09.05.2021

Charakter prawny zarządzeń pokontrolnych organów Inspekcji Ochrony Środowiska

opublikowano: 2014-09-03 przez: Mika Ewelina

 

Zadania kontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.i.o.ś.[1] do podstawowych zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola[2]:

  • przestrzegania przepisów o ochronie środowiska[3] i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody[4],

  • przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji,

  • eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem,

  • przestrzegania przepisów o opakowaniach i odpadach opakowaniowych[5],

  • przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej[6],

  • przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym[7].

Kontrolę wykonują: Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 9 ust. 1 u.i.o.ś.). Przepisy u.i.o.ś. nie określają precyzyjnie, jakie podmioty mogą być kontrolowane przez Inspekcję Ochrony Środowiska. Moim zdaniem kontrolę można przeprowadzić u każdego podmiotu (osoby fizycznej i jednostki organizacyjnej), na którym ciążą obowiązki publicznoprawne na podstawie przepisów i decyzji określonych w art. 2 ust. 1 u.i.o.ś. Innymi słowy, wyznaczony w tym przepisie zakres przedmiotowy zadań kontrolnych Inspekcji Ochrony Środowiska w sposób dorozumiany rozstrzyga o kręgu podmiotów, które można poddać kontroli w trybie przepisów u.i.o.ś.
W myśl art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może[8]:

  • wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej,

  • wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną,

  • wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.).
Celem niniejszego artykułu jest omówienie charakteru prawnego zarządzeń pokontrolnych wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., jak również stosunków prawnych powstających na tle takich zarządzeń.

Procedura wydawania zarządzeń pokontrolnych

Zarządzenia, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., wydaje się po przeprowadzeniu kontroli u danego podmiotu. Procedura wydawania zarządzeń pokontrolnych jest przedstawiona niżej[9].
Po pierwsze, w ramach kontroli upoważniony pracownik Inspekcji Ochrony Środowiska bada zgodność stanu faktycznego obejmującego działalność kontrolowanego podmiotu ze stanem postulowanym, czyli stanem, który – zgodnie z odpowiednimi normami prawnymi skierowanymi do tego podmiotu (abstrakcyjno-generalnymi oraz indywidualno-konkretnymi) – uznaje się za poprawny. Zakres przedmiotowy kontroli implicite wyznaczają zadania kontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska określone w art. 2 ust. 1 u.i.o.ś.[10]
Po drugie, jeżeli występują rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym, konieczne jest ustalenie zasięgu tych rozbieżności, czyli katalogu dokonanych przez dany podmiot naruszeń norm prawnych, jakie wynikają z szeroko rozumianych przepisów oraz decyzji o ochronie środowiska.
Po trzecie, przeprowadziwszy czynności kontrolne, pracownik Inspekcji Ochrony Środowiska sporządza i podpisuje protokół (art. 11 ust. 1 u.i.o.ś.). Protokół stwierdza ustalenia poczynione podczas kontroli, w tym opisuje wspomniane naruszenia norm prawnych. Jeden egzemplarz protokołu doręcza się – w zależności od rodzaju podmiotu – kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, którzy go podpisują, zachowując prawo do wniesienia do protokołu umotywowanych zastrzeżeń i uwag. Jeżeli odmawiają podpisania protokołu, pracownik Inspekcji Ochrony Środowiska czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 u.i.o.ś.)[11].
Po czwarte, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska (albo w pewnych wypadkach – Główny Inspektor Ochrony Środowiska) może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, jak również podjąć inne działania, np. złożyć wniosek o ukaranie za wykroczenie przeciwko środowisku (zob. art. 14 u.i.o.ś.).
Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń[12]. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia.
Zarysowana wyżej procedura wydawania zarządzeń pokontrolnych oraz analiza art. 12 ust. 1–2 u.i.o.ś. dają podstawy do wstępnego wyciągnięcia następujących wniosków:

  • zarządzenia pokontrolne – jak sama nazwa wskazuje – muszą być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli u danego podmiotu przez upoważnionego pracownika Inspekcji Ochrony Środowiska,

  • nie można wydać zarządzeń pokontrolnych w przypadku, gdy stan faktyczny stwierdzony w ramach kontroli u danego podmiotu nie wykazuje rozbieżności ze stanem postulowanym[13],

  • zarządzeń pokontrolnych nie wydaje się także wtedy, gdy w toku kontroli stwierdzono naruszenia, ale przed jej zakończeniem zostały one wyeliminowane (taki wniosek wypływa z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.),

  • zarządzenia pokontrolne mogą dotyczyć jedynie przestrzegania szeroko rozumianych przepisów i decyzji o ochronie środowiska, których zakres przedmiotowy jest wyznaczony przez zadania kontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 2 ust. 1 u.i.o.ś.),

  • jeżeli kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna odmawiają podpisania protokołu sporządzonego przez pracownika Inspekcji Ochrony Środowiska, zarządzenia pokontrolne można wydać dopiero po upływie siedmiodniowego terminu na przedstawienie przez nich stanowiska na piśmie (art. 11 ust. 3 u.i.o.ś. – zasada audiatur et altera pars),

  • jakkolwiek przepisy tego jasno nie regulują, ze względów systemowych i funkcjonalnych należy uznać, że zarządzenia pokontrolne można wydać tylko na podstawie ustaleń kontroli opisanych w protokole sporządzonym przez pracownika Inspekcji Ochrony Środowiska zgodnie z art. 11 ust. 1–2 u.i.o.ś., z uwzględnieniem ewentualnego pisemnego stanowiska kontrolowanego podmiotu, o którym mowa w art. 11 ust. 3 u.i.o.ś.; niedopuszczalne jest wydanie zarządzeń pokontrolnych na podstawie innych źródeł informacji,

  • wydanie zarządzeń pokontrolnych leży w sferze uznania administracyjnego organu Inspekcji Ochrony Środowiska (sformułowanie: może wydać), a więc nie jest to obligatoryjny element wieńczący procedurę kontroli; kontrola może także zakończyć się np. decyzją administracyjną wydaną na podstawie odrębnych przepisów (art. 12 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.),

  • z kompetencją do wydawania zarządzeń pokontrolnych jest sprzężony obowiązek publicznoprawny po stronie organu Inspekcji Ochrony Środowiska, aby dokonać takiej czynności, jeżeli okoliczności sprawy to uzasadniają,

  • w zarządzeniu pokontrolnym organ Inspekcji Ochrony Środowiska wyznacza termin na przekazanie mu informacji określonych w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., ustalając jego długość w ramach uznania administracyjnego[14].

Stosunek prawny na podstawie zarządzenia pokontrolnego

Wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku prawnego[15]. Jest to stosunek o charakterze administracyjnoprawnym.
Po stronie publicznoprawnej podmiotem zawiązywanego stosunku jest organ, który wydał zarządzenie pokontrolne. Co do zasady takim organem jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska, który działa w imieniu wojewody[16]. Ten inspektor jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji ochrony środowiska wchodzącej w skład zespolonej administracji województwa (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.). Należy podkreślić, że podmiotem stosunku nie jest pracownik Inspekcji Ochrony Środowiska, który sporządza protokół z czynności kontrolnych, czyli dokonuje czynności materialno-technicznej[17]. Pracownik ten może być jednak równocześnie pisemnie upoważniony do wydawania zarządzeń pokontrolnych w imieniu wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: Kpa).
W drodze wyjątku po stronie publicznoprawnej podmiotem stosunku może być Główny Inspektor Ochrony Środowiska, gdy to ten organ wydał zarządzenie pokontrolne. Zgodnie z art. 22 u.i.o.ś. Główny Inspektor Ochrony Środowiska może podejmować wszelkie czynności należące do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, jeśli uzna to za celowe ze względu na wagę lub zawiłość sprawy.
Po drugiej stronie powstającego stosunku administracyjnoprawnego zawsze znajduje się osoba fizyczna. Jeżeli kontrola dotyczyła działalności danej osoby fizycznej, ona sama jest adresatem zarządzenia pokontrolnego i podmiotem zawiązanego stosunku. Odnosi się to także do osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. W przypadku gdy kontrolę przeprowadzono w jednostce organizacyjnej (choćby nieposiadającej osobowości prywatnoprawnej, np. w zakładzie budżetowym[18]), zarządzenie pokontrolne adresuje się do kierownika tej jednostki. Jeśli kontrolowana jednostka organizacyjna ma złożoną strukturę (np. wielozakładowe przedsiębiorstwo państwowe), należy uznać, że adresatem jest kierownik tej wyodrębnionej części jednostki, w której w toku kontroli stwierdzono uchybienia. Adresat zarządzenia, czyli podmiot stosunku, zawsze musi być zindywidualizowany.
Warto podkreślić, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z charakterystycznym rozszczepieniem podmiotowym: czynności kontrolne przeprowadza się w danej jednostce organizacyjnej, ale adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, tylko osoba fizyczna będąca jej kierownikiem. Kierownik, a nie jednostka organizacyjna, jest podmiotem stosunku, na którym ciążą obowiązki administracyjnoprawne na podstawie zarządzenia pokontrolnego[19].
Treść stosunku administracyjnoprawnego (tj. prawa i obowiązki stron) wyznacza dyspozycja art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. Zgodnie z powołanym przepisem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Jeżeli nie podjęto żadnych działań w wyznaczonym terminie, adresat zarządzenia także powinien o tym powiadomić właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska.
Treść stosunku, który zawiązuje się w wyniku wydania zarządzenia pokontrolnego, sprowadza się zatem wyłącznie do obowiązku informacyjnego adresata tego zarządzenia wobec organu Inspekcji Ochrony Środowiska. Należy podkreślić, że omawiany stosunek nie obejmuje powinności na podstawie szeroko pojętych przepisów i decyzji dotyczących ochrony środowiska. Powinności te ciążą na kontrolowanym podmiocie w ramach innych stosunków administracyjnoprawnych, które regulują ich szczegółową treść, jak również sankcje za naruszenie nakazów i zakazów.
Wbrew często spotykanym w praktyce poglądom zarządzenie pokontrolne per se nie nakłada na adresata obowiązków związanych z przestrzeganiem przepisów i decyzji dotyczących ochrony środowiska ani nie zobowiązuje go do dostosowania stanu faktycznego do stanu, jaki powinien istnieć w myśl takich przepisów i decyzji[20]. Relacja prawna, która powstaje na podstawie zarządzenia pokontrolnego, nie obejmuje tych elementów i ogranicza się jedynie do obowiązku informacyjnego adresata zarządzenia względem organu Inspekcji Ochrony Środowiska, tj. obowiązku poinformowania o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w zarządzeniu.
W wyniku wydania zarządzenia ani jego adresat, ani kontrolowany podmiot nie stają się zobowiązanymi do podjęcia powyższych działań. Taki obowiązek może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. W zarządzeniu pokontrolnym jedynie stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska, ale nie nakłada się takiej powinności ani nie wyznacza się terminu do jej wykonania[21]. Termin wyznaczony w zarządzeniu może dotyczyć tylko wykonania obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.
Na przykład, jeżeli kontrolę przeprowadzono u podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie prowadzi działalności stwarzającej ryzyko w środowisku, i w toku kontroli stwierdzono, że podmiot ten – ze swojej winy[22] – wyrządził szkodę w środowisku dotyczącą chronionych siedlisk przyrodniczych, ale nie zgłosił tego faktu organowi ochrony środowiska i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, w zarządzeniu pokontrolnym należy wskazać to uchybienie[23]. Samo zarządzenie pokontrolne nie nakłada jednak na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku, aby dokonał wymaganego zgłoszenia. Taka powinność ciąży na nim z mocy prawa[24].
Niedopuszczalne jest nałożenie przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska na kontrolowany podmiot lub jego kierownika, w drodze zarządzenia pokontrolnego, bezpośredniego obowiązku podjęcia konkretnych działań, które zmierzałyby do usunięcia stwierdzonych naruszeń, np. do przywrócenia środowisku stanu sprzed awarii[25].
Sankcję za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku informacyjnego przewiduje art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. Przepis ten wprowadza karę aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny w przypadku, gdy adresat zarządzenia pokontrolnego (tzn. kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej):

  • w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych,

  • niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych.

Powyższe czyny stanowią wykroczenia zagrożone sankcją karną[26].

Elementy konstytutywne i deklaratoryjne zarządzenia pokontrolnego

Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że w zarządzeniu pokontrolnym można wyróżnić dwojakiego rodzaju elementy: konstytutywne oraz deklaratoryjne.
Adresat zarządzenia (kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna), w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, ma obowiązek poinformowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w tym zarządzeniu (art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Omawiany obowiązek informacyjny, wraz z ustaloną przesłanką czasową, jest elementem konstytutywnym zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie wywołuje tu skutek prawotworzący – prowadzi do powstania prawnego nakazu działania po stronie adresata zarządzenia[27].
Ponadto w zarządzeniu pokontrolnym występują elementy deklaratoryjne, a mianowicie – wydane na podstawie ustaleń kontroli – jednostronne oświadczenia wiedzy organu Inspekcji Ochrony Środowiska. Są to stwierdzenia, że: 1) na kontrolowanym podmiocie ciążą określone obowiązki prawne wynikające z szeroko rozumianych przepisów i decyzji dotyczących ochrony środowiska oraz 2) doszło do naruszenia tych obowiązków. Jak wyjaśniono wcześniej, zamieszczenie tych elementów w zarządzeniu pokontrolnym nie prowadzi jednak do powstania nowych obowiązków administracyjnoprawnych (brak skutku prawotworzącego)[28]. Mamy do czynienia jedynie z ustaleniami dotyczącymi faktów normatywnie relewantnych.
W odniesieniu do kontrolowanych jednostek organizacyjnych między elementami deklaratoryjnymi oraz konstytutywnymi pojawia się charakterystyczne rozszczepienie podmiotowe, o którym była mowa w trzeciej części artykułu. Jeżeli organ Inspekcji Ochrony Środowiska adresuje zarządzenie pokontrolne do kierownika jednostki organizacyjnej, w takim zarządzeniu występują:

  • elementy deklaratoryjne, tj. stwierdzone naruszenia obowiązków prawnych ciążących na kontrolowanej jednostce,

  • element konstytutywny, tzn. obowiązek informacyjny, który nakłada się – w sposób prawotworzący – nie na jednostkę organizacyjną, w której stwierdzono naruszenia, ale na jej kierownika.

Charakter prawny zarządzenia pokontrolnego

Zarządzenie pokontrolne stanowi jedną z władczych form działania administracji[29]. Wskazuje na to nie tylko sama nazwa czynności[30], lecz przede wszystkim konsekwencje prawne. Zarządzenie pokontrolne wydaje jednostronnie wojewódzki inspektor ochrony środowiska (w wyjątkowych przypadkach – Główny Inspektor Ochrony Środowiska; art. 22 u.i.o.ś.). Na podstawie zarządzenia pokontrolnego zawiązuje się stosunek administracyjnoprawny, którego treścią jest obowiązek informacyjny ciążący na adresacie zarządzenia (tj. na kontrolowanej osobie fizycznej lub na kierowniku kontrolowanej jednostki organizacyjnej). Naruszenie tego obowiązku podlega sankcji karnej – jako wykroczenie – stosownie do art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. Ponadto w zarządzeniu pokontrolnym organ Inspekcji Ochrony Środowiska jednostronnie – w sposób deklaratoryjny – stwierdza, że na kontrolowanym podmiocie ciąży określony obowiązek prawny dotyczący ochrony środowiska i że doszło do jego naruszenia.
Skoro zarządzenie pokontrolne ma charakter władczy, w dalszej kolejności powstaje pytanie, czy można je uznać za decyzję administracyjną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje pogląd negujący taką możliwość. Z wykładni systemowej art. 12 ust. 1 pkt 1–2 u.i.o.ś. wywodzi się, że skoro w punkcie drugim powołanego przepisu jest mowa o decyzjach administracyjnych, a w punkcie pierwszym ustawodawca nie odwołuje się do tej formy działania, to należy dojść do wniosku, że zarządzenie pokontrolne (wymienione w punkcie pierwszym) nie stanowi decyzji administracyjnej[31].
Powyższa argumentacja wydaje się mało przekonująca. Art. 12 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. zawiera odesłanie do odrębnych norm, które przyznają wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Powołanego przepisu nie można interpretować w sposób a contrario („z przeciwieństwa”): jeżeli w punkcie drugim przepisu posłużono się pojęciem decyzji administracyjnej, to oznacza, że wymienione w punkcie pierwszym zarządzenie pokontrolne nie jest taką decyzją. Przepis odsyłający (tzn. art. 12 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.) per se nie normuje charakteru prawnego aktu administracyjnego wymienionego w innej jednostce redakcyjnej tego przepisu. Przepis ten nie zawiera bowiem regulacji wyczerpującej i nie może stanowić dostatecznej podstawy do wykładni „z przeciwieństwa”[32].
W moim przekonaniu o tym, czy zarządzenie pokontrolne jest decyzją administracyjną, nie decyduje nazwa ani systematyka, ale cechy tej czynności, tj. czy mamy do czynienia z kwalifikowanym aktem administracyjnym, będącym przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę wobec indywidualnej osoby, wydanym w postępowaniu o jawnie ukształtowanej procedurze[33].
Jakkolwiek można wyróżnić wiele podobieństw między zarządzeniem pokontrolnym a decyzją administracyjną (np. władczy, zewnętrzny, indywidualnie adresowany charakter), wydaje się, że zarządzeniu brakuje jednej, podstawowej cechy decyzji administracyjnej. Otóż, moim zdaniem należy uznać, że w drodze zarządzenia pokontrolnego nie następuje rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej.
Zarządzenie wydaje się w wyniku kontroli, której przedmiotem jest przestrzeganie przez kontrolowany podmiot przepisów i decyzji dotyczących ochrony środowiska. Istotą sprawy jest zatem to, czy dany podmiot narusza normy prawne wypływające ze wspomnianych przepisów bądź decyzji. Stwierdzenie naruszeń (element deklaratoryjny zarządzenia pokontrolnego) jest przesłanką nałożenia obowiązku informacyjnego (elementu konstytutywnego zarządzenia). Jednakże nałożenie tego obowiązku nie rozstrzyga merytorycznie samej sprawy administracyjnej, do której odnosiła się kontrola.
Podsumowując, zarządzenie pokontrolne jest indywidualnym, władczym aktem administracyjnym, ale nie stanowi decyzji administracyjnej[34]. Taki wniosek wypływa nie tyle z wykładni systemowej art. 12 u.i.o.ś., co z analizy charakteru prawnego tej czynności.

Zaskarżenie zarządzenia pokontrolnego do sądu administracyjnego

Przepisy u.i.o.ś. nie przewidują możliwości odwołania się od zarządzenia pokontrolnego do organu wyższego stopnia[35]. Ponieważ zarządzenie nie jest decyzją administracyjną, podstawą do złożenia odwołania nie jest także art. 127 § 1 Kpa.
W orzecznictwie WSA oraz NSA zdecydowanie dominuje stanowisko, że na zarządzenie pokontrolne wydane przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska można złożyć skargę do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego[36]. Skarga przysługuje stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.[37] Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na – inne niż określone w punktach 1–3 tego przepisu – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów[38].
Stanowisko to należy uznać za uzasadnione. Zarządzenie pokontrolne jest aktem z dziedziny administracji publicznej. Odnosi się ono – w sposób deklaratoryjny – do obowiązków prawnych ciążących na kontrolowanym podmiocie, jak również – w sposób konstytutywny – powoduje nałożenie powinności informacyjnej określonej w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. Omawiane stanowisko pozostaje w zgodzie z ogólną dyrektywą wykładni przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym w taki sposób, aby akty władcze administracji podlegały kontroli sądu administracyjnego. Argumenty te przemawiają za dopuszczalnością zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Skarga do sądu administracyjnego przysługuje adresatowi zarządzenia pokontrolnego, tj. kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej[39]. Wydaje się, że należy też dopuścić skargę złożoną przez samą jednostkę organizacyjną[40]. Zarządzenie pokontrolne w sposób jednostronny stwierdza obowiązki prawne, jakie ciążą na takiej jednostce i wynikają z przepisów bądź decyzji odnoszących się do ochrony środowiska. Sprawa administracyjna bezpośrednio dotyczy jej interesu prawnego, a więc powinna mieć ona możliwość obrony przed bezprawnymi aktami organu Inspekcji Ochrony Środowiska, choćby były one adresowane do kierownika tej jednostki (zob. art. 50 § 1 p.p.s.a.). W szczególności jednostka organizacyjna może złożyć skargę, gdy – wbrew przepisom u.i.o.ś. – organ Inspekcji Ochrony Środowiska wydał zarządzenie pokontrolne wobec tej jednostki, a nie w stosunku do jej kierownika[41]. Należy uznać, że w takiej sytuacji zarządzenie pokontrolne bezwzględnie ulega uchyleniu.
Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. przed złożeniem skargi należy wezwać na piśmie organ Inspekcji Ochrony Środowiska, który wydał zarządzenie pokontrolne, do usunięcia naruszenia prawa. Wezwania trzeba dokonać w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu zarządzenia. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na powyższe wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.
Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu Inspekcji Ochrony Środowiska, który wydał zaskarżone zarządzenie pokontrolne (art. 54 § 1 p.p.s.a.).
W omawianym przypadku w drodze analogii znajduje zastosowanie art. 112 Kpa. Jeżeli w zarządzeniu pokontrolnym zamieszczono błędne pouczenie co do prawa odwołania bądź wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie może to szkodzić stronie postępowania, która zastosowała się do tego pouczenia[42].

Treść zarządzeń pokontrolnych

Powyższe uwagi na temat charakteru normatywnego zarządzeń pokontrolnych oraz elementów stosunku administracyjnoprawnego pozwalają na przedstawienie kilku praktycznych wskazówek co do wymaganej treści zarządzeń pokontrolnych.
Jak wcześniej wielokrotnie wspominano, w przypadku gdy kontrolę przeprowadzono w jednostce organizacyjnej, zarządzenia pokontrolne adresuje się do jej kierownika (zindywidualizowanej osoby fizycznej), a nie do samej jednostki.
W zarządzeniach należy zamieszczać informacje o stwierdzonych naruszeniach obowiązków prawnych ciążących na kontrolowanym podmiocie, jakie upoważniony pracownik Inspekcji Ochrony Środowiska wykrył w toku czynności kontrolnych. Zarządzenia pokontrolne nie mogą być natomiast wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o takich obowiązkach, gdy nie doszło do żadnych naruszeń bądź je uprzednio usunięto[43].
W zarządzeniach pokontrolnych organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie może na kontrolowany podmiot lub jego kierownika nałożyć bezpośredniego obowiązku podjęcia jakichkolwiek konkretnych działań, które zmierzałyby do usunięcia stwierdzonych naruszeń[44]. Służą do tego inne instrumenty prawne[45].
W zarządzeniach należy określić termin na przekazanie informacji, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., ale nie można ustalić terminu dotyczącego wykonania działań, które mają eliminować stwierdzone naruszenia.
W odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych w drodze analogii można zastosować art. 107 § 1 Kpa, który określa wymagane elementy decyzji administracyjnej. W szczególności powinno się zamieścić pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia[46].

Zakończenie

Krótko podsumowując przeprowadzone rozważania, należy stwierdzić, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., jest władczym aktem administracyjnym wydawanym przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska i adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Nie stanowi ono decyzji administracyjnej, ale podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje zawiązaniem stosunku administracyjnoprawnego między organem Inspekcji Ochrony Środowiska a adresatem zarządzenia, z którego to stosunku wypływa obowiązek informacyjny ciążący na adresacie. Uchybienie temu obowiązkowi jest karalne jako wykroczenie. W zarządzeniu pokontrolnym organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie może na kontrolowany podmiot lub jego kierownika nałożyć bezpośredniego obowiązku podjęcia jakichkolwiek konkretnych działań, które zmierzałyby do usunięcia stwierdzonych naruszeń.
Na zakończenie artykułu warto zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych – w sposób dość niekonsekwentny – uznaje się, że zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska odbiegają swoim charakterem od czynności takich jak przeróżnego rodzaju wyniki kontroli oraz wystąpienia pokontrolne. Przyjmuje się, że wspomniane czynności zasadniczo nie są objęte kognicją sądów administracyjnych, ponieważ nie wywołują bezpośrednich skutków w sferze praw i obowiązków kontrolowanego podmiotu[47]. Dotyczy to np. wystąpień pokontrolnych wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej[48], inspektora pracy[49] czy Narodowego Funduszu Zdrowia[50].
 
dr Tomasz Czech
Radca prawny OIRP w Warszawie


Źródło: Temidium 4 (61) 2010


[1] Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. nr 44, poz. 287 ze zm.), dalej: u.i.o.ś.
[2] Katalog zadań Inspekcji Ochrony Środowiska ma ulec zmianie od 1 stycznia 2011 r. Zob. projekt ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustawy o działach administracji rządowej, druk sejmowy nr 2976 z 8 kwietnia 2010 r., www.sejm.gov.pl.
[3] Przede wszystkim chodzi o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej: p.o.ś.
[4] Zob. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.).
[5] Zob. ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz.U. nr 63, poz. 638 ze zm.).
[6] Zob. m.in. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. nr 39, poz. 251 ze zm.).
[7] Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. nr 180, poz. 1495 ze zm.).
[8] Por. B. Draniewicz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 28 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 216/08), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009, nr 6, s. 151; W. Radecki, Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska z komentarzem, Wrocław 2000, s. 47–54.
[9] Zob. uzasadnienie wyroku WSA w Opolu z 25 marca 2008 r. (II SA/Op 5/08), LEX nr 486261. Por. także Procedura przeprowadzania kontroli oraz podejmowania działań pokontrolnych przez służby Inspekcji Ochrony Środowiska, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Warszawa 2005, s. 26 i n.
[10] Zgodnie z art. 12a u.i.o.ś. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 ze zm.).
[11] Podobną procedurę przewidziano w art. 380 p.o.ś.
[12] Por. cyt. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2008 r. (II SA/Op 5/08).
[13] Podobnie cyt. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2008 r. (II SA/Op 5/08).
[14] Por. B. Draniewicz, op. cit., s. 153.
[15] Sam fakt sporządzenia przez pracownika Inspekcji Ochrony Środowiska protokołu z czynności kontrolnych nie powoduje jeszcze powstania stosunku prawnego wiążącego podmiot kontrolowany. Konieczna w tym celu jest dalsza czynność, taka jak wydanie zarządzenia pokontrolnego.
[16] Zgodnie z nowelizacją przepisów u.i.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma działać w imieniu własnym. Zmiany te mają wejść w życie od 1 stycznia 2011 r.
[17] Por. W. Radecki, op. cit., s. 47.
[18] Podobnie B. Draniewicz, op. cit., s. 151, przypis 17.
[19] Odmiennie rzecz się przedstawia w przypadku, gdy w wyniku kontroli dochodzi do wydania decyzji administracyjnej (np. na podstawie art. 12 ust. 4 u.i.o.ś.). Adresatem takiej decyzji, z wyjątkiem sytuacji szczególnych, jest kontrolowana jednostka organizacyjna, a nie jej kierownik.
[20] Nieco odmiennie, jak się wydaje, W. Radecki, op. cit., s. 48.
[21] Zob. cyt. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2008 r. (II SA/Op 5/08). Odmiennie: Procedura…, s. 47–48. Częściowo odmiennie co do wyznaczenia terminu por. B. Draniewicz, op. cit., s. 153.
[22] Por. T. Czech, Wina jako przesłanka odpowiedzialności administracyjnoprawnej za szkodę w środowisku, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 2, s. 20 i n.
[23] Podobnie wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2008 r. (IV SA/Wa 1740/07), LEX nr 486281. Odmiennie wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2009 r. (IV SA 1355/08), niepubl.
[24] Zob. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. nr 75, poz. 493, ze zm.).
[25] Tak trafnie wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2007 r. (IV SA/Wa 1833/06), LEX nr 326271; wyrok WSA w Gdańsku z 26 marca 2009 r. (II SA/Gd 847/08), niepubl. Por. jednak B. Draniewicz, op. cit., s. 153.
[26] Można nadmienić, że w art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. nieprawidłowo posłużono się liczbą mnogą: „zarządzenia pokontrolne”. W rezultacie sankcjonuje się jedynie czyn zabroniony dotyczący dwóch lub więcej zarządzeń pokontrolnych. Jeżeli stan faktyczny obejmuje tylko jedno zarządzenie pokontrolne, de lege lata na podstawie powołanego przepisu nie można na adresata tego zarządzenia nałożyć sankcji penalnej (zakaz wykładni rozszerzającej przepisów o charakterze karnym).
[27] Por. B. Draniewicz, op. cit., s. 153.
[28] Tak trafnie B. Draniewicz, op. cit., s. 153; W. Radecki, op. cit., s. 48.
[29] Tak np. cyt. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2008 r. (II SA/Op 5/08).
[30] Zgodnie z internetowym Słownikiem Języka Polskiego PWN (www.sjp.pwn.pl), słowo „zarządzenie” oznacza: 1. oficjalne polecenie wydane przez zwierzchnika lub instytucję nadrzędną; 2. akt prawny wydany przez władze wykonawcze określający sposób wykonania ustawy.
[31] Zob. np. postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r. (II OSK 107/08), niepubl.; cyt. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2008 r. (II SA/Op 5/08); postanowienie WSA w Poznaniu z 5 listopada 2009 r. (II SA/Po 745/09), niepubl. Por. także postanowienie WSA w Bydgoszczy z 21 lipca 2010 r. (II SA/Bd 488/10), niepubl.
[32] Por. np. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 216–219.
[33] Zob. uchwała SN z 5 lutego 1988 r. (III AZP 1/88), OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59. Z literatury por. np. W. Jakimowicz, Problem definiowania pojęcia decyzji administracyjnej, Przegląd Sądowy 2000, nr 10, s. 39 i n.; J. Łętowski, Prawo administracyjne, zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 185–186; P.J. Sobal, Decyzja administracyjna jako szczególny rodzaj aktu administracyjnego, Państwo i Prawo 1970, nr 6, s. 950–956; A. Wiktorowska [w:] Prawo administracyjne (red. M. Wierzbowski), Warszawa 2006, s. 134.
[34] Tak również B. Draniewicz, op. cit., s. 151; W. Radecki, op. cit., s. 47–48.
[35] W. Radecki, op. cit., s. 48 stwierdza, że „ponieważ zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, przeto nie przysługuje od niego odwołanie”.
[36] Tak np. cyt. postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r. (II OSK 107/08); postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r. (II OSK 216/08), niepubl.; cyt. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2008 r. (II SA/Op 5/08); postanowienie NSA z 4 lipca 2008 r. (II OSK 972/08), LEX nr 506005; wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r. (II GSK 1009/08), niepubl.; cyt. postanowienie WSA w Poznaniu z 5 listopada 2009 r. (II SA/Po 745/09); wyrok WSA w Gliwicach z 13 maja 2010 r. (II SA/Gl 1096/09), niepubl.; cyt. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 21 lipca 2010 r. (II SA/Bd 488/10). Tak również B. Draniewicz, op. cit., s. 154. Odmiennie postanowienie WSA w Krakowie z 31 października 2007 r. (II SA/Kr 948/07), niepubl.; wyrok WSA w Rzeszowie z 22 lutego 2008 r. (II SA/Rz 710/07), LEX nr 515906; postanowienie NSA z 6 maja 2009 r. (II OSK 693/08), niepubl. Odmiennie również W. Radecki, Glosa do wyroku WSA w Rzeszowie z 22.02.2008 r. (II SA/Rz 710/07), Ochrona Środowiska – Prawo i Polityka 2009, nr 1, s. 54–55.
[37] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.
[38] Por. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 2, s. 27 i n.; M. Maciejko, Zaskarżalność do sądu innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych – wybrane zagadnienia, Kwartalnik Prawa Publicznego 2006, nr 1, s. 177 i n.
[39] Na zasadach ogólnych skargę do sądu administracyjnego mogą złożyć m.in. prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 50 § 1 p.p.s.a.).
[40] Podobnie, jak się wydaje, cyt. postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r. (II OSK 107/08); cyt. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2008 r. (II SA/Op 5/08); wyrok WSA w Krakowie z 10 czerwca 2010 r. (II SA/Kr 345/10), niepubl.
[41] Zob. np. stan faktyczny opisany w cyt. wyroku WSA w Warszawie z 28 lutego 2007 r. (IV SA/Wa 1833/06).
[42] Tak trafnie cyt. postanowienie WSA w Poznaniu z 5 listopada 2009 r. (II SA/Po 745/09). Podobnie B. Draniewicz, op. cit., s. 154.
[43] Zob. cyt. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2008 r. (II SA/Op 5/08); cyt. postanowienie WSA w Poznaniu z 5 listopada 2009 r. (II SA/Po 745/09); cyt. wyrok WSA w Gliwicach z 13 maja 2010 r. (II SA/Gl 1096/09). Odmiennie, jak się wydaje, B. Draniewicz, op. cit., s. 153.
[44] Zob. cyt. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2007 r. (IV SA/Wa 1833/06); cyt. wyrok WSA w Gdańsku z 26 marca 2009 r. (II SA/Gd 847/08).
[45] Zob. np. art. 247 ust. 1 p.o.ś. w odniesieniu do poważnych awarii (zdefiniowanych w art. 3 pkt 23 p.o.ś.).
[46] Zob. cyt. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r. (II GSK 1009/08); cyt. postanowienie WSA w Poznaniu z 5 listopada 2009 r. (II SA/Po 745/09).
[47] Zob. uchwała (7) NSA z 26 kwietnia 1999 r. (FPS 5/99), OSP 1999, nr 10, poz. 189, z glosą A. Szewca.
[48] Postanowienie NSA z 29 maja 2007 r. (II GSK 29/07), LEX nr 351127.
[49] Postanowienie NSA z 20 grudnia 2007 r. (I OSK 198/07), LEX nr 434027; postanowienie NSA z 23 października 2008 r. (I OSK 1029/08), LEX nr 500994. Odmiennie wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2007 r. (III SA/Kr 1324/06), LEX nr 492343.
[50] Postanowienie NSA z 4 kwietnia 2008 r. (II GSK 470/07), LEX nr 485377.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy