20.01.2019

Dekret o przymusowym zarządzie państwowym

opublikowano: 2018-10-12 przez: Mika Ewelina

Przypadająca w tym roku setna rocznica odzyskania niepodległości jest przyczynkiem do różnych podsumowań i upamiętnień. Rok 1918 to także początek ukazywania się „Dziennika Praw Państwa Polskiego”, którego kontynuatorem jest obecny „Dziennik Ustaw”. Opublikowane wówczas akty prawne dotyczą głównie organizacji nowo powstałego państwa: powołania poszczególnych ministerstw, utworzenia armii i powszechnego obowiązku obrony oraz tymczasowego urządzenia sądownictwa, adwokatury czy notariatu. Na szczególną uwagę zasługują dekret z dnia 28 listopada 1918 r. o ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego[1] oraz dekret z dnia 13 grudnia 1918 r. o wyborach do Rad Miejskich na terenie b. Królestwa Kongresowego[2], które wprowadziły prawa wyborcze dla wszystkich obywateli państwa, bez różnicy płci. Druga grupa aktów miała charakter socjalny, znajdowały się wśród nich dekret z dnia 5 grudnia 1918 r. w przedmiocie obrony ludności przed lichwą wojenną[3], ustawa z dnia 15 lipca 1918 r. o wstrzymaniu eksmisji lokatorów[4] i dekret z dnia 23 listopada 1918 r. o 8-mio godzinnym dniu pracy[5]. Wreszcie, trzecia grupa obejmowała akty prawne zawierające tymczasowe rozwiązania w stosunku do mienia opuszczonego lub utożsamianego z instytucjami dotychczasowych władz zaborczych; były to: dekret Rady Regencyjnej z dnia 4 listopada 1918 r. w przedmiocie dóbr donacyjnych[6], dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie ochrony majątku nieobecnych właścicieli[7] oraz dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego[8] (dalej: „dekret z dnia 16 grudnia 1918 r.”). Ostatnia z wymienionych regulacji zasługuje na bliższe omówienie, ponieważ była stosowana na masową skalę po II wojnie światowej jako środek walki z prywatną przedsiębiorczością, a spory powstałe na tym tle trafiają do dziś na wokandę sądów powszechnych i administracyjnych.
Podpisany przez Józefa Piłsudskiego, Naczelnika Państwa, dekret przewidywał możliwość objęcia pod zarząd państwowy różnych kategorii mienia, które zostało określone według kryterium podmiotowego lub przedmiotowego. Ustanowienie zarządu państwowego należało do właściwego rzeczowo ministra i było ogłaszane w „Monitorze Polskim”. W tym samym trybie uchylano zarząd państwowy, gdy odpadł powód, dla którego został ustanowiony. Właściwy minister mianował zarządcę państwowego, który był zobowiązany do wykonywania jedynie czynności prawnych mieszczących się w granicach zarządu i był odpowiedzialny tylko przed władzą mianującą. Właściciel mienia pod karą grzywny lub aresztu był zobowiązany do dostarczenia zarządcy ksiąg, rejestrów i wykazów niezbędnych do prowadzenia działalności. Wszelkie wpływy, osiągane z zarządzanego majątku, po potrąceniu wydatków bieżących, zarządca państwowy składał na rachunek specjalny danego majątku do kas państwowych lub przez rząd wskazanych.
Pierwszą kategorią mienia objętą dekretem z dnia 16 grudnia 1918 r. – wyróżnioną według kryterium podmiotowego – był majątek należący do ordynacji książąt Warszawskich hrabiów Paskiewiczów-Erywańskich, nad którym zarząd państwowy ustanowiono już 2 stycznia 1919 r.[9], a także majątek pocerkiewny oraz stanowiący uposażenie duchowieństwa prawosławnego (art. 1 pkt 1). Wiązało się to prawdopodobnie z postrzeganiem prawosławia jako narzędzia rusyfikacji, było ono bowiem wyznaniem faworyzowanym w zaborze rosyjskim. Druga kategoria obejmowała mienie należące do osób prawnych, które zaprzestały swej działalności w Polsce, a także do osób prawnych zagranicznych, które w państwie ojczystym przestały prawnie istnieć, albo zmieniły podstawy prawne swego istnienia, albo utraciły możność prowadzenia statutowo przewidzianej działalności (art. 1 pkt 2). Analiza zarządzeń publikowanych w „Monitorze Polskim” pokazuje, że dotyczyło to w większości oddziałów rosyjskich instytucji finansowych, które zaprzestały działalności w ojczystym kraju w następstwie zmiany ustroju gospodarczego wywołanego rewolucją październikową, np. majątku Wołżsko-Kamskiego Banku Handlowego[10], byłych rosyjskich banków ziemskich[11] czy Centralnego Banku Towarzystw Wzajemnego Kredytu w Piotrogrodzie[12].
Dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. mógł również znaleźć zastosowanie do przedsiębiorstw przemysłowych, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskich, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa (art. 1 pkt 3). Na tej podstawie ustanowiono przymusowy zarząd nad mieniem należącym do członków dynastii dotychczasowych państw zaborczych, np. nad dobrami arcyksięcia Fryderyka Habsburga[13] czy majątkiem księcia Michała Romanowa[14], a także nad zakładami przemysłowymi, takimi jak włocławska fabryka sulfit-celulozy[15] czy huta Blachownia pod Częstochową[16]. Ostatnia kategoria mienia, nad którym można było ustanowić przymusowy zarząd, obejmowała zakłady i urządzenia użyteczności publicznej, jak np. elektrownie, gazownie, wodociągi, tramwaje (art. 1 pkt 4). Jako przykład można wskazać elektrownię łódzką[17] i warszawską[18].
W związku z kształtowaniem się granic Polski moc obowiązująca dekretu została w latach 1921-1923 rozciągnięta kolejno na: Kresy Wschodnie[19], Wileńszczyznę[20] oraz Spisz i Orawę[21]. W byłym zaborze pruskim kwestię tę regulowała odrębnie ustawa z dnia 4 marca 1920 r. o rejestracji i zabezpieczeniu majątków niemieckich[22]. Tymczasowy charakter dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. pozwalał przypuszczać, że z upływem lat, po okrzepnięciu polskiej państwowości i odbudowie zniszczeń wojennych, akt ten przestanie mieć znaczenie. I faktycznie, w wielu przypadkach zniesienie zarządu przymusowego nastąpiło już w latach dwudziestych. Mimo to dekret zachował znaczenie aż do wybuchu II wojny światowej, wbrew formułowanym niekiedy poglądom[23]. W związku z przyłączeniem do Polski Zaolzia na obszar ten rozciągnięto w 1938 r. moc obowiązującą dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r.[24]. Pozwoliło to ustanowić przymusowy zarząd np. nad liniami kolejowymi w powiecie frysztackim[25]. Ponadto dopiero w 1939 r. ostatecznie uregulowano status mienia pocerkiewnego, objętego dekretem z dnia 16 grudnia 1918 r. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątków Kościoła Prawosławnego[26] nieruchomości i prawa objęte w zarząd na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. uznano za własność osób prawnych Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, jeśli znajdowały się w faktycznym i spokojnym władaniu tych osób za wiedzą i bez sprzeciwu właściwych władz państwowych.
Wybuch II wojny światowej postawił przed władzami państwowymi konieczność właściwego wykorzystania mienia mającego strategiczne znaczenie dla przetrwania państwa. W tym celu już 1 września 1939 r. Prezydent Rzeczypospolitej wydał dekret o rozciągnięciu mocy obowiązującej dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego na obszar całego Państwa[27]. Po przegranej wojnie obronnej 1939 r. niemiecki okupant wprowadził nowe zasady zarządzania mieniem.
Olbrzymie straty materialne i osobowe, jakich doznała Polska podczas II wojny światowej, wymagały szczególnych rozwiązań prawnych w zakresie zarządzania mieniem w okresie powojennym. Można przypuszczać, że w ówczesnych warunkach tego typu ingerencja w prawo własności nastąpiłaby niezależnie od ustroju społeczno-gospodarczego. Może świadczyć o tym uchwalone 1 sierpnia 1944 r. rozporządzenie Krajowej Rady Ministrów (części rządu londyńskiego funkcjonującej na terenie okupowanego kraju) o publicznym zabezpieczeniu mienia[28], przewidujące zabezpieczenie z mocy prawa mienia poniemieckiego i opuszczonego (art. 10), a także możliwość zabezpieczenia mienia w celu ochrony praw osób zainteresowanych oraz w celu przywrócenia i utrzymania normalnego biegu życia gospodarczego (art. 11).
Przejęcie władzy przez komunistów przekreśliło możliwość realizacji rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 1944 r. Od 1945 r. wprowadzono szereg instytucji mających na celu uregulowanie statusu mienia należącego do osób nieobecnych lub też – jako forma represji – Niemców i kolaborantów. Najważniejszym tego typu aktem prawnym był dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich[29], a przepisy wymierzone w ludność niemiecką znalazły się również w ustawach nacjonalizacyjnych. Szczególnym instrumentem prawnym, mającym m.in. ułatwiać zagospodarowanie mienia opuszczonego, była komunalizacja wszystkich gruntów w Warszawie na podstawie osławionego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy[30].
Po 1945 r. formułowano różne poglądy co do obowiązywania przedwojennych aktów prawnych, jednak dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. został uznany za obowiązujący[31] i był wykorzystywany w ramach powojennych przekształceń własnościowych jako podstawa licznych aktów stosowania prawa. Władze komunistyczne nie miały oporów, aby do rozprawy z prywatną przedsiębiorczością użyć aktu prawnego podpisanego przez Józefa Piłsudskiego uosabiającego odsądzane od czci i wiary rządy sanacyjne. W sferze przekształceń własnościowych chętnie sięgano wówczas do instytucji pomyślanych jako tymczasowe, początkowo uzasadniając to zniszczeniami wojennymi i koniecznością odbudowy życia gospodarczego[32].
Pierwsze po II wojnie światowej akty w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu dotyczyły przedsiębiorstw komunikacyjnych: Polskich Linii Lotniczych LOT sp. z o.o., Żeglugi na Polskich Drogach Wodnych Śródlądowych, niektórych kolei prywatnych użytku publicznego, urządzeń turystycznych w Zakopanem i majątku stowarzyszeń i związków zawodowych pracowników kolejowych[33]. W literaturze podkreśla się, że przymusowym zarządem państwowym objęto wówczas niemal cały przemysł[34]. W wielu przypadkach ustanowienie przymusowego zarządu poprzedzało nacjonalizację, dokonywaną w oparciu o ustawę z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej[35]. W art. 8 tej ustawy zastrzeżono, że przedsiębiorstwa, które znajdują się pod zarządem państwowym, a nie podlegają przejęciu na własność państwa, będą najdalej do dnia 31 marca 1947 r. zwolnione od zarządu państwowego, a ich posiadanie przywrócone osobom uprawnionym. Można wątpić, czy dotrzymano tego zobowiązania, zwłaszcza że w tym samym czasie pojawiły się nowe możliwości ustanawiania przymusowego zarządu, który stał się narzędziem w toczonej przez nowe władze „bitwie o handel”. Przejawem instrumentalizacji dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. była akcja koncesjonowania przedsiębiorstw, oparta na dekrecie z dnia 28 maja 1947 r. w sprawie obowiązku zawiadomienia o prowadzeniu przemysłu i wykonywaniu niektórych zajęć zarobkowych[36]. Przepisy wykonawcze do dekretu przewidywały krótkie terminy na dopełnienie obowiązku zawiadomienia i wysokie opłaty z tym związane. Niedopełnienie obowiązku podlegało karze aresztu lub grzywny, a dodatkowo zarządzano całkowite wstrzymanie ruchu zakładu (art. 5). Instrukcja Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1 marca 1948 r.[37] określała tryb postępowania przy ustanawianiu zarządu państwowego nad zakładami, które „ulegną całkowitemu wstrzymaniu ruchu”, wskazując, że przymusowy zarząd jest ustanawiany na podstawie dekretu z dnia16 grudnia 1918 r. Omawiany dekret miał również zastosowanie do przymusowego zarządu ustanowionego z mocy prawa nad aptekami, na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o przejęciu aptek na własność Państwa[38] – do czasu przejęcia aptek na podstawie orzeczenia Ministra Zdrowia.
W kolejnych latach wydano setki, jeśli nie tysiące[39], aktów ustanawiających przymusowy zarząd państwowy nad niewielkimi zakładami wytwórczymi, często jednoosobowymi, które ze względu na profil działalności, skalę produkcji lub wielkość zatrudnienia nie podlegały przejęciu na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej z 1946 r. Motywowano to – często fałszywie – zagrożeniem zaprzestania produkcji lub brakiem środków do utrzymania przedsiębiorstwa, co odpowiadać miało przesłance z art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. W tym trybie zlikwidowano niemal cały drobny przemysł prywatny[40]. Tymczasowy w założeniu charakter przymusowego zarządu i obiektywny brak przesłanek do jego zastosowania mogły dawać nadzieję na jego uchylenie, zwłaszcza po przemianach 1956 roku. Kres takim oczekiwaniom położyła ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym[41], która uchyliła dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. i stanowiła, że przedsiębiorstwa pozostające pod przymusowym zarządem przechodzą z mocy prawa na własność Państwa (bez odszkodowania), chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w tej ustawie. Zwrot mógł dotyczyć wyłącznie przedsiębiorstw nieczynnych lub takich, które są wprawdzie czynne, ale których dalsze prowadzenie przez jednostki gospodarki uspołecznionej jest gospodarczo niecelowe. Takie kryterium zwrotu nieruchomości pokazywało, że rzeczywistym zamiarem ówczesnych władz było uspołecznienie środków produkcji, a dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. był jedynie narzędziem służącym temu celowi. Skoro przesłanki zwrotu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. były inne od przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu, oznaczało to w praktyce zalegalizowanie zaboru mienia dokonanego niezgodnie z dekretem z dnia 16 grudnia 1918 r.
Dotychczasowi właściciele podejmowali próby odzyskania przejętego mienia. Z uzasadnienia faktycznego uchwały Sądu Najwyższego (dalej: „SN”) z 8 grudnia 1987 r., III CZP 47/87[42], wynika, że już w latach osiemdziesiątych stwierdzano nieważność decyzji o objęciu zarządem przymusowym budynków pensjonatowych i decyzji stwierdzających przejście własności na rzecz Państwa. Uzasadnienie prawne uchwały zawiera z kolei krytyczną ocenę praktyki stosowania dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w latach pięćdziesiątych. SN wskazał, że omawiana regulacja została wprowadzona w szczególnych warunkach i polegała na zastosowaniu tymczasowego reżimu prawnego przez ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwami przemysłowymi o istotnym znaczeniu dla gospodarki, takimi jak np. kopalnie, fabryki, zakłady, których uruchomienia lub utrzymania w działalności wymagał interes państwowy. Tymczasem władze komunistyczne, rozciągając działanie obiektu na inne przedsiębiorstwa, nie liczyły się zarówno z celem dekretu, jak i z treścią uregulowań, a także z zasadami nowego prawa; praktyka taka służyła realizacji celów nie wiążących się z racją dekretu, lecz określonych kierunkami polityki ówczesnego okresu. W konsekwencji SN podjął uchwałę (mającą moc zasady prawnej) głoszącą, że przepisy dekretu z 16 grudnia 1918 r. nie mogły stanowić podstawy prawnej do objęcia przymusowym zarządem budynków pensjonatowych, wydzierżawionych przez ich właścicieli w całości albo w części instytucjom państwowym i w konsekwencji nie stanowiły podstawy przejścia tych budynków z mocy prawa na własność Państwa w trybie i na zasadach przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Omawiane orzeczenie pokazuje, że sądowa reprywatyzacja mienia znacjonalizowanego po II wojnie światowej rozpoczęła się jeszcze przed transformacją ustrojową. Weryfikacji wymaga więc powszechnie przyjmowany pogląd, że w każdym przypadku dopiero po przemianach 1989-1990 r. otworzyła się możliwość realizacji tego typu roszczeń.
Pokrzywdzeni dekretem z dnia 16 grudnia 1918 r. (i następnie ustawą z dnia 25 lutego 1958 r.) stanowili pierwszą kategorię osób, która doczekała się projektu ustawy reprywatyzacyjnej. Sprawy niewielkich zakładów przemysłowych nie budziły większych kontrowersji. Przedsiębiorstwa te nadal pozostawały w rękach podmiotów publicznych i mogły być zwrócone w naturze, bez dodatkowych nakładów finansowych ze strony państwa i bez naruszania praw osób trzecich. Odpowiednie rozwiązania znalazły się w senackim projekcie ustawy z 16 maja 1990 r. i poselskim projekcie ustawy z 8 czerwca 1990 r.[43] Jak wiadomo, ani wymienione, ani kolejne projekty ustaw, obejmujące także mienie znacjonalizowane na innej podstawie, nie stały się obowiązującym prawem. W tej sytuacji dotychczasowi właściciele przedsiębiorstw (ich następcy prawni) rozpoczęli występowanie na drogę postępowania administracyjnego w celu uzyskania decyzji stwierdzającej nieważność zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego (a następnie – orzeczenia stwierdzającego przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 marca 1958 r.), co otwierało drogę do odzyskania mienia lub otrzymania odszkodowania.
W wyroku z 5 sierpnia 1992 r., IV SA 330/92[44], rozpatrując skargę na jedną z tego typu decyzji nadzorczych, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”) podzielił stanowisko zajęte przed SN w uchwale z 8 grudnia 1987 r. NSA wskazał ponadto, że ustanowienie przymusowego zarządu na podstawie art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. wymagało łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, musiała istnieć groźba zatrzymania przedsiębiorstwa lub to zatrzymanie musiało być faktem, po drugie, utrzymanie w ruchu przedsiębiorstwa lub jego uruchomienie musiało leżeć w interesie państwa. Rozpatrywana przez NSA sprawa dotyczyła młyna, w przypadku którego nie istniała groźba ustania działalności ani nie zachodziła potrzeba jego uruchomienia, ponieważ w chwili ustanowienia przymusowego zarządu młyn ten był czynny, co oznacza, że zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Na konieczność ścisłej interpretacji przesłanek z art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. wskazywał NSA w innych wyrokach wydanych w tamtym okresie[45]. W wielu wyrokach podkreśla się, że już sam rodzaj wytwarzanych dóbr oraz niewielki rozmiar produkcji, zaspokajający potrzeby wyłącznie rynku lokalnego, wykluczają możliwość uznania, że działalność danego zakładu leżała w interesie państwa. W wyroku z 21 grudnia 1998 r., IV SA 2182/96[46], NSA wskazał, że dekretem z dnia 16 grudnia 1918 r. mogły być obejmowane wyłącznie przedsiębiorstwa, bez działania których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji, a rozciąganie działania dekretu na drobne zakłady przemysłowe, o charakterze lokalnym, jakie miało miejsce w okresie pierwszego dziesięciolecia PRL, poczytane być musi za rażące naruszenie prawa, przepisów o charakterze restrykcyjnym nie można bowiem interpretować rozszerzająco. W wyroku z 1 grudnia 1999 r., IV SA 1126/98[47], NSA wskazał, że głównym wyznacznikiem było istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa D.o takich należały przedsiębiorstwa zbrojeniowe, kopalnie, huty, kolejnictwo, transport itp. Podobnie w wyroku z 8 września 1999 r., IV SA 2404/99[48], NSA zajął stanowisko, że wykorzystywanie przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w stosunku do małych, lokalnych zakładów usługowych wychodzi daleko poza cele wspomnianego dekretu i pozostaje w sprzeczności z treścią jego przepisów.
Przedstawiona linia orzecznicza pozostaje aktualna do dziś. Sądy administracyjne uznają, że ustanowienie zarządu państwowego nad małymi przedsiębiorstwami rażąco narusza prawo, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w tym przedmiocie. Jednocześnie nie zachodzą w tych sprawach nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), które stanowiłyby negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności, ponieważ ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem było zdarzeniem z założenia odwracalnym, nieskutkującym zmianami prawnorzeczowymi[49]. Stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem następuje ze skutkiem ex tunc, co prowadzi do zniesienia skutków prawnych decyzji od daty jej wydania. W rezultacie przyjmuje się, że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwo takie nie znajdowało się pod przymusowym zarządem, a zatem nie była spełniona przesłanka przejęcia nieruchomości na podstawie tej ustawy, skutkiem czego decyzja nacjonalizacyjna również obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa[50]. Analiza orzecznictwa pokazuje, że prawdopodobnie najliczniejszą kategorią przedsiębiorstw, nad którymi ustanowiono przymusowy zarząd, były młyny[51]. Do przedsiębiorstw objętych w latach pięćdziesiątych dekretem z dnia 16 grudnia 1918 r. należały ponadto tak różnorodne zakłady jak: wytwórnia stalowych narzędzi[52], pensjonat[53], browar[54], przetwórnia owoców i warzyw[55], cegielnia parowa i tartak[56], odlewnia dzwonów[57], betoniarnia[58], fabryka dachówek[59], prywatna lecznica[60], fabryka eteru[61] czy przedsiębiorstwo handlu zbożem[62].
Uznanie dawnych decyzji za rażąco naruszające prawo otwiera drogę do uzyskania odszkodowania przed sądem powszechnym. Podstawą dochodzenia roszczeń jest przepis art. 160 k.p.a., który – choć uchylony – na skutek zastosowania norm międzyczasowych znajduje w pewnym zakresie zastosowanie, co zostało jednoznacznie rozstrzygnięte uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej SN z 31 marca 2011 r., III CZP 112/10[63]. Sąd powszechny związany jest ustaleniami organów co do bezprawności ustanowienia przymusowego zarządu państwowego i przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa, ocenia więc jedynie zagadnienia związane z zakresem i wysokością poniesionej szkody. Najistotniejszą konsekwencją zastosowania art. 160 k.p.a., wynikającą bezpośrednio z przywołanej uchwały SN, jest ograniczenie odszkodowania do rzeczywistej straty, bez uwzględnienia utraconych korzyści[64]. Zdarza się, że powodowie dochodzą roszczeń także wówczas, gdy odzyskali własność nieruchomości należących do przedsiębiorstwa, lecz uważają, że restytucja naturalna nie zrekompensowała w całości poniesionej szkody. SN w wyroku z 19 maja 2011 r., I CSK 380/10, wskazał, że zwrot bezprawnie przejętego młyna nie jest równoznaczny z naprawieniem szkody (przywróceniem stanu poprzedniego) i zaaprobował zasądzenie na rzecz powodów odszkodowania za stanowiące wyposażenie młyna ruchomości i obniżenie wartości budynków. Także w wyroku z 10 sierpnia 2017 r., I CSK 24/17, SN wskazał, że odszkodowanie w pieniądzu jest jedynym sposobem wyrównania wyrządzonej szkody polegającej na bezprawnym przejęciu składników przedsiębiorstwa (maszyn, budynków) w sytuacji, w której powodom – na skutek unieważnienia dawnych decyzji – zwrócono jedynie nieruchomość gruntową. Jakkolwiek ustanowienie przymusowego zarządu nie pociągało za sobą skutków w sferze prawa rzeczowego (samo przez się nie pozbawiało dotychczasowego właściciela prawa własności), to jednak – zdaniem SN – punktem wyjścia przy ocenie szkody powodów jest stan przedsiębiorstwa ich poprzednika prawnego z chwili, kiedy nastąpiło jego objęcie przymusowym zarządem państwowym, wówczas bowiem dotychczasowy właściciel utracił wszystkie składniki przedsiębiorstwa w wyniku deliktu popełnionego przez Państwo i nie miał już jakiegokolwiek wpływu na jego stan i sposób wykorzystania.
Ocena źródła szkody, tj. tego, czy było nią ustanowienie przymusowego zarządu państwowego czy przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa, była również przedmiotem wyroku SN z 8 lipca 2016 r., I CSK 575/15. SN przypomniał, że przez szkodę rozumie się uszczerbek na dobrach prawnie chronionych; szkodą jest wobec tego nie tylko pozbawienie właściciela przysługującego mu prawa, ale także pozbawienie go możliwości wykonywania przysługujących mu uprawnień. Dotychczasowy właściciel stracił możliwość korzystania ze składników wchodzących w skład przedsiębiorstwa i rozporządzania nimi na podstawie decyzji ustanawiającej przymusowy zarząd, a konsekwencją ustanowienia przymusowego zarządu była definitywna utrata tytułu prawnego do tych składników z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. (druga decyzja – o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa – miała charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdzała to, co już nastąpiło z mocy prawa). W rezultacie SN uznał, że zdarzeniem, które wyrządziło poprzednikowi prawnemu powodów szkodę, była decyzja o ustanowieniu przymusowego zarządu.
Dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. jest prawdopodobnie jednym z najstarszych aktów prawnych, regularnie przywołanych w orzecznictwie sądowym. Praktyka jego stosowania na przestrzeni lat pokazuje, że przepisy prawa – wbrew woli ich twórców – mogą w odmiennych uwarunkowaniach ustrojowych być wykorzystane do zupełnie innych celów niż pierwotnie zakładano, a tymczasowe z założenia regulacje mogą funkcjonować przez wiele dziesięcioleci i nawet po uchyleniu stanowić przedmiot licznych rozstrzygnięć organów stosujących prawo.
Tomasz Kulicki
absolwent Wydziału Nauk Historycznych UMK w Toruniu, Wydziału Prawa Uniwersytetu SWPS w Warszawie oraz Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Główny specjalista w Departamencie Gospodarki Ziemią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
 
Publikacja odzwierciedla wyłącznie prywatne poglądy autora.
 

[1] Dz. U. Nr 18, poz. 46.
[2] Dz. U. Nr 20, poz. 58.
[3] Dz. U. Nr 19, poz. 50.
[4] Dz. U. Nr 8, poz. 17.
[5] Dz. U. Nr 17, poz. 42.
[6] Dz. U. Nr 15, poz. 35.
[7] Dz. U. Nr 21, poz. 68.
[8] Dz. U. Nr 21, poz. 67.
[9] M. P. Nr 5, poz. 2.
[10] M. P. z 1920 r. Nr 157, poz. 4.
[11] M. P z 1925 r. Nr 46, poz. 184.
[12] M. P. z 1927 r. Nr 272, poz. 745.
[13] M. P. z 1919 r. Nr 3, poz. 2.
[14] M. P. z 1919 r. Nr 5, poz. 1.
[15] M. P. z 1919 r. Nr 53, poz. 3
[16] M. P. z 1919 r. Nr 53, poz. 2.
[17] M. P. z 1919 r. Nr 16, poz. 6.
[18] M. P. z 1919 r. Nr 16, poz. 5.
[19] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 1921 r. o rozciągnięciu na obszar województw: nowogródzkiego, poleskiego i wołyńskiego oraz powiatów: białowieskiego, grodzieńskiego i wołkowyskiego województwa białostockiego mocy dekretu z dn. 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 71, poz. 474).
[20] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 1922 r. o rozciągnięciu na Ziemię Wileńską mocy obowiązującej dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 78, poz. 705).
[21] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1923 r. o rozciągnięciu na obszar Spisza i Orawy mocy dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 72, poz. 561).
[22] Dz. U. Nr 25, poz. 153.
[23] A. Stelmachowski i K. Zaradkiewicz wskazują, że już w okresie międzywojennym dekret „utracił aktualność i nie był stosowany, pozostając na kartach »Dziennika Ustaw« jako relikt historyczny”. A. Stelmachowski, K. Zaradkiewicz, Modele własności i ich uwarunkowania społeczno-ustrojowe [w:] E. Gniewek (red.), Prawo rzeczowe, System Prawa Prywatnego tom 3,  Warszawa 2013, s. 242.
[24] Dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 października 1938 r. o rozciągnięciu mocy obowiązującej niektórych aktów ustawodawczych na Odzyskane Ziemie Śląska Cieszyńskiego (Dz. U. Nr 78, poz. 534).
[25] M. P. z 1939 r. Nr 195, poz. 477.
[26] Dz. U. Nr 57, poz. 370.
[27] Dz. U. Nr 87, poz. 545.
[28] Dz. U. z 1944 r. Nr 2, poz. 11 (opublikowany w Warszawie 2 sierpnia 1944 r. jako „część III”; udostępniony przez Rządowe Centrum Legislacji na stronie www.dziennikustawnauchodzstwie.gov.pl).
[29] Dz. U. Nr 13, poz. 87.
[30] Dz. U. Nr 50, poz. 279.
[31] J. Litwin, W sprawie mocy obowiązującej niektórych ustaw przedwojennych, „Palestra” 3/1957, s. 23-24.
[32] A. Machnikowska, Dezintegracja systemu prawa własności w Polsce Ludowej w latach 1944-1956. Między ideą a praktyką [w:] T. Osiński (red.), „Rewolucja społeczna” czy „dzika przebudowa”? Społeczne skutki przekształceń własnościowych w Polsce (1944-1956) , Lublin 2016, s. 168.
[33] Zarządzenia Ministra Komunikacji opublikowane w M. P. z 1945 r. Nr 1, poz. od 1 do 5.
[34] A. Stelmachowski, K. Zaradkiewicz, op. cit., s. 245.
[35] Dz. U. Nr 3, poz. 17.
[36] Dz. U. Nr. 66, poz. 403.
[37] M. P. Nr 33, poz. 142.
[38] Dz. U. Nr 1, poz. 1.
[39] Luźne szacunki E. Mzyka. Zob. E. Mzyk, Reprywatyzacja w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Reprywatyzacja w systemie prawa. Materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Ustawodawczą Senatu we współpracy z Ministerstwem Skarbu Państwa, Warszawa 1999, s. 61-62.
[40] A. Stelmachowski, K. Zaradkiewicz, op. cit., s. 247.
[41] Dz. U. Nr 11, poz. 37.
[42] OSNCP 1988 nr 7-8, poz. 91.
[43] K. Dobrzeniecki, M. Romanowski, Reprywatyzacja. Problemy tworzenia i stosowania prawa, Warszawa 2015, s. 78-79.
[44] Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych, o ile inaczej nie zaznaczono, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[45] Wyroki NSA z: 5 marca 1992 r., IV SA 1482/91; 21 grudnia 1992 r., IV SA 991/92 oraz 21 grudnia 1993 r., IV SA 371/93.
[46] LEX nr 45854.
[47] LEX nr 48638.
[48] LEX nr 48633.
[49] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: „WSA”) w Warszawie z: 30 maja 2014 r., I SA/Wa 1751/13 oraz 24 lutego 2015 r., I SA/Wa 3163/14; i
[50] Wyroki NSA z: 18 września 2009 r., I OSK 1305/08 oraz  5 stycznia 2011 r., I OSK 342/10.
[51] Przykładowo wskazać można wyroki WSA w Warszawie z: 8 lutego 2005 r., IV SA/Wa 583/04; 7 października 2005 r., IV SA/Wa 1054/05 oraz 14 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1678/06; a także wyroki NSA z: 26 marca 2014 r., I OSK 2598/12 oraz 11 marca 2016 r., I OSK 3017/14.
[52] Wyrok NSA z 6 kwietnia 2004 r., OSK 18/04.
[53] Wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., I OSK 1665/07.
[54] Wyrok NSA 4 listopada 2009 r., I OSK 107/09.
[55] Wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2012 r., IV SA/Wa 2242/10.
[56] Wyrok NSA z 7 września 2016 r., I OSK 2797/14.
[57] Wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2005 r., IV SA/Wa 956/04.
[58] Wyrok NSA z 25 października 2006 r., I OSK 1401/05.
[59] Wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2009 r., IV SA/Wa 579/09.
[60] Wyrok NSA z 21 marca 2013 r., I OSK 684/12.
[61] Wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 210/10.
[62] Wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1618/09.
[63] OSNC 2011 nr 7-8, poz. 75.
[64] Wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie z: 23 stycznia 2014 r., I ACa 1254/13 oraz 25 stycznia 2013 r., I ACa 894/12.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy