 5 października 2021 r. stanie się doręczeniem subsydiarnym, określanym też w literaturze przedmiotu mianem rezerwowego[11]. Z brzmienia art. 39 § 2 i § 3 k.p.a., nadanego przez art. 61 pkt 5 ustawy o doręczeniach elektronicznych, wynika bowiem, że organ administracji publicznej będzie mógł nadal doręczać pisma m.in. przez inne upoważnione osoby, do których należy także zaliczyć podmioty świadczące usługi doręczania przesyłek kurierskich, ale dopiero w przypadku braku możliwości doręczenia pism na adres do doręczeń elektronicznych albo w siedzibie organu administracji publicznej.

Tomasz Kęska-Leszyński
radca prawny w OIRP w Warszawie
ORCID: 0000-0002-5540-0058

 


[1] Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.

[2] Z dniem 5 października 2021 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320, ze zm.), w art. 14 k.p.a. zostaje uchylony § 1 oraz dodany § 1a, który zrównoważy prowadzenie i załatwianie spraw za pomocą pism utrwalonych w postaci papierowej lub elektronicznej (za uzasadnieniem rządowego projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych, druk sejmowy nr 239, s. 89).

[3] Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: „WSA”) w Warszawie z 18 lutego 2020 r., V SA/Wa 1640/19 oraz wyroki NSA: z 18 stycznia 2017 r., I OSK 448/16 i z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2629/15.

[4] Wyroki NSA: z 18 stycznia 2017 r., I OSK 448/16SA oraz z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2629/15.

[5] Wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2020 r., V SA/Wa 1640/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2014 r., II GSK 1744/13. Zob. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Kraków 2005, s. 497.

[6] Obecnie, w myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041, ze zm.), przez przesyłkę kurierską należy rozumieć przesyłkę listową będącą przesyłką rejestrowaną, przyjętą za pokwitowaniem przyjęcia i doręczaną za pokwitowaniem odbioru, lub paczkę pocztową, tj. przesyłkę rejestrowaną, niebędącą przesyłką listową, o masie do 20 000 g i wymiarach określonych w art. 3 pkt 14 ustawy – Prawo pocztowe, przyjmowaną, sortowaną, przemieszczaną i doręczaną w sposób łącznie zapewniający: a) bezpośredni odbiór przesyłki pocztowej od nadawcy, b) śledzenie przesyłki pocztowej od momentu nadania do doręczenia, c) doręczenie przesyłki pocztowej w gwarantowanym terminie określonym w regulaminie świadczenia usług pocztowych lub w umowach o świadczenie usług pocztowych, d) doręczenie przesyłki pocztowej bezpośrednio do rąk adresata lub osoby uprawnionej do odbioru, e) uzyskanie pokwitowania odbioru przesyłki pocztowej w formie pisemnej lub elektronicznej.

[7] Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.

[8] G. Łaszczyca, op.cit., s. 499; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 291; A. Golęba [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 374; J. Wegner [w:] W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 293; P. Wajda [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, art. 39 Nb. 3.

[9] J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 255.

[10] Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o rządowego projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych, druk sejmowy nr 239, s. 93.

[11] P. Wajda [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 39 Nb 15 i 17.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy