Aleksander Jakubowski, Łukasz Jędruszuk

1. Wstęp

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 12 czerwca 2025 r. wydał precedensowy wyrok (III OSK 626/22), w którym wypowiedział się o charakterze prawnym aktów nadzoru Rady Doskonałości Naukowej (dalej: „RDN”) oraz o prawie uczelni do ich zaskarżania.

W tej sprawie autorzy niniejszego opracowania reprezentowali Uniwersytet Warszawski (dalej: „UW”). Omawianym wyrokiem NSA oddalił skargę kasacyjną RDN od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA”) w Warszawie z 7 października 2021 r. (II SA/Wa 1953/20), którym uchylono akt nadzorczy RDN z dnia 29 maja 2020 r. (DO.451.1.MW) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr 481 Senatu Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 16 października 2019 r. w sprawie określenia sposobu postępowania w sprawie nadania stopnia doktora oraz stopnia doktora habilitowanego na Uniwersytecie Warszawskim^[1] (dalej: „uchwała nr 481”). W uzasadnieniu wyroków sądy obu instancji wyraziły zgodną opinię o potrzebie ochrony zasady autonomii uczelni przez dopuszczenie drogi sądowoadministracyjnej w sprawach aktów nadzoru RDN. Natomiast wątpliwości można wiązać z tym, że NSA nie uznał tych aktów za decyzje administracyjne. Nie jest to dyskusja tylko akademicka, nomen omen, ale ma ona również przełożenie na praktykę i moment otwarcia się drogi sądowej dla uczelni, bowiem w zależności od tego, czy dany akt jest decyzją administracyjną, czy aktem nadzoru, w innym momencie rozpoczyna biec termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego^[2]. W ocenie autorów przybliżenie wskazanego orzeczenia, pierwszego wydanego w takiej sprawie, jest uzasadnione jego znaczeniem dla praktyki obsługi prawnej uczelni.

2. Stan prawny

Z dniem 1 czerwca 2019 r. rozpoczęła się pierwsza kadencja RDN, która stopniowo przejęła kompetencje Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów^[3] jako organu wyższego stopnia wobec podmiotów doktoryzujących i podmiotów habilitujących w sprawach nadania stopnia doktora lub doktora habilitowanego^[4]. W zakresie prowadzonych postępowań RDN pełni funkcję centralnego organu administracji rządowej. 

Nowością wprowadzoną w art. 239 pkt 2 p.s.w.i.n jest możliwość stwierdzania przez RDN nieważności uchwał podmiotów doktoryzujących^[5] i habilitujących^[6] w sprawach określenia sposobu postępowania w sprawie nadania stopnia doktora i w sprawach nadania stopnia doktora habilitowanego. To uprawnienie RDN otrzymała w ramach przyznanego jej w art. 238 ust 1 pkt 2 p.s.w.i.n nadzoru nad podmiotami doktoryzującymi i habilitującymi w zakresie zgodności z prawem wymienionych uchwał i postępowań w sprawie nadania stopnia doktora lub doktora habilitowanego.

Omawiane przepisy p.s.w.i.n nie określają, czy stwierdzenie przez RDN nieważności tych uchwał podmiotów doktoryzujących i habilitujących następuje w formie decyzji administracyjnej. Nie ma też przepisu dającego wprost podstawę prawną do zaskarżenia tego aktu nadzoru RDN do sądu administracyjnego. Brak jest też regulacji wskazującej na bezpośrednie lub pośrednie (np. odpowiednie) stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego^[7] (dalej: „k.p.a.”).
 
3. Stan faktyczny

W omawianej sprawie RDN, aktem nadzoru zatytułowanym „uchwała” z dnia 29 maja 2020 r. (DO.451.1.MW), stwierdziła nieważność w całości uchwały nr 481.  UW uznał, że uchwała RDN jest decyzją administracyjną i na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. wniósł o jej uzupełnienie o pouczenie co do prawa odwołania lub wniesienia w stosunku do decyzji skargi do sądu administracyjnego, ewentualnie wniesienia powództwa do sądu powszechnego. RDN odpowiedziała, że jej uchwała w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 481 nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. i odmówiła zastosowania art. 111 § 1 k.p.a.

Zachowując konsekwencję, UW uznał odpowiedź RDN za postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Pismo zawierało bowiem elementy postanowienia, o których mowa w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., takie jak oznaczenie organu wydającego postanowienie, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, w oparciu o którą organ stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 111 § 1 k.p.a. Zdaniem UW termin do zaskarżenia uchwały RDN rozpoczął bieg w dniu doręczenia odpowiedzi na wniosek o uzupełnienie tej decyzji, zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a.

Z uwagi na to, że RDN jest w art. 232 ust. 2 p.s.w.i.n. określona jako podmiot pełniący funkcje centralnego organu administracji rządowej w zakresie postępowań, UW konsekwentnie założył, że jej decyzje mają status decyzji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.; wobec tego od decyzji wydanych w pierwszej instancji służy nie odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.^[8]. Dlatego UW wniósł do WSA w Warszawie skargę na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., tzn. bez skorzystania z prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ.
 
4. Stanowisko WSA w Warszawie

Wyrokiem z 7 października 2021 r. (II SA/Wa 1953/20) WSA w Warszawie przede wszystkim uznał prawo uczelni do wniesienia skargi na akt nadzoru RDN. Sąd ten uwzględnił skargę UW i przychylił się do argumentacji skargi, że uchwała RDN jest w decyzją administracyjną. Zdaniem WSA w Warszawie o tym, że zaskarżona uchwała RDN była decyzją administracyjną, przesądziło wydanie jej przez określony organ, pełniący funkcje centralnego organu administracji rządowej, na podstawie jasno brzmiących przepisów kompetencyjnych. W ocenie tego sądu przepisy te statuują RDN jako organ nadzorczy w stosunku do uczelni wyższych, przyznając mu kompetencję do oddziaływania na nie, działający na poziomie właściwego ministra.

WSA w Warszawie podniósł, że nadzoru nad szkolnictwem wyższym nie sposób ograniczyć do władczego rozstrzygnięcia organu nadzorującego, które nie podlega żadnej kontroli w zakresie jego legalności. Rozstrzygnięcia RDN mają status decyzji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i chociaż samo postępowanie przed RDN jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, to rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Użycie takiej czy innej nazwy, bądź brak jej powołania nie ma zatem znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu. Dla prawidłowej oceny, czy akt jest rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie istotne jest bowiem to, czy został wydany w indywidualnej sprawie administracyjnej, należącej do właściwości organu administracji państwowej. Pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji taką decyzją będzie pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania takiego rozstrzygnięcia jako decyzji.

Biorąc zatem powyższe pod rozwagę, WSA w Warszawie przyjął, że za uznaniem zaskarżonej uchwały RDN za decyzję przemawiają obiektywnie okoliczności, takie jak wydanie go przez określony organ, który pełni funkcje centralnego organu administracji rządowej, na podstawie przepisów prawa – ustawy p.s.w.i.n., w indywidualnej sprawie, jaką jest kształtowanie kształcenia doktorskiego i prowadzenia postępowań habilitacyjnych na UW, wobec określonego podmiotu – Rektora UW. I choć przepisy nie zawierają bezpośrednio wskazania formy załatwienia sprawy przez RDN, to domyślną formą załatwiania spraw administracyjnych jest forma decyzji (niezależnie od przyjętego przez ustawodawcę nazewnictwa).

Już z samego charakteru rozstrzygnięć nadzorczych wynika ich charakter deklaratoryjny i to, że działają wstecz (ex tunc). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być zatem wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. WSA w Warszawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA w Lublinie z 12 października 1990 r. (SA/Lu 663/90), dotyczącym co prawda rozstrzygnięć nadzorczych wojewody w stosunku do organów gminy, ale w ocenie WSA w Warszawie trafnie znajdujący zastosowanie do niniejszej sprawy. Zgodnie ze wskazanym wyrokiem „dochodzenie do wniosku, iż uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu prawnego, a szczególnie gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może powodować negatywne następstwa społeczne, nie zamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczania samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze niebudzącą wątpliwości podstawę prawną.”.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że w Polsce uczelnie wyższe korzystają z tzw. autonomii uczelni wyższych, o której mowa w art. 3 ust. 1 p.s.w.i.n, która znajduje się pod szczególną ochroną. Dlatego wszelka interpretacja przepisów prawa w tym zakresie powinna mieć charakter wąski i niedopuszczalna jest jakakolwiek wykładnia rozszerzająca, jak i domniemania prawne. Powyższe odnosi się zatem również do ingerencji nadzorczej RDN w sferę działania i kształtowania nauki na uniwersytecie.

WSA w Warszawie uznał, że wydanie przez RDN rozstrzygnięcia nadzorczego tworzy pomiędzy RDN a uczelnią stosunek administracyjnoprawny – stosunek nadzorczy, podlegający kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia legalności tego rozstrzygnięcia. Dokonując tej ingerencji, RDN wchodzi bezpośrednio w sferę autonomii uczelni wyższej, prawnie chronionej na podstawie art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. Sąd zaznaczył, że nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, by RDN, kierując w stronę jednostki władcze rozstrzygnięcie o charakterze negatywnym, wchodzące bezpośrednio w jej sferę prawa chronionego konstytucyjnie, dokonywał takiego aktu w formie nieprzewidzianej przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Prowadziłoby to bowiem do niebezpiecznego precedensu – braku możliwości odwołania się, czy to do organu wyższego stopnia (w tym przypadku brak), czy też do niezawisłego sądu.

Zdaniem WSA w Warszawie decyzja ta, jak również przeprowadzone postępowanie, obarczone były wadami, kwalifikującymi do usunięcia jej z obrotu prawnego, gdyż obowiązkiem organu nadzoru jest takie ukształtowanie decyzji, by jej treść była kompatybilna z osnową. RDN nie może stwierdzać nieważności całej uchwały organu uczelni, a następnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia kwestionować jedynie części jej przepisów. Praktyka taka, jak stwierdził WSA w Warszawie, wychodzi daleko poza granicę dopuszczalnej ingerencji i jest niezgoda z zasadą proporcjonalności. Stąd ten sąd zaznaczył, że rzeczą RDN będzie ukształtowanie w taki sposób postepowania, by z poszanowaniem zasady autonomii uczelni wyższych ponownie przeprowadzić postępowanie w zakresie kontroli legalności uchwały, mając na uwadze wytyczne zawarte w tym wyroku, a także z uwzględnieniem obowiązków wynikających z art. 104 i art. 107 k.p.a.
 
5. Stanowisko NSA

W omawianym wyroku w sprawie III OSK 626/22 NSA również jednoznacznie opowiedział się za istnieniem drogi sądowej dla możliwości zaskarżenia przez uczelnię aktu RDN stwierdzającego nieważności uchwały organu uczelni w sprawie doktoryzowania i habilitacji. Dla tego sądu było nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, aby RDN, kierując w stronę jednostki władcze rozstrzygnięcie o charakterze negatywnym, wchodzące bezpośrednio w jej sferę prawa chronionego konstytucyjnie, dokonywała takiego aktu w formie nieprzewidzianej przepisami prawa powszechnie obowiązującego.  [powtórzenie]

Jednakże, inaczej niż WSA w Warszawie, NSA uznał uchwałę RDN za akt nadzoru, który nie załatwia i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy w konkretnej sprawie, choć wpływa na funkcjonowanie podmiotu kontrolowanego, kształtując jego podstawy działania. I dopiero konsekwencją tego jest przełożenie skutków rozstrzygnięcia nadzorczego na prawa jednostki, poddane procedurze ukształtowanej w uchwale nr 481, której nieważność RDN stwierdziła. Zdaniem NSA te rozstrzygnięcia RDN nie mają statusu decyzji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Choć samo postępowanie przed RDN jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, to rozstrzygnięcie nadzorcze nie może przybrać formy autorytarnej, ostatecznej; powinien przysługiwać od niego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i droga sądowa. Nie sposób bowiem nadzoru nad szkolnictwem wyższym ograniczyć do władczego rozstrzygnięcia organu nadzorującego, który nie podlega żadnej kontroli w zakresie jego legalności.

Niemniej, NSA stwierdził, że akt nadzoru powinien zawierać elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej: oznaczenie organ nadzoru, datę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, osnowę zawierającą rozstrzygnięcie w stosunku do badanej uchwały, powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie i możliwości zaskarżenia oraz podpisy osób uczestniczących w jego wydaniu.

NSA zaznaczył, że w przypadku, gdy aktem nadzorczym stwierdza się nieważność całości aktu, w uzasadnieniu tego aktu musi być wyjaśnione naruszenie przepisu – na czym ono polega, czym się wyrażało, oraz że miało charakter istotny. Przy stwierdzaniu nieważności całej uchwały trzeba uzasadnić, że zachodziła taka konieczność, a nie było możliwe ograniczenie się do stwierdzenia nieważności jedynie części. Inaczej – w ocenie NSA – ten akt nadzoru nie nadaje się do kontroli sądowej. Poza tym taka ingerencja organu nadzoru wychodzi poza granicę jej dopuszczalności i jest niezgodna za zasadą proporcjonalności.

NSA podkreślił też znaczenie uzasadnienia aktu nadzoru RDN, powołując się na własny wyrok z 6 października 2016 r. (II OSK 1889/16), zgodnie z którym wymóg uzasadnienia aktu nadzoru wiąże się niewątpliwie z zachowaniem standardów sprawiedliwości proceduralnej, której zasadniczymi elementami są prawo do wysłuchania i obowiązek przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Nie znając uzasadnienia rozstrzygnięcia albo znając jedynie część jego motywów, trudno się przed takim rozstrzygnięciem bronić.
 
6. Czy do rozstrzygnięć nadzorczych RDN należy stosować k.p.a.?

Uzasadnienie wyroku NSA, choć jednoznacznie opowiada się za dopuszczalnością zaskarżania przez uczelnie aktów nadzoru RDN i stawia też wymagania co do elementów konstrukcyjnych tych rozstrzygnięć, to pozostawia otwartą kwestię postępowania, w drodze którego ma dochodzić do wydania tych aktów, oraz reżimu prawnego, z którego mają wynikać elementy tego rozstrzygnięcia oraz uprawnienia procesowe podmiotów doktoryzujących i habilitujących.

Przede wszystkim NSA nie wykluczył całkowicie postrzegania rozstrzygnięcia RDN jak decyzji administracyjnej i przyznał, że w wielu aspektach rozstrzygniecie to przypomina decyzję, nawet jeśli nie jest nią w klasycznym ujęciu. NSA powtórzył, że akt nadzoru RDN jest aktem administracyjnym, o charakterze zewnętrznym, wydanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, charakteryzującym się władczością i jednostronnością rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnego podmiotu. Stwierdzenie nieważności uchwały organu uczelni przez RDN wywołuje skutki w sferze praw i obowiązków uczelni, uniemożliwia bowiem procedowanie jej organom w trybie i na zasadach określonych w tej uchwale.

Przedmiotem dyskusji będzie zapewne to, czy przyjęcie, że uchwała RDN jest aktem nadzoru, wyklucza uznanie jej za decyzję administracyjną. Można argumentować, że ustawodawca nie zdecydował się tutaj wyłączyć stosowania k.p.a., czy odesłać do odpowiedniego stosowania tej ustawy, gdyż przewidział bezpośrednie stosowanie jej przepisów, uzasadnione ochroną autonomii uczelni.  

Opowiadamy się za uznaniem, że rozstrzygnięcie nadzorcze RDN jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., ponieważ:
1) to, że ustawodawca nie określa wprost, że stwierdzenie przez RDN nieważności uchwał, o których mowa w art. 192 ust. 2 i 3 oraz art. 221 ust. 14 p.s.w.i.n., następuje w drodze decyzji administracyjnej, temu nie przeczy, bo ustawodawca często nie precyzuje formy decyzji administracyjnej, a mimo to nie budzi ona wątpliwości. Niemniej, żaden przepis nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a., a rozstrzygniecie nadzorcze RDN jest aktem indywidualnym i konkretnym, skierowanym do indywidualnie oznaczonej strony oraz wydanym w konkretnej sprawie – stwierdzającym nieważność konkretnie oznaczonej uchwały. Ponadto rozstrzyga ono co do istoty o indywidualnych prawach i obowiązkach uczelni – stwierdzenie nieważności uniemożliwia uczelni prowadzenie postępowań w sprawie nadania stopni doktora i doktora habilitowanego, do czego jest uprawniona na podstawie art. 178 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 185 ust. 1 i art. 218 p.s.w.i.n.;
2) w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się w takiej sytuacji, aby akt administracyjny oceniać przez pryzmat jego cech formalnych i materialnych, o których mowa w art. 107 k.p.a. (cechy formalne – składniki decyzji administracyjnej) i art. 104 k.p.a. (cechy materialne – załatwienie sprawy co do jej istoty w drodze decyzji administracyjnej). Cechy te posiada rozstrzygnięcie nadzorcze RDN – jest niewątpliwie aktem pochodzącym od organu administracji, władczo rozstrzygającym indywidualną sprawę uczelni, tj. podmiotu niepodporządkowanego (w szczególności jako instytucja autonomiczna) RDN, a także zawiera oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis wraz ze wskazaniem wyniku głosowania.
Należy też zwrócić uwagę na obowiązujące domniemanie załatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza rzecz jasna domniemanie formy załatwiania spraw w razie wątpliwości, a nie podstawy prawnej do działań władczych.

Niestosowanie przepisów k.p.a. może rodzić lukę prawną dotyczącą m.in. elementów formalnych aktów nadzoru RDN, doręczania pism, liczenia i przywracania terminów, związania wydanym aktem, ostateczności i prawomocności aktu nadzoru, możliwości zawieszenia postępowania, sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, możliwości realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżenia aktu, możliwości stwierdzenia nieważności aktu RDN, jego sprostowania, stwierdzenia nieważności czy wznowienia postępowania (nawet w przypadku, gdy wydany byłby w wyniku przestępstwa) itd.

W istocie, lektura uzasadnienia wyroku NSA zdaje się wskazywać, że do wskazanego aktu nadzoru powinny być stosowane przepisy k.p.a. odpowiednio, jak jest to w przypadku np. aktów nadzoru wojewody nad uchwałami rad gmin. Trudność jednak w tym, że w art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym^[9], wprost takie odpowiednie stosowanie k.p.a. przewiduje, brakuje zaś takiego przepisu w p.s.w.i.n.

Mając na względzie sens wywodu NSA, zwłaszcza twierdzenie o możliwości wniesienia środka zaskarżenia od tego rozstrzygnięcia RDN w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyjdzie zatem stosować przepisy k.p.a. nie z wyraźnego polecenia ustawodawcy, czy uznania tego aktu za decyzję administracyjną, lecz w oparciu o analogię w prawie, dla uniknięcia wskazanej luki prawnej. Potwierdzenia takiego poglądu należy poszukiwać w przyszłym orzecznictwie.
 
7. Realizacja drogi sądowej

NSA jednoznacznie przesądził właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na akty nadzoru RDN, jednak uzasadnienie wyroku nie precyzuje podstaw tego zaskarżenia. Skoro bowiem zdaniem NSA akt nadzoru RDN nie jest decyzją administracyjną, to wątpliwości budzi oparcie właściwości sądów na art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie można też określić tej właściwości na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., gdyż przewiduje on możliwość wnoszenia skarg na „akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego”. Zapewne podstawy prawnej właściwości sądów administracyjnych pozostaje upatrywać w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., choć może i to stać się dyskusyjne wobec wymagań stawianych w orzecznictwie dla tej kategorii aktów podlegających kognicji sądowoadministracyjnej. Próżno też poszukiwać przepisu szczególnego dającego podstawę zaskarżenia aktów nadzoru RDN, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a.^[10].

NSA zwraca uwagę na znaczenie zaskarżalności aktów nadzoru RDN nad uczelniami wyższymi dla zapewnienia ochrony ich autonomii. Ustawodawca postuluje ochronę autonomii uczelni w art. 9 ust. 2 i 5 p.s.w.i.n., który stanowi, że organy władzy publicznej mogą podejmować rozstrzygnięcia dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. Niewątpliwie, RDN jest organem władzy publicznej, któremu w przepisach p.s.w.i.n przyznano prawo podejmowania rozstrzygnięć dotyczących uczelni w rozumieniu przytoczonego przepisu p.s.w.i.n., jednak w ściśle określonym zakresie. W związku z tym, że autonomia szkoły wyższej jest zasadą, a ingerencja nadzorcza wyjątkiem, NSA podkreślił za WSA w Warszawie, że przepisy określające jej zakres muszą podlegać wykładni ścisłej – niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Akceptacja poglądu o niezaskarżalności rozstrzygnięć RDN miałaby charakter precedensowy, czyniąc zasadę autonomii szkoły wyższej iluzoryczną.

Powyższe zapatrywanie koresponduje z uchwałą składu siedmiu sędziów SN z 12 lutego 1998 r. (III ZP 46/97^[11]), stwierdzającą, że: „Na decyzję Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra, podjętą na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), o uchyleniu uchwały senatu lub decyzji rektora uczelni przysługuje skarga do NSA”. W uzasadnieniu tej uchwały SN zwrócił uwagę na to, że na podstawie art. 19 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (dalej: „u.o.NSA”)^[12] kognicją NSA objęte są w zasadzie wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, o ile nie mają one charakteru cywilnoprawnego i o ile wyraźny przepis ustawy nie stanowi inaczej. Zdaniem SN podejmowane przez Ministra Edukacji Narodowej (dalej: „MEN”) na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (dalej: „u.o.s.w.”)^[13] w trybie nadzoru prawnego decyzje były aktami podejmowanymi przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem ich przedmiotem była dokonywana przez MEN ocena prawna ściśle określonego aktu prawnego (uchwały lub decyzji) podjętego przez właściwy organ uczelni (senat lub rektora). Domniemanie prawne przemawiało za tym, że akt taki podlegał kognicji NSA, o ile wyraźny przepis nie stanowił inaczej. SN wskazał, że MEN działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 7 u.o.s.w.), przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzoru prawnego wobec uczelni państwowych, które – jak wszystkie szkoły wyższe – korzystają z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP).

Zdaniem SN prawną podstawę skargi do NSA na decyzje administracyjne stanowił art. 16 ust. 1 pkt 1 u.o.NSA. Przy czym pojęcie „decyzji administracyjnej” rozumiane było w tym wypadku szeroko i obejmowało zarówno decyzje wydawane na zasadach i w trybie określonym przepisami k.p.a., jak i decyzje wydawane w innym postępowaniu (art. 22 ust. 4 u.o.NSA). Jednak w każdym wypadku w grę wchodzić musiało oczywiście rozstrzygnięcie prawne mające prawne znamiona decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnomaterialnym. Decyzja podejmowana przez MEN na podstawie art. 31 ust. 2 i 3 u.o.s.w. miała wszelkie znamiona decyzji administracyjnej. Była ona rozstrzygnięciem nadzorczym podejmowanym na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 31 ust. 2 u.o.s.w.), przez organ administracji publicznej (przez MEN), wobec indywidualnie oznaczonego podmiotu prawnego (określonej uczelni), w konkretnej sprawie (dotyczyła oceny prawnej konkretnej uchwały senatu uczelni lub decyzji rektora uczelni), która nie wynika ze stosunku nadrzędności lub podległości organizacyjnej organu podejmującego rozstrzygnięcie i adresata decyzji (uczelnia miała konstytucyjnie i ustawowo gwarantowaną autonomię względem MEN), ale równocześnie miała znamiona aktu prawnego, który w sposób autorytatywny kształtował sytuację prawną adresata. Przy tym nie ulegało wątpliwości, że decyzja podejmowana na podstawie art. 31 ust. 2 u.o.s.w. nie była wydawana na zasadach i w trybie przepisów k.p.a.

Zdaniem SN była ona typowym rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest przez właściwy organ z urzędu, wobec określonego ustawą podmiotu prawnego (uczelni) podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jej przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna, konkretnego, już podjętego przez organ uczelni (senat lub rektora) aktu prawnego (uchwały lub decyzji) i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności (zgodności z przepisami ustawy i statutu uczelni).
 
8. Konsekwencje niejednoznacznego charakteru prawnego aktów RDN przez sądy administracyjne

Brak wskazania przez NSA w uzasadnieniu wyroku tego, na jakiej podstawie prawnej można zaskarżyć akt nadzoru RDN,  będzie nasuwać pytania o podstawy orzekania przez sąd administracyjny. Zasadniczo trzydziestodniowy termin na zaskarżenie aktu nadzoru RDN od jego doręczenia uczelni wywieść można z art. 52 § 3 i art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., chyba że uznamy akty nadzoru za akty sui generis zaskarżalne na mocy przepisu szczególnego, wówczas bowiem stosownie do art. 52 § 3a tej ustawy byłyby zaskarżalne w każdym czasie. Skoro jednak NSA przewiduje stosowanie do nich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to wydaje się, że powinny być traktowane jak decyzja. Znów zatem pojawia się problem stosowania analogii w prawie. Trudniej bowiem ją odnieść do podstaw orzeczniczych sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę. WSA w Warszawie oparł swój wyrok na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co było logiczną konsekwencją uznania aktu nadzoru RDN za decyzję administracyjną. NSA zaś stwierdził, że „błędne uzasadnienie Sądu I instancji co do przyjętego charakteru aktu nadzoru jako decyzji administracyjnej nie ma wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia, które ostatecznie odpowiada prawu.”. Zdaje się więc, że zaakceptował taką podstawę rozstrzygania przez WSA w Warszawie, która przecież dotyczy decyzji administracyjnych, choć konsekwentnie NSA powinien wskazać jako podstawę rozstrzygnięcia art. 146 albo art. 150 p.p.s.a.
  
9. Podsumowanie

Znaczenie wyroku NSA z 12 czerwca 2025 r. w sprawie III OSK 626/22 dla praktyki w obszarze obsługi prawnej podmiotów ze sfery szkolnictwa wyższego skłoniło do przygotowania niniejszego omówienia. Przesądza on kognicję sądów administracyjnych w sprawach nadzoru nad aktami nadzoru RDN, jak również dopuszczalność wnoszenia od tych aktów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto zawiera dyrektywy dla RDN, akcentujące potrzebę proporcjonalności działania i starannego uzasadniania swoich aktów, zwłaszcza w kontekście wymaganej ochrony autonomii szkół wyższych.

Jednocześnie omawiany wyrok pozostawia kwestie otwarte w zakresie konkretnych przepisów dotyczących realizacji tych wskazań. Powinny być one wyjaśnione w przyszłym orzecznictwie lub skłonić do interwencji ustawodawcę. Z racji występowania autorów niniejszego omówienia przed NSA jako pełnomocników jednej ze stron w przedstawianej sprawie ocena obu orzeczeń i ich uzasadnień musi zostać pozostawiona czytelnikom.
 

dr Aleksander Jakubowski
radca prawny w OIRP w Warszawie,
Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Łukasz Jędruszuk
radca prawny w OIRP w Warszawie,
Biuro Prawne Uniwersytetu Warszawskiego

 

---