27.05.2024

Charakter roszczeń odszkodowawczych za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne

opublikowano: 2024-04-11 przez: Więckowska Milena

Kamil Korycki
 
1. Uwagi wstępne

Instytucja przejmowania działek gruntu na własność Skarbu Państwa lub na własność jednostek samorządu terytorialnego, wydzielanych w ramach podziału nieruchomości pod drogi publiczne i wewnętrzne, pomimo funkcjonowania w polskim systemie prawnym w obecnym kształcie od ćwierć wieku, wciąż dostarcza przedmiotu do rozważań i interpretacji na temat przepisów ją regulujących[1].
 

[1] M. Wolanin, Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne, Warszawa 2023, Legalis.

Zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami[2] działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela nieruchomości, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Za przejęte działki gruntu, o których mowa powyżej, byłemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Oznacza to, że właściciel nieruchomości nierzadko zostaje pozbawiony swobody dysponowania własną nieruchomością, gdyż decyzja organu administracji o jej częściowym wywłaszczeniu niekoniecznie musi być zbieżna z jego planami względem nieruchomości. Co istotne, obowiązujące przepisy prawa nie przesądzają, jaki charakter ma roszczenie byłego właściciela nieruchomości o wypłatę odszkodowania wskazanego w przepisie. Brak takiego unormowania wpływa także na kwestię określenia zasad w zakresie przedawnienia takich roszczeń.
 
2. Instytucja przedawnienia

Przedawnienie jest jedną z najstarszych i najważniejszych instytucji prawa, która ogranicza w czasie możliwość korzystania z norm prawnych (wiąże skutki prawne z upływem czasu). Instytucja przedawnienia wywodzi się z prawa cywilnego, lecz jest obecna również w innych gałęziach prawa, w których wykształciła swoiste cechy.

W prawie administracyjnym brak jest uniwersalnej definicji przedawnienia. Wnika to zapewne z różnorodności stosunków prawnych, w których może występować. Jak słusznie zauważa M. Wincenciak, w przepisach normujących stosunki prawne metodą administracyjnoprawną „przedawnienie” występuje w różnych koniunkcjach. Taki stan rzeczy jest spowodowany zacieraniem się granic prawa administracyjnego, co może wynikać z oddziaływania na nie innych gałęzi prawa oraz przenikania konstrukcji wykształconych w tych gałęziach[3].

W prawie cywilnym, w odróżnieniu od regulacji administracyjnych, roszczenie po upływie określonego w przepisach okresu ulega przedawnieniu, czyniąc dane zobowiązanie tzw. zobowiązaniem niezupełnym (naturalnym). Istnieje zatem wierzytelność i dług, ale nie są one połączone z odpowiedzialnością drugiej strony stosunku prawnego (wierzyciel jest pozbawiony możliwości przymusowego dochodzenia świadczenia)[4]. W tym kontekście przedawnienie w prawie administracyjnym przejawia się brakiem możliwości orzekania przez organy administracji w ramach określonego stosunku prawnego, co bardziej zbliża taki sposób rozumienia instytucji przedawnienia do tej występującej w prawie karnym. Przedawnienie w prawie karnym jest natomiast okolicznością uchylającą karalność przestępstw w związku z upływem czasu. Wystąpienie przedawnienia wyklucza możliwość zastosowania sankcji karnych przewidzianych za dane przestępstwo, lecz nie odbiera czynowi jego przestępnego charakteru[5].

Z powyższego wynika, że przedawnienie w różnych gałęziach prawa łączą pewne elementy wspólne, takie jak upływ czasu, postawa podmiotów będących stronami stosunku prawnego oraz konsekwencje bierności dla istnienia praw i obowiązków[6].
 
3. Zasady uzyskania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne

Uzyskanie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy obszar wydzielonej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie chodzi przy tym o drogi, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej bądź zostały wybudowane, lecz o samo przeznaczenie pod drogi publiczne[7]. Planowanie wybudowania drogi publicznej należy rozumieć jako określony sposób zagospodarowania (przeznaczenia) terenu – droga ma bowiem powstać w przyszłości (oczywiście chodzi o sytuację, w której wydzielenie działki nie jest związane z poszerzeniem już istniejącej drogi publicznej)[8].

Organ administracji wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości powinien określić szczegółowo wydzielone działki gruntu, które będą przeznaczone na drogi (ze wskazaniem, że droga jest drogą publiczną, a nie np. drogą wewnętrzną), wskazać, z jakiego dokumenty planistycznego wynika kwestia przeznaczenia danego terenu pod drogi, jak również zawrzeć stosowne informacje o skutkach prawnych wynikających z decyzji podziałowej wydawanej na podstawie art. 98 u.g.n., tj. przejściu prawa własności do działki z mocy prawa po uprawomocnieniu się decyzji[9].

Sądy są uprawnione do zbadania, czy działki określone w decyzji jako drogi (bez doprecyzowania, czy chodzi o drogi publiczne czy inne) mają spełniać w przyszłości funkcje jednej z dróg publicznych, dokonując oceny treści samej decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia, uzasadnienia, podanej podstawy prawnej) w powiązaniu z dokumentami poprzedzającymi jej wydanie oraz obowiązującego, w chwili wydania decyzji, planu zagospodarowania przestrzennego[10]. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych, nawet jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono[11].

Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. ustalenie odszkodowania za przejęte grunty odbywa się w dwojaki sposób. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, zaś drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej[12].

Wysokość odszkodowania, zgodnie z art. 98 u.g.n., podlega uzgodnieniu pomiędzy byłym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną lub poszerzenie istniejącej już drogi publicznej a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego albo starostą działającym w imieniu Skarbu Państwa, w zależności od tego, który z podmiotów publicznoprawnych w wyniku podjęcia decyzji stał się beneficjentem działki drogowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych i cywilnych ugruntował się pogląd, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne[13]. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny. Może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania, przy czym w takim wypadku wymaga się odpowiedniego skonkretyzowania sytuacji prawnej, na skutek której ma to nastąpić, np. poprzez zawarcie przez właściciela z podmiotem publicznym porozumienia, w którym nieruchomość mająca być wydzielona pod drogę zostanie precyzyjnie opisana[14]. Uzgodnienia wynikające z art. 98 ust. 3 u.g.n. są obligatoryjne, jednakże przepisy nie regulują ich trybu, formy oraz przedziału czasowego, w jakim powinny być przeprowadzone. Ustalenie tego procesu leży w gestii samych stron dokonujących uzgodnień. Rokowania nie zwalniają organu z terminowego załatwienia sprawy, dlatego nie powinny one trwać dłużej niż wydanie decyzji administracyjnej. Logiczne jest bowiem to, że ugoda ma przyspieszyć załatwienie sprawy, a nie dawać organowi narzędzie do odłożenia jej w czasie[15]. Przepisy nie przewidują również wytycznych co do tego, w jaki sposób należy potwierdzić brak porozumienia pomiędzy stronami. Zasadne jest sporządzenie stosownego protokołu, natomiast były właściciel nieruchomości nie jest pozbawiony możliwości wszczęcia administracyjnego trybu uzyskania odszkodowania w sytuacji całkowitej bierności organu na podejmowane przez niego próby dokonania uzgodnienia[16]. Organ jest zobligowany do terminowego załatwienia sprawy, dlatego można przyjąć, że w przypadku bierności organu administracji trwającej co najmniej 30 dni były właściciel będzie uprawniony do złożenia stosownego wniosku o dokonanie ustalenia wysokości odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej.

Wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jest to jedyny warunek konieczny do wszczęcia postępowania. Wniosek ten, złożony do właściwego terytorialnie starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo do działki drogowej, stanowi podstawę do wszczęcia właściwego postępowania. Starosta, w związku z odesłaniem zawartym w art. 98 u.g.n. do zasad i trybu ustalania i wypłaty odszkodowania obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, jest zobligowany do zastosowania wszystkich reguł procedury odszkodowawczej, które określono w art. 128 u.g.n.

Odszkodowanie może przybrać formę pieniężną (tzw. słuszne odszkodowanie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) albo formę nieruchomości zamiennej (również z ewentualną dopłatą w przypadku dysproporcji w wartości). Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (dalej: „TK”) określiło odszkodowanie jako sprawiedliwe oraz ekwiwalentne. Ekwiwalentność oznacza w tym wypadku równoważność gospodarczą w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości, co nie jest jednak równoznaczne z zachowaniem pełnej ekwiwalentności[17]. Słuszność odszkodowania jest zatem dodatkową formą kontroli zasadności działań organów administracji oraz ochrony podmiotów, które tracą swoje prawo własności[18].
 
4. Charakter roszczenia odszkodowawczego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne

Ustalenie charakteru roszczenia odszkodowawczego związanego z wydaną decyzją administracyjną, na podstawie której następuje przejęcie nieruchomości, zależy od oceny przepisu art. 98 u.g.n. i decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie tego przepisu, w formie kompleksowej (całościowej) bądź poprzez wyodrębnienie dwóch etapów, tj. o charakterze władczym – przeniesienie własności nieruchomości na podstawie decyzji oraz o charakterze uzgodnieniowym związanym z ustaleniem wysokości odszkodowania. W drugim etapie występują dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny (należy przy tym zauważyć, że chodzi jedynie o cywilnoprawny sposób ustalenia odszkodowania, który nie determinuje ogólnego charakteru roszczenia odszkodowawczego). Drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej[19].

Samo przejście prawa własności do działki gruntu wydzielonej pod drogi publiczne ma charakter publicznoprawny, ponieważ następuje z mocy samego prawa w związku z wydaniem i następnie uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną. Następuje niezależnie od woli obu stron, która jest głównym czynnikiem w sprawach mających charakter cywilnoprawny.

Z kolei odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu przejęcia gruntu wydzielonego pod drogi publiczne jest odpowiedzialnością za tzw. szkody legalne, wynikające ze zgodnego z prawem działania organów administracji wydających stosowne decyzje administracyjne. Niestety obowiązujące przepisy prawa nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących powyższej problematyki odszkodowawczej. Punktem wyjścia jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Konstytucja RP nie przesądza jednak o cywilnoprawnym bądź administracyjnoprawnym charakterze odszkodowania związanego z wywłaszczeniem, a tym samym konieczne było rozważanie charakteru komentowanego odszkodowania na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pomocne w tej kwestii okazało się ustalenie kryteriów, które pozwalają na identyfikację sfery stosunków. Podstawowymi kryteriami są sposób ukształtowania przez normę prawną wzajemnego stosunku podmiotów, interes stron tego stosunku oraz skutki danego aktu administracyjnego.

Dopuszczalne jest stwierdzenie, że organ administracji w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania nie działa z pozycji władczej w związku ze swoimi kompetencjami (wynikającymi z innych ustaw). Można stwierdzić, że organ administracji dokonując ustalenia wysokości odszkodowania, wypełnia swój obowiązek, znajdując się w pozycji równorzędnej do byłego właściciela (charakter władczy można przypisać decyzji jedynie co do kwestii dokonania podziału i przejęcia gruntu pod drogi)[20]. Organ administracji nie może bowiem narzucać innych form załatwienia sprawy czy też wykorzystywać swoją pozycję (brak uzgodnienia doprowadzi bowiem do wydania decyzji administracyjnej, lecz decyzja ta będzie miała na celu jedynie ustalenie wysokości odszkodowania, a nie ustalenie prawa do takiego odszkodowania, gdyż prawo to wynika wprost z przepisów). W konsekwencji wniosek byłego właściciela o ustalenie odszkodowania można uznać za żądanie wypełnienia przez organ administracji jego obowiązku cywilnoprawnego, tj. wypłaty stosownego odszkodowania (przy założeniu, że zdarzenie, w postaci wydania decyzji podziałowej, które jest podstawą obowiązku odszkodowawczego, nie ma w tym zakresie decydującego znaczenia). Punktem wyjścia dla takiego stwierdzenia może być również art. 2 § 3 kodeksu postępowania cywilnego[21], zgodnie z którym sprawy o charakterze cywilnym mogą być rozpatrywane przez inne organy na podstawie przepisów szczególnych. Argumentem przemawiającym za powyższym twierdzeniem może być także stanowisko TK[22] zajęte przy okazji rozważań na temat zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną[23]. TK uznał, że należy oddzielić władczą i zgodną z prawem ingerencję w dobra oznaczonych podmiotów, która ma charakter administracyjny, od stosunku odszkodowawczego, który wykazuje cechy typowe dla stosunku cywilnoprawnego. Następnie TK wskazał, że roszczenie odszkodowawcze jest instrumentem prawa cywilnego i nie zmienia tego okoliczność, że podstawą prawną ustalenia i wypłaty odszkodowania są normy prawa administracyjnego. Tożsame stanowisko zostało również przyjęte w części orzecznictwa, zgodnie z którym roszczenie odszkodowawcze za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne ma charakter cywilnoprawny jak każde roszczenie odszkodowawcze, a jest jedynie ustalane w drodze aktu administracyjnego. Zgodnie z takim stanowiskiem forma aktu administracyjnego nie może przesądzać o publicznoprawnym charakterze roszczenia odszkodowawczego za działki, ponieważ cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania[24]. W powyższej argumentacji jako punkt wyjścia przyjmowano założenie, że każde roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny, niezależnie od podstawy jego powstania (odszkodowanie może mieć bowiem podstawę zarówno z niewykonania określonego zobowiązania, jak również z innych tytułów, także takich, w których pomiędzy stronami nie wystąpił żaden stosunek zobowiązaniowy)[25]. Wątpliwości w powyższym zakresie zostały częściowo rozwiane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2022 r.[26], w którym stwierdził on, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego. Uprawnienie w prawie publicznym musi mieć swoje źródło w prawie materialnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nigdy nie kwestionowano takiej tezy[27]. W związku z powyższym interes stron nie może wynikać z czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Odszkodowanie za działki przejęte pod drogi publiczne wynika wprost z przepisu prawa materialnego administracyjnego, a tym samym interes indywidualny byłego właściciela nieruchomości może być zakwalifikowany jako interes prawny znajdujący podstawę w prawie administracyjnym. Powyższe sprawia, że jedno z przywołanych na wstępie kryteriów, które pozwalają na identyfikację sfery stosunków, wskazuje na publicznoprawny charakter odszkodowania.

Głównym argumentem przemawiającym za przyjęciem publicznoprawnego charakteru odszkodowania jest natomiast kompleksowa ocena treści przepisu art. 98 u.g.n. (bez podziału na etapy i dokonywania ich indywidualnej oceny). Jak wskazano powyżej, przejście własności następuje na skutek decyzji, a więc działania o charakterze publicznoprawnym, pomijającego wolę dotychczasowych właścicieli, natomiast odszkodowanie ma charakter wyłącznie akcesoryjny[28]. Kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania nie zaistnieje bowiem bez uprzedniego przejęcia działki gruntu, a zatem odszkodowanie ma charakter niesamodzielny, pozostający w relacji zależności o charakterze wynikowym względem odebrania własności działek na gruncie decyzji administracyjnej.

Całościowa ocena treści przepisu prowadzi również do wniosku, że strony stosunku odszkodowawczego nie pozostają ze sobą w pozycji równorzędnej, gdyż nie mają wpływu na powstanie zdarzenia publicznoprawnego, którego skutkiem jest odjęcie prawa własności nieruchomości, ani tym bardziej na stosunek odszkodowawczy, będący jego konsekwencją. Sam fakt wystąpienia z wnioskiem przez byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania (który, jak wskazano powyżej, może być traktowany jako przejaw równorzędności stron przy jego indywidualnej ocenie) nie może być rozpatrywany w oderwaniu od tego, że przed takim ustaleniem doszło do władczego rozstrzygnięcia organu administracji (w postaci decyzji administracyjnej). Dodatkowo należy zauważyć, że o braku równorzędności świadczy również fakt ustalenia odszkodowania przez starostę jako organ administracji publicznej, w sposób władczy, poprzez wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy strony nie uzgodnią wysokości odszkodowania[29].

Kolejnym argumentem potwierdzającym publicznoprawny charakter odszkodowania jest fakt, że kwestie odszkodowania są uregulowane kompleksowo w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a jedynie w art. 132 tej ustawy wskazuje się, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego[30]. Powyższe oznacza, że pozostałych przepisów Kodeksu cywilnego (w tym przepisów o przedawnieniu) nie stosuje się.

Odnosząc się zatem do kryteriów, które pozwalają na identyfikację sfery stosunków (cywilnoprawnym bądź administracyjnoprawnym), zasadne jest przyjęcie publicznoprawnego charakteru roszczenia o odszkodowanie, gdyż ewentualne wątpliwości mogą pojawiać się jedynie przy ocenie kryterium wzajemnego stosunku podmiotów oraz przy założeniu oderwania kwestii wydania decyzji podziałowej od późniejszych działań stron w odniesieniu do odszkodowania (co z kolei nie ma żadnego logicznego uzasadnienia w treści przepisów).
 
5. Przedawnienie roszczenia odszkodowawczego

Określenie charakteru roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jako publicznoprawnego determinuje brak możliwości stosowania instytucji przedawnienia określonej w przepisach Kodeksu cywilnego. Podstawą do takiego stwierdzenia jest to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera przepisy kompleksowo regulujące procedury uzyskiwania takiego odszkodowania, wśród których brak jest przepisów określających przedawnienie. Punktem wyjścia do powyższej koncepcji jest uznanie, że roszczenie odszkodowawcze uregulowane w art. 98 u.g.n., pomimo że jest roszczeniem majątkowym - nie ma charakteru cywilnoprawnego (co zostało szerzej omówione powyżej).

Kolejnym argumentem przemawiającym za zasadnością opisanego powyżej poglądu jest również to, że pozbawienie prawa własności do nieruchomości następuje z mocy prawa w wyniku wydania decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że jest całkowicie niezależne od woli stron. Przyjmuje się natomiast, że to właśnie wola stron jest głównym wyróżnikiem spraw cywilnoprawnych[31].

Należy zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie można znaleźć odmienny pogląd, zgodnie z którym do roszczenia odszkodowawczego za działki gruntu wydzielone pod drogi stosuje się przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń. Pogląd ten wychodzi z założenia, że w razie braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenie odszkodowawcze z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, stosuje się do tego roszczenia wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych, zawarte w art. 117 i nast. k.c., przy czym organy orzekające w tych sprawach (także sąd) biorą pod uwagę upływ terminu przedawnienia wyłącznie na zarzut dłużnika, przeciwko któremu przysługuje przedawnione roszczenie[32]. Punktem wyjścia do takiego stanowiska jest uznanie, że roszczenie o odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny (kwestia ta została szerzej omówiona w poprzednim punkcie), co w opinii przedstawicieli takiego stanowiska wprost pozwala na stosowanie przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z prezentowanym poglądem zobowiązanie odszkodowawcze powinno być wypełnione jak najszybciej. Z racji tego, że przepisy u.g.n. nie precyzują daty powstania takiego zobowiązania, a jedynie wskazują na konieczność złożenia stosownego wniosku przez uprawnionego, przyjęto, że zobowiązanie to jest zobowiązaniem bezterminowym, o którym mowa w art. 120 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność w najwcześniej możliwym terminie. Moment wydania przez organ administracji decyzji o podziale, na podstawie której działka przejdzie na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, został uznany za moment, w którym osoba uprawniona do roszczenia powzięła wiedzę o szkodzie i osobie (podmiocie) zobowiązanym do jej naprawienia[33]. Zgodnie z prezentowanym poglądem uzależnienie początku biegu terminu przedawnienia od subiektywnej świadomości wierzyciela co do przysługującego mu roszczenia, bez ograniczenia w czasie, stawiałoby strony przez dziesiątki lat w niepewności co do ich sytuacji prawnej[34]. Były właściciel nieruchomości, będący jednocześnie wierzycielem, obiektywnie powinien wiedzieć, że w związku z wydaniem decyzji podziałowej spełniły się wszystkie przesłanki, od których zależało powstanie jego roszczenia przeciwko dłużnikowi o wypłatę odszkodowania. Powinien zatem zażądać od dłużnika, by uczynił zadość swojemu obowiązkowi poprzez wypłatę stosownego odszkodowania. Po dopełnieniu tej czynności może poszukiwać ochrony prawnej w postępowaniu sądowym. Należy jednak ponownie zwrócić uwagę na fakt, że pomimo wymiaru majątkowego odszkodowania oraz okoliczności, że jest ono powiązane z odebraniem prawa własności do nieruchomości (niewątpliwie prawa o charakterze cywilnoprawnym), to źródłem omawianego odszkodowania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym (w szczególności brak jest woli stron), lecz zdarzenie publicznoprawne, tj. wydanie decyzji administracyjnej, która niewątpliwie jest czynnością o charakterze administracyjnym[35]. Jak wskazano powyżej, odszkodowanie jest akcesoryjne wobec odebrania prawa własności w formie decyzji publicznoprawnej, co oznacza, że w takiej sytuacji nie mają zastosowania przepisy k.c.[36], w tym przepisy odnoszące się do kwestii przedawnienia roszczeń.
 
6. Podsumowanie

Przepisy regulujące kwestię przejmowania działek gruntu na własność Skarbu Państwa lub na własność jednostek samorządu terytorialnego, wydzielanych w ramach podziału nieruchomości pod drogi publiczne zawierają rozwiązanie, którego próżno szukać w innych przepisach prawa administracyjnego materialnego, w postaci uzgadniania wysokości odszkodowania należnego za przejętą działkę pomiędzy organem a byłym właścicielem. Wprowadzają one zatem sytuację, w której mamy do czynienia z przenikaniem do prawa administracyjnego instytucji, z którymi na co dzień spotykamy się w prawie cywilnym. Może to sprawić wiele wątpliwości interpretacyjnych w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego nie regulują instytucji, które odnajdziemy w innych ustawach (np. kwestia przedawnienia, która w przepisach administracyjnych praktycznie nie występuje, a jest jedną z ważniejszych instytucji prawa cywilnego).

Pomimo powyższych utrudnień należy mieć na uwadze, że źródłem wszelkich uprawnień czy obowiązków w sprawach administracyjnych jest zawsze przepis prawa materialnego administracyjnego. Punktem wyjścia powinna być zatem kompleksowa ocena przepisów prawa administracyjnego w oderwaniu od przepisów i instytucji występujących w innych gałęziach prawa, chyba że w przepisach prawa administracyjnego wprost znajdziemy odniesienie do innych przepisów.

Kamil Korycki
radca prawny w OIRP w Warszawie,
prowadzi indywidualną praktykę od 2017 r.
 

[2] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej: „u.g.n.”.
[3] M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, s. 18.
[4] W. Borysiak (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2023, Legalis.
[5] R.A. Stefański (red.), Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2023, Legalis.
[6] W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 74.
[7] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023.
[8] Wyrok SN z 11 lipca 2012 r., II CSK 709/11, Legalis nr 544296.
[9] Por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, Legalis nr 779215.
[10] Wyrok SN z 28 marca 2012 r., V CSK 144/11, Legalis nr 532432.
[11] Wyrok NSA z 25 września 2019 r., I OSK 2891/17, Legalis nr 2236756.
[12] Wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 1965/20, Legalis nr 2535318.
[13] Wyrok SN z 18 stycznia 2018 r., V CSK 261/17, Legalis nr 1749353 i wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 31/17, Legalis nr 1864280.
[14] Wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r., I OSK 270/21, Legalis nr 2586468.
[15] Wyrok NSA z 31 maja 2019 r., I OSK 3623/18, Legalis nr 1942848.
[16] Postanowienie NSA z 17 września 2014 r., I OSK 2102/14, Legalis nr 1072646.
[17] Orzeczenia TK: z 8 maja 1990 r., K 1/90, OTK 1990, poz. 2 i z 19 czerwca 1990 r., K 2/90, OTK 1990, poz. 3 oraz wyrok TK z 23 września 2003 r., K 20/02, Legalis nr 58777.
[18] M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 260.
[19] Wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2261/20, Legalis nr 2611953.
[20] E. Lemańska, Przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, Warszawa 2014, s. 107.
[21] Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550, dalej: „Kodeks postępowania cywilnego” albo „k.p.c.”).
[22] Wyrok TK z 19 maja 2011 r., K 20/09, Legalis nr 325419.
[23] Dz. U. Nr 133, poz. 872.
[24] Por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., II SA/Gd 841/18, Legalis nr 1861575; wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., II SA/Gd 840/18, Legalis nr 1861574; wyrok WSA w Białymstoku z 22 kwietnia 2015 r., II SA/Bk 47/15, Legalis nr 1258653 oraz wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., I OSK 1485/06, Legalis nr 164644.
[25] T. Woś. Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 264.
[26] Uchwała NSA z 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22, Legalis nr 2709498.
[27] Wyroki NSA: z 5 grudnia 2017 r. II OSK 346/17, Legalis nr 1727582 oraz z 21 listopada 2017 r., II OSK 497/16, Legalis nr 1711065.
[28] M. Kruś, Publicznoprawny charakter roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczenie nieruchomości, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2/2016, s. 87.
[29] Wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., I OSK 335/08, Legalis nr 183461.
[30] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.), dalej: „Kodeks cywilny” albo „k.c.”.
[31] E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 736.
[32] Wyrok WSA w Białymstoku z 12 lipca 2007 r., II SA/Bk 390/07, Legalis nr 827105.
[33] E. Lemańska, Przedawnienie roszczenia o odszkodowanie…, s. 263-264.
[34] M. Romańska, Legitymacja do dochodzenia odszkodowań za ograniczenie prawa własności nieruchomości przez posadowienie na niej urządzeń przesyłowych i przedawnienie tych roszczeń. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1/2022, s. 106.
[35] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami…, s. 650.
[36] Wyrok NSA z 21 grudnia 2012 r., I ONP 31/10, Legalis nr 817699.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy