13.11.2019

Artykuł 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów… w praktyce profesjonalnych pełnomocników

opublikowano: 2014-09-09 przez: Mika Ewelina

Wprowadzenie

Celem artykułu jest przybliżenie regulacji art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego[1] (zwanej dalej: u.o.p.l.) od strony praktycznej. Problematyka dochodzenia odszkodowania w związku z nieprzydzieleniem lokalu socjalnego jest przede wszystkim związana z trudną sytuacją dotyczącą zasobu mieszkaniowego gmin miejskich w zakresie możliwości przydzielenia lokali o standardzie lokalu socjalnego. Wiąże się ona z ustanowionym w art. 14 wyżej wskazanej ustawy obowiązkiem sądu, aby w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzekł o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy.
Obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu u.o.p.l. jeżeli w wyroku orzeczono o uprawnieniu, o którym mowa w ust. 1, dwóch lub więcej osób, gmina jest obowiązana zapewnić im co najmniej jeden lokal socjalny. Znaczenie art. 18 ust. 5 u.o.p.l. wynika z kierunku aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego (patrz uwagi niżej). Warto uwypuklić kwestię, że w sytuacji orzeczenia eksmisji z prawem pozwanego do lokalu socjalnego, to nie eksmitujący „właściciel”, ale gmina powinna z mocy ustawy zapewnić takiej osobie eksmitowanej możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, jeżeli ten obowiązek wynika z wyroku. Dodatkowo, mimo że na podstawie art. 14 ust. 7 u.o.p.l. obligatoryjne orzeczenie o obowiązku dostarczenia przez gminę lokalu socjalnego dotyczy wyłącznie osób, które utraciły tytuł prawny do lokalu wchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, ponadto lokali używanych na podstawie stosunku prawnego nawiązanego ze spółdzielnią mieszkaniową lub w zasobach TBS, to jednak na podstawie art. 14 ust. 3 u.o.p.l. również w zakresie innych przypadków, tj. np. wygaśnięcia najmu lokalu na zasadach komercyjnych, możliwe jest orzeczenie obowiązku gminy do przydzielenia eksmitowanym lokalu socjalnego, jeżeli przemawiają za tym dotychczasowy sposób korzystania z lokalu oraz szczególna sytuacja materialna i rodzinna[2].
Jak wynika z tych rozważań, jak również z projektowanych zmian stanu prawnego (o tym autorzy wspominają w podsumowaniu), znajomość przepisów dotyczących przyznania osobom eksmitowanym lokali socjalnych, jak również przepisów dotyczących regulacji zasad dochodzenia odszkodowania za niewykonanie ww. obowiązku przez gminy, może być pomocna w praktyce każdego profesjonalnego pełnomocnika. Lokal socjalny, mimo wyżej wskazanych obostrzeń, może teoretycznie, w razie spełnienia przesłanek, przypaść każdej osobie, która ma status lokatora w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Na marginesie, zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 11 u.o.p.l., „publiczny zasób mieszkaniowy” stanowią lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych.
Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l., mówiąc o lokatorze, należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności.

Podstawy prawne dochodzenia odszkodowania od gminy

Zgodnie z art. 18 ust. 5 u.o.p.l. w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2007 r. jeżeli gmina nie dostarczyła lokalu socjalnego osobie uprawnionej do niego z mocy wyroku, właścicielowi przysługuje roszczenie odszkodowawcze do gminy na podstawie art. 417 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Z ww. przepisu wynika wiele następstw dla możliwości skutecznego dochodzenia od gminy przedmiotowego odszkodowania. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na właściwą procesową legitymację czynną i bierną. Podmiotem pozwanym zawsze będzie gmina, której właściwości lokal eksmisyjny objęty postępowaniem o opróżnienie lokalu dotyczył. Interpretując termin „właściciel”, o którym mowa w u.o.p.l., musimy odwołać się do definicji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l., zgodnie z którym: ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu – należy przez to rozumieć wynajmującego lub inną osobę, z którą wiąże lokatora stosunek prawny uprawniający go do używania lokalu. Z ww. definicji wynika, że właścicielem ściśle w rozumieniu ww. ustawy jest zarówno podmiot posiadający tytuł prawnorzeczowy, jak i obligacyjny tytuł do nieruchomości. W obecnym stanie prawnym nie ma jednak rozstrzygnięcia w orzecznictwie sądowym kwestii ewentualnej niejasności tej definicji z punktu widzenia swoistego możliwego „zdublowania” uprawnienia do żądania odszkodowania, gdy np. wynajmujący, jak i właściciel wystąpią z odrębnymi roszczeniami o odszkodowanie do gminy. Możliwa jest również absurdalna sytuacja, w której gmina, jeżeli jest właścicielem lokalu, będzie miała prawo do odszkodowania „od samej siebie”[3].
Zgodnie z najnowszym orzecznictwem Sądu Najwyższego lokalne zrzeszenia właścicieli nieruchomości, które zarządzają mieniem porzuconym, nie mogą występować o odszkodowania od gmin za niedostarczenie lokali socjalnych dla eksmitowanych lokatorów, gdyż nie mają umocowania od właścicieli nieruchomości[4].
W obecnym stanie prawnym obowiązek przyznania lokalu socjalnego musi wynikać z prawomocnego wyroku sądowego. W praktyce nie jest to kwestia wcale bezdyskusyjna, wobec wprowadzenia w u.o.p.l., w związku ze zmianami stanu prawnego w kierunku zwiększenia ochrony osób eksmitowanych, roszczenia, o którym mowa w art. 35 ust. 2 u.o.p.l. Roszczenie to wprowadzono do ustawy z myślą o osobach, które spełniając przesłanki obligatoryjnego przyznania lokalu socjalnego (art. 14 ust. 4 u.o.p.l.), jeszcze nie skorzystały z dobrodziejstwa u.o.p.l., a których eksmisji do tego czasu nie zrealizowano. Na marginesie, w wypadku skutecznego ustalenia prawa do lokalu socjalnego takich osób, w drodze uwzględnionego przez sąd roszczenia o ustalenie, powstaje problem braku spójności art. 35 ust. 2 u.o.p.l. z treścią art. 18 ust. 5 u.o.p.l.

Bezprawność jako przesłanka roszczenia

Kolejną przesłanką dochodzonego odszkodowania jest ułatwienie polegające na tym, że właścicielowi w rozumieniu u.o.p.l. służy roszczenie odszkodowawcze, oparte w obecnym stanie prawnym na obiektywnej przesłance bezprawności, związanej z brakiem realizacji obowiązku wynikającego z prawomocnego wyroku. Konsekwencją odesłania przez ustawodawcę przy konstrukcji zasad przedmiotowego odszkodowania do art. 417 k.c.[5] jest, po pierwsze, oderwanie odszkodowania od kwestii winy, z drugiej strony, po stronie gminy – brak możliwości uniknięcia odpowiedzialności z powołaniem się na obiektywne trudności, np. ubogi zasób mieszkaniowy. Dodatkowo, okoliczność, że podmioty wymienione w art. 417 k.c. ponoszą odpowiedzialność nie za cudze działania, lecz za własny czyn niedozwolony – powoduje, że nie ma również potrzeby ustalania (identyfikacji) osoby bezpośredniego sprawcy szkody. Wystarczy przyjęcie istnienia związku między wykonywaniem władzy publicznej a szkodą, czyli że szkoda niewątpliwie powstała wskutek działania jakiegoś – choćby niezidentyfikowanego – podmiotu (lub kilku podmiotów), wykonującego władzę publiczną i realizującego władcze funkcje danej osoby prawnej. Nadto przy konstrukcji odpowiedzialności niezależnej od winy za czyn własny osoby prawnej zbędne jest odwoływanie się do koncepcji tzw. winy anonimowej (por. Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania..., s. 215; A. Doliwa, Zobowiązania..., s. 112)[6].

Przesłanka szkody i związek przyczynowo-skutkowy

Obok wystarczającego do uznania zasadności roszczenia z art. 18 ust. 5 u.o.p.l. wykazania bezprawności działania gminy powód będzie także zobowiązany wykazać szkodę, którą poniósł w związku z nieprzydzieleniem osobom uprawnionym w prawomocnym wyroku eksmisyjnym lokalu lub lokali socjalnych, zgodnie ze zobowiązaniem wynikającym z wyroku. Jak wskazał Sąd Najwyższy, roszczenie odszkodowawcze właściciela lokalu przeciwko gminie przewidziane w art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie lokatorów (...) w związku z art. 417 k.c. obejmuje wynagrodzenie szkody w pełnej wysokości[7].
W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd Najwyższy przyjął m.in.: 1. twierdzenie, że roszczenie odszkodowawcze przysługuje na podstawie art. 417 k.c. oznacza, iż brak jakichkolwiek przesłanek do wprowadzenia ograniczeń w zakresie stosowania tego przepisu, a w konsekwencji do stosowania art. 361 k.c. Nie odnotowano też w judykaturze jakichkolwiek rozbieżności w tym zakresie… 2. Niezależnie od powyższych rozważań podnieść należy, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego obowiązywanie zasady pełnego odszkodowania w ramach odpowiedzialności na podstawie art. 417 k.c. nie budzi żadnych wątpliwości… Z powołanych orzeczeń Trybunału dotyczących dawnych regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o ochronie lokatorów (...) płynie więc jednoznaczny wniosek, że ograniczanie wysokości odszkodowania od gminy jest niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Konsekwencją tych orzeczeń było właśnie uchwalenie art. 18 ust. 5 ustawy, odsyłającego do zasad ogólnych i rezygnującego z wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń. Takie zawężenie zakresu odszkodowania nie może być – co oczywiste – dokonywane w drodze wykładni. W konsekwencji należy wyraźnie stwierdzić, że roszczenie odszkodowawcze właściciela lokalu przeciwko gminie przewidziane w art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie lokatorów (...) w związku z art. 417 k.c. obejmuje wynagrodzenie szkody w pełnej wysokości.
Powyższe orzeczenie oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące „zasady pełnego odszkodowania” ma praktyczne znaczenie dla możliwości konstruowania roszczeń opartych na art. 18 ust. 5 u.o.p.l. Roszczenia te mogą być dochodzone odrębnie lub łącznie jako wynagrodzenie za szkody obejmujące zarówno utracone korzyści (np. utracona możliwość czynszu najmu na zasadach wolnorynkowych), jak i szkody (straty rzeczywiste), które na przykład mogą wynikać z nieregulowanych opłat eksploatacyjnych związanych z „blokowanym lokalem”. Ograniczeniem jest w takim wypadku konieczność wykazania adekwatnego związku przyczynowego, a więc w rozumieniu ustawy – wykazanie normalnego następstwa w związku z zaniechaniem przydzielenia lokalu socjalnego.
W praktyce sądowej dotyczącej spraw opartych na art. 18 ust. 5 u.o.p.l. udowodnienie szkody w obu przypadkach odbywa się najczęściej przy uwzględnieniu potrzeby weryfikacji wysokości szkody przez biegłego. W zależności od rodzaju szkody (czy jest to szkoda w postaci utraconych korzyści czy strata rzeczywista) profesjonalny pełnomocnik powinien zgłosić wniosek o dopuszczenie dowodu z biegłego właściwej specjalności, np. biegłego do spraw księgowości i finansów, biegłego rzeczoznawcy w zakresie wyceny czynszu wolnorynkowego najmu możliwego do uzyskania z danej nieruchomości. W uzasadnionych przypadkach można wnosić o powołanie tych biegłych łącznie. Może to być uzasadnione na przykład w sytuacji kwestionowania przez pełnomocnika gminy złożonych do akt sprawy sądowej dokumentów księgowych wskazujących saldo zadłużenia lokalu związanego z dochodzonym odszkodowaniem od gminy, w sytuacji gdy osoby „blokujące” lokal częściowo opłacają odszkodowanie odpowiadające wysokości czynszu (zob. art. 18 ust. 3 u.o.p.l.). W takim bowiem wypadku w normalnym związku przyczynowym z zaniechaniem przydzielenia lokalu socjalnego pozostaje, zdaniem autorów artykułu, szkoda w postaci utraconych dochodów czynszu najmu (możliwego do uzyskania w wypadku opróżnienia spornego lokalu), ale pomniejszona o wysokość wpłat dokonanych przez osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego na poczet kosztów eksploatacji i utrzymania nieruchomości.
Na marginesie, w uchwale z 16 maja 2012 r., Sąd Najwyższy przesądził ostatecznie, że odszkodowanie przysługujące właścicielowi lokalu na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) może obejmować opłaty związane z korzystaniem z lokalu[8]. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wyjaśnił wątpliwości sądu okręgowego dotyczące kwestii, czy w adekwatnym związku przyczynowym z niedostarczeniem przez gminę lokalu socjalnego pozostaje szkoda właściciela związana z nieponoszeniem przez osoby zajmujące lokal opłat, takich jak opłaty za media i opłaty na rzecz wspólnoty mieszkaniowej.
Sąd okręgowy podkreślił, że to zagadnienie jest rozbieżnie oceniane w judykaturze i doktrynie, a jego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla sposobu rozpoznania sprawy. Z tych względów przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne sformułowane w wydanym postanowieniu. Sąd Najwyższy, analizując przedstawioną do rozstrzygnięcia kwestię, wyjaśnił: Dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego istotne jest przypomnienie, że ocena zakresu szkody pozostającej w normalnym związku przyczynowym ze zdarzeniem stanowiącym źródło szkody powinna opierać się na porównaniu stanu majątku poszkodowanego istniejącego po wystąpieniu zdarzenia wyrządzającego szkodę z możliwym stanem tego majątku w przypadku, gdyby zdarzenie to nie wystąpiło, z uwzględnieniem warunku, czy stan ten jest typowym, zazwyczaj występującym następstwem zdarzenia wyrządzającego szkodę. Należy w związku z tym opowiedzieć się za oceną, że konieczność ponoszenia przez właściciela lokalu kosztów związanych z korzystaniem z mieszkania przez lokatorów, którzy nie ponoszą takich opłat, jest co do zasady normalnym następstwem niewykonania przez gminę obowiązku dostarczenia im lokalu socjalnego. Brak jest bowiem w istocie podstaw do innego traktowania jako elementu szkody strat wynikających z niemożliwości uzyskania czynszu najmu i strat będących następstwem konieczności ponoszenia przez samego właściciela opłat za korzystanie z lokalu obejmujących np. należności za wodę, energię elektryczną i ogrzewanie mieszkania. Ocena istnienia szkody w tym zakresie wymaga jednak indywidualnej oceny, uwzględniającej okoliczności towarzyszące możliwości wynajmowania konkretnego lokalu. Pozostaje bowiem kwestią konkretnych ustaleń, czy na określonym rynku najmu lokali jego właściciel – przy uwzględnieniu określonej rynkowej stawki czynszu – może uzyskać dodatkowo od wyjmującego także należności pokrywające w całości lub w części wysokość opłat związanych z korzystaniem z lokalu. W przypadku wykazania takiej okoliczności szkoda, o której mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie lokatorów, obejmowałaby tego rodzaju opłaty.
Wyżej przedstawione orzeczenie należy uznać za trafne. Wymaga jednak podkreślenia, że w odróżnieniu od dochodzenia szkody rzeczywistej dokładne wykazanie szkody w postaci utraconych korzyści nie zawsze jest możliwe. Zgodnie z zasługującą na aprobatę tezą zawartą w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 15 listopada 2011 r.[9] od szkody w postaci lucrum cessans należy odróżnić pojęcie szkody ewentualnej, przez którą rozumie się „utratę szansy uzyskania pewnej korzyści majątkowej”. Różnica wyraża się w tym, że w wypadku lucrum cessans hipoteza utraty korzyści graniczy z pewnością, a w wypadku szkody ewentualnej prawdopodobieństwo utraty korzyści jest zdecydowanie mniejsze. Przyjmuje się, że szkoda ewentualna nie podlega naprawieniu.

Praktyka dochodzenia odszkodowania

W przywołanym przez Sąd Apelacyjny wyroku z 18 stycznia 2002 r. Sąd Najwyższy wskazał, że szkodą w rozumieniu art. 417 § 1 k.c. w przypadku utraconych korzyści (art. 361 § 2 k.c.) jest szkoda, którą określa to, co nie weszło do majątku poszkodowanego na skutek zdarzenia wyrządzającego tę szkodę, a inaczej mówiąc to, co weszłoby do majątku poszkodowanego, gdyby zdarzenie wyrządzające szkodę nie nastąpiło[10]. W konsekwencji, poszukując praktycznego znaczenia powyższego orzeczenia dla właściwej wykładni art. 18 ust. 5 u.o.p.l., należy wskazać, że możliwe i zasadne jest dochodzenie odszkodowania w sytuacji, gdy osoby uprawnione do otrzymania lokalu socjalnego od gminy w okresie objętym pozwem „blokowały” dany lokal. Wówczas bowiem zajęcie lokalu pozostaje w zwykłym związku z poniesioną przez właściciela (wynajmującego) szkodą. Nie możemy zasadnie konstruować odpowiedzialności odszkodowawczej gminy po śmierci osoby uprawnionej do otrzymania lokalu socjalnego, nawet jeżeli w lokalu pozostały powiązane z nią osoby towarzyszące, jednak takie, które w spornym okresie nie były objęte wyrokiem eksmisyjnym uprawniającym do otrzymania lokalu socjalnego od gminy. Oczywiście w takim wypadku możliwe byłoby dochodzenie odszkodowania od gminy, jednakże z obowiązkiem dowodowym po stronie powoda do wykazania podstawy odpowiedzialności deliktowej gminy opartej najprawdopodobniej jedynie na ogólnym art. 415 k.c. Tak więc jeżeli dochodzone roszczenie odszkodowawcze skierowane do gminy nie byłoby oparte na art. 417 k.c. w zw. z art. 18 ust. 5 u.o.p.l, należałoby na ogólnych zasadach wykazać także winę gminy w wyrządzeniu szkody, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi.
Mimo że art. 18 ust. 5 u.o.p.l. nie formułuje takiej dodatkowej przesłanki, w praktyce orzeczniczej sądów można się spotkać z poglądem, że do wystąpienia ze skutecznym roszczeniem opartym na art. 18 ust. 5 u.o.p.l. konieczne jest również wezwanie gminy przez właściciela lub osoby uprawnione w wyrokach eksmisyjnych do przydzielenia lokalu socjalnego osobie uprawnionej na podstawie prawomocnego wyroku sądowego. Poszukując uzasadnienia dla takiego stanowiska sądów, mimo obowiązkowego zawiadomienia gminy o sądowych postępowaniach eksmisyjnych z lokali mieszkalnych (art. 15 ust. 2 u.o.p.l.), należy zwrócić uwagę, że na podstawie ust. 6 art. 14 u.o.p.l., orzekając o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W praktyce obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego można w obecnych realiach społeczno-gospodarczych odczytywać jako obowiązek wynikający z wyroku sądowego, ale bezterminowy, a więc wierzyciel powinien wezwać dłużnika do wykonania zobowiązania zgodnie z art. 455 k.c.
Z przepisów u.o.p.l. wynika, że warunkiem wykonalności wyroku eksmisyjnego z prawem do lokalu socjalnego jest wcześniejsze przedłożenie skierowania przez gminę osobom uprawnionym, z tym że to właściciel (wynajmujący) powinien dysponować wiedzą, czy w okresie od wydania prawomocnego wyroku eksmisyjnego do dnia złożenia ostatecznej oferty (skierowania) zaistniały jakieś szczególne okoliczności, np. nawiązanie nowego stosunku prawnego, śmierć uprawnionego.
W innym istotnym orzeczeniu sądowym dotyczącym art. 18 ust. 5 u.o.p.l. Sąd Najwyższy przesądził, że odpowiedzialność odszkodowawcza gminy wobec właściciela za niedostarczenie lokalu socjalnego osobie uprawnionej do takiego lokalu z mocy wyroku orzekającego eksmisję nie jest odpowiedzialnością subsydiarną w stosunku do obowiązku tej osoby wynikającego z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.)[11]. Zdaniem Sądu Najwyższego dopóki gmina nie dostarczy lokalu socjalnego, właściciel, otrzymujący od zajmującego nadal lokal byłego lokatora świadczenia w wysokości określonej w art. 18 ust. 3 u.o.p.l., może zatem ponieść szkodę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c., tj. doznać uszczerbku w wysokości różnicy między majątkiem, jaki miałby, gdyby dysponował lokalem swobodnie, a majątkiem, jaki ma, nie mogąc lokalem swobodnie dysponować z powodu niemożności wykonania eksmisji na skutek niedostarczenia lokalu socjalnego. Jego szkoda będzie oczywiście jeszcze większa, gdy były lokator, uprawniony do lokalu socjalnego, nie wywiązuje się – co w praktyce jest regułą – z obowiązku, o którym mowa w art. 18 ust. 1 i 3 u.o.p.l. W praktyce zaprezentowany wyżej kierunek wykładni stwarza możliwość w szczególności dochodzenia szkody od gminy opartej na normalnym związku przyczynowym, wykraczającej poza ekwiwalent w postaci realizowanego przez osoby uprawnione do otrzymania lokalu socjalnego obowiązku ponoszenia opłat za lokal na zasadach dotychczasowych (przed utratą tytułu prawnego). Istnieje więc, w razie spełnienia przesłanek, możliwość powiązania szkody przede wszystkim z wartością danej nieruchomości i wysokością możliwego do uzyskania czynszu wolnorynkowego.
W wyroku z 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt P 1/08, Trybunał Konstytucyjny nie tylko potwierdził zgodność z Konstytucją RP art. 18 ust. 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266; z 2006 r. nr 86, poz. 602, nr 94, poz. 657, nr 167, poz. 1193 i nr 249, poz. 1833; z 2007 r. nr 128, poz. 902 i nr 173, poz. 1218 oraz z 2010 r. nr 3, poz. 13) w związku z art. 417 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.), ale również podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku w sprawie o sygn. akt SK 51/05, w którym podkreślił, że odpowiedzialność odszkodowawcza gmin, poza naprawieniem szkody, jaką poniósł właściciel lokalu, pełni również funkcję motywacyjną, aby mobilizować gminy do prawidłowej realizacji swoich zadań mieszkaniowych[12]. Mimo przedstawionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przesadą byłoby twierdzenie, że odszkodowanie oparte na art. 18 ust. 5 u.o.p.l. stało się odszkodowaniem będącym swoistą karą majątkową, oderwaną od zasady normalnego związku przyczynowego.
W sądach powszechnych dominują mniej lub bardziej rygorystyczne podejścia do oceny wykazania przesłanek, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.o.p.l. Dominuje natomiast trafne, zdaniem autorów artykułu, stanowisko, że obowiązku wykazania hipotetycznych utraconych korzyści nie należy rozumieć w sposób absurdalny, tj. niweczący uprawnienie do żądanego, uzasadnionego odszkodowania. W tym zakresie możliwość wynajmu lokalu po cenach wolnorynkowych może być dowodzona właściwie wszystkimi dostępnymi środkami dowodowymi. Dowodzenie może się tutaj opierać na analogicznych umowach zawartych w danym okresie przez właściciela lokalu, na zapisach statutowych osoby prawnej itd. Z drugiej strony, niezwykle rygorystyczna jest praktyka sądów w zakresie obowiązku wykazania wysokości odszkodowania. Autorzy artykułu zwracają uwagę, że w sprawach o odszkodowanie przeciwko gminie w związku z nieprzydzieleniem lokali socjalnych w zasadzie obligatoryjny jest, na okoliczność wysokości szkody, dowód z opinii biegłego. W tych sprawach, dotyczących odpowiedzialności podmiotu publicznego, nie stosuje się w zasadzie dobrodziejstwa art. 322 k.p.c., zgodnie z którym jeżeli w sprawie o naprawienie szkody, o dochody, zwrot bezpodstawnego wzbogacenia lub o świadczenie z umowy o dożywocie sąd uzna, że ścisłe udowodnienie wysokości żądania jest niemożliwe lub nader utrudnione, może w wyroku zasądzić odpowiednią sumę według swej oceny, opartej na rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy[13].
W szczególności z praktyki sądowej wynika, że na okoliczność wysokości szkody mogą nie być wystarczającym dowodem szacunkowe wyliczenia odszkodowania (np. gotowe strony internetowe pozwalające oszacować wartość nieruchomości), jak również wystarczające mogą nie być dowody prywatne w postaci opinii sądowych złożonych przez biegłych sądowych w analogicznych sprawach (np. dotyczących czynszów najmu lokali w tej samej dzielnicy lub miejscowości). W konsekwencji powód, który już w pozwie nie przytacza wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jeżeli na przykład nie sformułował już w pozwie prawidłowego wniosku o dowód z opinii biegłego, naraża się na przegranie sprawy zgodnie z treścią art. 6 k.c. w związku z niewykazaniem wysokości dochodzonego odszkodowania.
Z drugiej strony rolą pełnomocnika gminy będzie oczywiście przede wszystkim, jeżeli to możliwe w danych okolicznościach, podniesienie określonych nieprawidłowości i nieścisłości dostrzeżonych w sądowej opinii biegłego, podniesienie ewentualnych zarzutów formalnych oraz wykazanie przesłanek uniemożliwiających zasadność dochodzenia odszkodowania od gminy. Ze względu na to, że w sprawach o odszkodowanie na podstawie art. 18 ust. 5 u.o.p.l. podstawową badaną kwestią jest okoliczność, czy po uprawomocnieniu się wyroku eksmisyjnego osoby uprawnione do lokalu socjalnego zamieszkiwały i blokowały dany lokal, znaczenie w tym zakresie ma postępowanie dowodowe. Toczy się ono m.in. na podstawie dowodów z akt lokalowych, zaświadczeń o zameldowaniu, zeznań osób blokujących lokale lub innych osób mających stosowną wiedzę o znaczeniu dla ustalenia prawidłowości i wysokości dochodzonego odszkodowania (np. biegli księgowi, osoby zajmujące się na zlecenie właściciela windykacją zadłużenia).

Przedawnienie roszczeń

Jak wynika z art. 18 ust. 5 u.o.p.l., dochodzenie odszkodowania od gminy w związku z nieprzydzieleniem lokalu socjalnego ma charakter roszczenia deliktowego. Nie budzi obecnie wątpliwości, że roszczenie to przedawnia się na zasadach ogólnych, ustanowionych dla tego typu roszczeń. Zgodnie z art. 4421 § 1 k.c. roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.
W sytuacji określonej w art. 18 ust. 5 u.o.p.l. zasadą jest więc, że o podmiocie odpowiedzialnym za szkodę właściciel (wynajmujący) wie już od daty złożenia w gminie prawomocnego wyroku eksmisyjnego, jednak nie zna on wówczas wysokości szkody związanej z okresem, przez jaki gmina może uchylać się od obowiązku przyznania osobie uprawnionej lokalu socjalnego na podstawie tego wyroku eksmisyjnego. Jak wskazuje Sąd Najwyższy[14], zastosowanie art. 442 § 1 k.c. (obecnie art. 4421 § 1 k.c.) wymaga stwierdzenia, na czym polega szkoda, której naprawienia dochodzi powód, oraz oznaczenia daty, w której dowiedział się on o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Zdaniem Sądu Najwyższego, zgodnie z art. 455 k.c., spełnienie świadczenia przez dłużnika powinno nastąpić niezwłocznie po wezwaniu go przez wierzyciela, a termin „niezwłocznie” należy rozumieć jako „realny”, w którym dłużnik przy uwzględnieniu okoliczności miejsca i czasu oraz regulacji art. 354 i art. 355 k.c. będzie w stanie dokonać zapłaty.
W konsekwencji należy przyjąć, że jeżeli w związku z nieprzydzieleniem lokalu socjalnego powód dochodzi od gminy odszkodowania za kolejne, następujące po sobie okresy, bieg przedawnienia nie może się nigdy skończyć wcześniej niż powstanie samej szkody. Na przykład jeżeli prawomocny wyrok eksmisyjny zapadł w 2005 roku, dochodzenie odszkodowania od gminy będzie możliwe za okres późniejszy, nie dłuższy jednak niż trzy lata wstecz od dnia wniesienia pozwu, pod warunkiem wcześniejszego wezwania gminy do przydzielenia dla danej osoby lokalu socjalnego. Mimo że kwestia może być trochę kontrowersyjna, zdaniem autorów artykułu nie jest w naszym systemie prawnym znana kwestia przedawnienia samego prawa do otrzymania od gminy lokalu socjalnego przyznanego w prawomocnym wyroku eksmisyjnym.
Na przykład w niepublikowanym wyroku z 18 października 2012 r.[15], sygn. I ACa 408/12, Sąd Apelacyjny w Warszawie, rozpatrując apelację od wyroku oddalającego powództwo o wstrzymanie wykonalności wyroku eksmisyjnego, nie miał wątpliwości (sygn. akt II instancji I ACa 408/12), że przepis art. 223 k.c. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 125 k.c. i roszczenie eksmisyjne, jeżeli dotyczy nieruchomości, nigdy się nie przedawnia. W sprawie tej, niestety, nie sporządzono uzasadnienia wyroku na piśmie, jednakże Sąd Apelacyjny dokonał naszym zdaniem prawidłowej wykładni przepisów o przedawnieniu klauzuli wykonalności.

Podsumowanie

Roszczenie przeciwko gminie o odszkodowanie w związku z nieprzydzieleniem lokali socjalnych stwarza liczne problemy w praktyce sądowej oraz w praktyce pełnomocników procesowych. Mimo złagodzenia przesłanki odpowiedzialności gminy do obowiązku wykazania bezprawności, bez konieczności dowodzenia winy, sprawy sądowe dotyczące roszczeń opartych na art. 18 ust. 5 u.o.p.l. są sprawami skomplikowanymi dowodowo i faktycznie. Mimo oparcia tych spraw na pewnym schemacie wprowadzonym przez samego ustawodawcę należy pamiętać, że obecna trudna sytuacja lokalowa gmin stwarza szczególne ryzyko dla władającego lokalem, który nie potrafi z ewentualnego zaniechania gminy w zakresie przydzielenia lokalu socjalnego uczynić prawidłowego, uzasadnionego procesowo roszczenia.
Taki właściciel lub wynajmujący, którego lokal jest blokowany przez osobę uprawnioną do otrzymania lokalu socjalnego, z reguły będzie ponosić dwa rodzaje uszczerbku. Pierwszy jest związany z niepokrytymi kosztami utrzymania i eksploatacji danego lokalu mimo faktycznego zamieszkiwania bez tytułu prawnego. Uszczerbek w postaci utraconych korzyści dotyczy natomiast przede wszystkim skutku w postaci braku możliwości swobodnego dysponowania danym lokalem. Jak starali się wykazać autorzy artykułu, problem konsekwencji braku przydzielenia lokali socjalnych od gminy dotyczy dużej liczby lokatorów i właścicieli, m.in. w zasobach kwaterunkowych, spółdzielczych, ale również może dotyczyć w szczególnych wypadkach osób prywatnych, wynajmujących lokale na innych zasadach niż najem okazjonalny[16].
Z drugiej strony, to ze strony właściwych gmin jest podnoszona kwestia, że zasada pełnej kompensaty szkody przez gminę oparta na przepisie art. 417 k.c. w związku z art. 361 k.c. może prowadzić do zachwiania równowagi finansowej danej gminy. Na marginesie tych rozważań warto wspomnieć, że w obecnych propozycjach dotyczących zmian w u.o.p.l. pojawia się postulat skasowania katalogu przypadków dających uprawnienie do uzyskania lokalu socjalnego. Nowa regulacja będzie jedna i jednolita: o uprawnieniu do najmu socjalnego decydować ma quasi-dyskrecjonalnie sąd, biorąc pod uwagę sytuację majątkową i rodzinną eksmitowanego lokatora. Pozwoli to „na zaoszczędzenie” wielu lokali w przypadkach, gdy eksmitowany może zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe samodzielnie, choć należy do jednej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów[17].
Ze szczególną uwagą i zainteresowaniem autorzy artykułu obserwują ponadto znane z praktyki oraz z wiedzy ogólnodostępnej przypadki ustalania wysokości należnego odszkodowania opartego na art. 18 ust. 5 u.o.p.l. na podstawie polubownych ustaleń i porozumień właścicieli lokali i właściwych gmin. Autorom artykułu znane są ponadto przypadki porozumień z gminami ustalającymi zasady partycypacji właścicieli w kosztach remontu zasobu lokalowego gminy.
W projekcie założeń do projektu ustawy o zmianie u.o.p.l. datowanym na 28 czerwca 2012 r. czytamy, że proponowane zmiany w zakresie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zamianie Kodeksu cywilnego będą mieć zastosowanie także do zasobu prywatnego[18]. Jak wynika z powyższego artykułu, konieczność znajomości przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej gminy na podstawie art. 18 ust. 5 u.o.p.l. dotyczy wszystkich profesjonalnych pełnomocników, którzy zajmują się obsługą osób fizycznych i osób prawnych, nie tylko spółdzielni mieszkaniowych oraz gmin.
 
Jan Rostafiński
radca prawny, partner w Choina Makuliński Moczydłowski Rostafiński Włodawiec Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów Prokurent Sp.p. w Warszawie
 
Marcin Skonieczny
radca prawny w Choina Makuliński Moczydłowski Rostafiński Włodawiec Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów Prokurent Sp.p. w Warszawie

Źródło: Temidium 1 (72) 2013
 
[1] Ustawa z 21 czerwca 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.).
[2] Porównaj M. Olczyk, Komentarz do zmiany art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wprowadzonej przez Dz.U. z 2004 r. nr 218, poz. 2783 – Lex Omega wersja elektroniczna.
[3] Por. pytanie prawne w sprawie III CZP 26/12, źródło: http://sn.pl/Sprawy/SiteAssets/Lists/Zagadnienia_prawne/EditForm/III-CZP-0026_12_p.pdf.
[4] Postanowienie SN z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 26/12; LEX nr 1168527.
[5] Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.).
[6] A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art. 417 k.c., System Informacji prawnej LEX Omega oraz tam wskazane piśmiennictwo.
[7] Postanowienie SN z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt III CZP 46/08; LEX nr 437195.
[8] Uchwała SN z 16 maja 2012 r., sygn. akt III CZP 12/12; LEX nr 1148242.
[9] Wyrok SA w Katowicach z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I ACa 689/11; LEX nr 1213883.
[10] Wyrok SN z 18 stycznia 2002 r., sygn. akt I CKN 132/01; LEX nr 53144.
[11] Wyrok SN z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt V CSK 31/08; LEX nr 457701; OSNC-ZD 2009/1/16; Biul.SN 2008/10/12; „Monitor Prawniczy” 2009/20/1128–1129.
[12] Wyrok TK z 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt P 1/08 OTK-A 2010/4/33; Dz.U. z 2010 r. nr 75, poz. 488, LEX nr 575104.
[13] Ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. nr 43, poz. 296 ze zm.).
[14] Wyrok SN z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II CSK 346/11; LEX nr 1102850.
[15] Wyrok SA w Warszawie z 18 października 2012 r., sygn. akt I ACa 408/12, niepubl.
[16] Zob. rozdz. 2a u.o.p.l. dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2009 r. (Dz.U. z 2010 r. nr 3, poz. 13) zmieniającej ww. ustawę z dniem 28 stycznia 2010 r.
[17] Opinia z 6 września 2012 r. o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw: źródło: http://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-6-wrzesnia-2012-r-o-projekcie-zalozen-projektu-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-ochronie
[18]Źródło: http://radalegislacyjna.gov.pl/sites/default/files/dokumenty/projekt_zalozen_ochrona_praw_lokatorow.pdf

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy