27.02.2021

Zdolność sądowa w postępowaniu cywilnym m.st. Warszawy, jej dzielnic i jednostek organizacyjnych

opublikowano: 2014-09-17 przez: Mika Ewelina

Wydaje się, że trzynaście lat obowiązywania ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 41, poz. 361, z późn. zm., dalej: „ustawa”) to wystarczający czas dla ustabilizowania się praktyki co do oznaczania pozwanego w pozwach w sprawach związanych z działalnością jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy. Jednak nadal zdarza się nieprawidłowe oznaczanie strony pozwanej, zwłaszcza w sprawach, które ustrojowo i organizacyjnie zostały przekazane do wykonywania dzielnicom m.st. Warszawy lub innym jednostkom organizacyjnym miasta. Problem jest poważny, gdyż grozi przede wszystkim odrzuceniem pozwu z powodu braku zdolności sądowej podmiotu określonego w pozwie jako pozwany (art. 199 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.c.). Praktyce znane są także przypadki odrzucenia wniosku o zawezwanie do próby ugodowej w sprawach, w których jako przeciwnik powinna być wskazana gmina – m.st. Warszawa, a wskazano inną jednostkę organizacyjną lub organ miasta (art. 199 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 i art. 13 § 2 k.p.c.). Odrzucenie pozwu lub wniosku powoduje, że nie wywołały one oczekiwanych przez nas skutków procesowych i materialnoprawnych (np. przerwanie biegu przedawnienia), co może zrodzić bardzo niekorzystne skutki dla pełnomocnika, który sporządził odrzucone z tego powodu pismo procesowe.
 
Zdolność sądowa w postępowaniu cywilnym

Pojęcie zdolności sądowej jest zdefiniowane w art. 64 § 1 k.p.c. jako zdolność do występowania w procesie jako strona. Dla potrzeb niniejszego artykułu wystarczające jest przyjęcie za definicją normatywną pojęcia „zdolność sądowa”, że posiadają ją osoby fizyczne i osoby prawne. Osobami prawnymi są jednostki organizacyjne, którym przepis ustawy przyznał osobowość prawną (art. 33 k.c.). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm., dalej: „uosg”) wszystkie gminy mają osobowość prawną. Zatem wszystkie gminy mają zdolność sądową.
Art. 64 § 11 k.p.c. stanowi, że jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym przepisy prawa przyznają zdolność prawną, mają także zdolność sądową. Do takich jednostek organizacyjnych zaliczyć można wspólnoty mieszkaniowe (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, z późn. zm.) i spółki osobowe prawa handlowego (art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych, Dz.U. z 2013 r., poz. 1030, z późn. zm.).
 
Jednostki pomocnicze gminy nie mają zdolności prawnej i sądowej w postępowaniu cywilnym

Gminy mają prawo tworzyć tzw. jednostki pomocnicze. Wprawdzie gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, skupiającą – zgodnie z zasadą subsydiarności – zasadniczy katalog zadań, których bezpośrednimi adresatami są mieszkańcy, to jednak w wielu wypadkach ulokowane na tym poziomie zadania mogą być z większym pożytkiem dla mieszkańców realizowane na poziomie jeszcze im bliższym. W tym celu mogą być tworzone jednostki pomocnicze gminy. Względy administracyjne, utożsamiane w pewnym uproszczeniu z dekoncentracją zadań publicznych, zazwyczaj decydują o utworzeniu jednostki pomocniczej w mieście (dzielnice lub osiedla), zaś względy wspólnotowe przesądzają o utworzeniu jednostki pomocniczej na terenach wiejskich (sołectwa), gdzie wciąż dość żywe są więzi z miejscem zamieszkania, zauważalna jest ponadto identyfikacja lokalna.[1]
Źródłem powstania i funkcjonowania jednostki pomocniczej jest statut gminy (art. 5 ust. 1 i 3 uosg). Nadto, jednostka pomocnicza musi posiadać własny statut nadany jej przez radę gminy, którego minimalny zakres postanowień uregulowany jest w ustawie (art. 35 ust. 1 i 3 uosg).
Tak jak każda jednostka organizacyjna, tak i jednostki pomocnicze gmin posiadają organy wykonawcze. W sołectwach jest to sołtys, a w dzielnicach i osiedlach – zarząd (art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 2 uosg). Organizację i zadania organów jednostki pomocniczej określa jej statut (art. 35 ust. 3 pkt 3 uosg). W sferze zadań administracji publicznej, w szczególności w zakresie wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach administracyjnych, organy wykonawcze jednostek pomocniczych mogą otrzymać upoważnienie organu wykonawczego gmin do załatwiania takich spraw w jego imieniu (art. 39 ust. 4 uosg).
Nie można jednak zapominać, że organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy wydaje te rozstrzygnięcia nie w imieniu własnym, ale z upoważnienia organu wykonawczego gminy. Żaden bowiem przepis ustawy nie przyznaje jednostkom organizacyjnym gmin własnych zadań publicznych, a ich organom wykonawczym nie nadaje statusu organów administracji publicznej. Zawsze więc, nawet jeśli gmina przekaże jednostce pomocniczej w statucie pewien zakres władztwa publicznego do wykonywania, to jednostki pomocnicze wykonywać będą zadania publiczne gminy, a ich organy będą wydawać rozstrzygnięcia w imieniu organu wykonawczego gminy. W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 28 stycznia 2010 r., znak NK.II.AM5.0911-1/10 (Dz.Urz. Woj. Dolnośląskiego nr 22 poz. 321, LexPolonica nr 2456189) Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do wyznaczenia Sołtysowi oraz Przewodniczącemu Rady Sołeckiej mocą statutu sołectwa zadania polegającego na podpisywaniu umów w imieniu sołectwa. Kompetencja ta powinna wynikać z udzielonego przez właściwy organ upoważnienia. W żadnym razie organem udzielającym takiego upoważnienia nie będzie Rada i stwierdził nieważność kilku przepisów uchwały Rady Gminy Chojnów z dnia 18 grudnia 2009 r. XLIII/255/2009 w sprawie nadania statutu sołectwu Biała.
Podobnie w sferze prawa prywatnego, cywilnego, jednostka pomocnicza gminy nie została wyposażona w podmiotowość cywilnoprawną, umożliwiającą jej występowanie we własnym imieniu w powszechnym obrocie prawnym, czyli wobec osób trzecich. Działalność jednostki pomocniczej jest prowadzona z powołaniem się na osobowość prawną gminy (wyrok NSA z 26 maja 1992 r., SA/Wr 1248/91, LexPolonica nr 299864). Milczenie uosg w tym zakresie jest wystarczającą przesłanką do takiego wniosku w świetle art. 33 k.c.[2]
Jednostka pomocnicza nie ma odrębnej od gminy podmiotowości cywilnoprawnej. Nie jest ona podmiotem prawa cywilnego, a jej występowanie w obrocie cywilnoprawnym będzie mieć miejsce tylko w ramach gminy jako osoby prawnej. Przyjęcie odmiennego poglądu stałoby w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.[3]
W obu wyżej wymienionych komentarzach podtrzymano pogląd, iż doktryna i orzecznictwo nie zaaprobowało poglądu o zdolności sądowej jednostki pomocniczej, wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z 16 kwietnia 1991 r. (III CZP 23/91, OSNCP 1992, nr 2, poz. 20). Teza tej uchwały stanowi, iż samorząd mieszkańców wsi ma od dnia 1 stycznia 1991 r. zdolność sądową w sprawach należących do jego właściwości z mocy ustawy lub statutu nadanego przez radę gminy.
M. Augustyniak w przytoczonym wyżej komentarzu wprost stwierdza: De lege lata żaden przepis prawny nie przyznaje jednostce pomocniczej gminy zdolności sądowej. Oparcie konstrukcji zdolności sądowej na treści art. 48 uosg (zob. uchwałę SN z dnia 16 kwietnia 1991 r., III CZP 23/91, OSNC 1992, nr 2, poz. 20: „Samorząd mieszkańców wsi ma od dnia 1 stycznia 1991 r. zdolność sądową w sprawach należących do jego właściwości z mocy ustawy lub statutu nadanego przez radę gminy”) jest niewystarczające i nie uprawnia jednostki pomocniczej do występowania w postępowaniu cywilnym. Brak zdolności sądowej powoduje, że nie posiada ona zdolności procesowej. Jednak w zakresie czynności dokonywanych samodzielnie (art. 48 ust. 1 zdanie drugie uosg) jednostce pomocniczej (występującej w procesie cywilnym jako przedstawiciel gminy) można przyznać zdolność postulacyjną.
 
Ustrój gminy – m.st. Warszawa

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status powiatu, a skrót nazwy m.st. Warszawa ma umocowanie normatywne. Miasto stołeczne Warszawa jest obecnie jedyną gminą w Polsce, która posiada ustawowo umocowane jednostki pomocnicze – dzielnice, a ich istnienie jest obowiązkowe (art. 5 ust. 1 ustawy). Zostały one enumeratywnie wyliczone w art. 14 ustawy. Zostały także ustawowo określone ich granice terytorialne – poprzez art. 15 stosuje się załącznik do ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. nr 48 poz. 195, z późn. zm.) określający granice dawnych gmin warszawskich, a art. 14 ustawy stanowi, że obecne dzielnice m.st. Warszawy utworzono w granicach dotychczasowych gmin warszawskich, gminy Wesoła lub dzielnic w gminie Warszawa-Centrum. 
Dość mylący jest art. 5 ust. 4 ustawy sugerujący, jakoby statut dzielnicy warszawskiej miał określać jej zadania. Takie sformułowanie przepisu rodzi niezrozumienie istoty warszawskich dzielnic polegające na potocznym uznaniu, iż mają one zadania własne, w których działają samodzielnie.
Sytuację porządkuje art. 11 ust. 1 ustawy, który stanowi, że podstawą działania dzielnicy jest statut dzielnicy nadany przez Radę m.st. Warszawy i inne uchwały Rady m.st. Warszawy przekazujące dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe (pamiętajmy, że gmina – m.st. Warszawa jest gminą na prawach powiatu), zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Zatem z tego przepisu jednoznacznie wynika, że zadania dzielnicy nie są jej własnymi, samodzielnymi zadaniami. Są to zadania gminy lub powiatu, własne lub zlecone, których wykonywanie zostało dzielnicy powierzone nie w drodze ustawy, a uchwał Rady m.st. Warszawy. Dlatego art. 11 ust. 2 ustawy, którego zdanie wprowadzające do zawartego w nim wyliczenia brzmi: Do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, a w szczególności (…) należy rozumieć nie jako ustawowe określenie zadań publicznych przypisanych dzielnicy warszawskiej, ale jako dyrektywę dla Rady m.st. Warszawy przy określaniu zadań przekazanych dzielnicom w drodze art. 11 ust. 1 ustawy.
Dlatego też § 1 ust. 1 Uchwały NR XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego nr 220, poz. 9485, z późn. zm., dalej: „uchwała kompetencyjna”) stanowi, że uchwała określa zadania i kompetencje m.st. Warszawy w zakresie spraw lokalnych przekazane do wykonywania dzielnicom.
Podobnie statuty dzielnic warszawskich stanowią, że dzielnica wykonuje zadania, działając na podstawie ustaw, statutu m.st. Warszawy, statutu dzielnicy i innych uchwał Rady Miasta (§ 4 statutów dzielnic stanowiących załączniki do uchwały NR LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego nr 32 poz. 453, z późn. zm.). § 6 ust. 1 statutów dzielnic wymienia zadania należące do zakresu działania dzielnicy, które nie zostały zastrzeżone dla organów Miasta. Jednocześnie w § 6 ust. 2 znajduje się zastrzeżenie, że dzielnicy mogą być również przekazywane inne zadania należące do Miasta. Zatem uchwałodawca jednoznacznie przyznaje, że dzielnica nie ma własnych zadań, a wykonuje wyłącznie zadania gminy – m.st. Warszawa.
 
Kazus postępowania ws. aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego

Zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm., dalej „ugn”) nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności oddania w użytkowanie wieczyste. Znowu przepisy całego Działu II ugn milczą na temat nieruchomości będących własnością jednostek pomocniczych gmin.
Stroną umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste jest właściciel gruntu, czyli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.[4] Elementem obligatoryjnym stosunku użytkowania wieczystego jest opłata roczna (art. 238 k.c.), której zasady obliczania i wypowiadania dotychczasowej wysokości uregulowane są w art. 71-76 ugn.
Jeśli właścicielem przedmiotowego gruntu jest gmina – m.st. Warszawa, to właściwym organem do złożenia oświadczenia woli będzie organ ją reprezentujący, czyli Prezydent m.st. Warszawy (art. 26 ust. 4 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy).
Jednakże, w drodze § 7 pkt 1 uchwały kompetencyjnej w zakresie nieruchomości m.st. Warszawy, położonych na obszarze właściwej dzielnicy, przekazano dzielnicom do wykonywania określanie lub zmianę stawki procentowej oraz aktualizację opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, zgodnie z art. 73, 77 i 78 ugn. Dlatego oświadczenie woli o wypowiedzeniu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego składają często naczelnicy wydziałów nieruchomości w dzielnicach. Często brakuje w tych pismach wzmianki, że działają oni z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, jako organu reprezentującego właściciela, co jest błędną praktyką.
Wymieniony przepis uchwały kompetencyjnej nie rzutuje jednak na ocenę legitymacji procesowej gminy – m.st. Warszawy. Jak stanowi bowiem jej § 1 ust. 1 uchwałą tą określono zadania i kompetencje gminy – m.st. Warszawy w zakresie spraw lokalnych, które zostały na podstawie tej uchwały przekazane do wykonywania dzielnicom m.st. Warszawy. Przekazanie wymienionych w uchwale zadań gminy do wykonania jednostce pomocniczej nie zmienia charakteru tych zadań jako zadań własnych gminy. Są to zadania gminne wykonywane tylko przez jednostki pomocnicze gminy.
Zatem pozwanym w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest gmina – m.st. Warszawa.
W odniesieniu do spraw z zakresu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego należy zauważyć, że Prezydent m.st. Warszawy wykonuje także zadania starosty. Zatem jeśli grunt oddany w użytkowanie wieczyste stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w obszarze terytorialnym gminy – m.st. Warszawa, to pozwanym będzie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy (art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2013 r., poz. 595, z późn. zm., oraz w zw. z art. 4 pkt 9 i 91, art. 11 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ugn).[5]
 
Inne jednostki organizacyjne gminy – m.st. Warszawa

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne (art. 9 ust. 1 uosg). Jednostki organizacyjne gmin warszawskich, związku komunalnego m.st. Warszawy, gminy Wesoła i powiatu warszawskiego stały się jednostkami organizacyjnymi m.st. Warszawy (art. 22 ust. 1 ustawy). Z punktu widzenia ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.) są to jednostki budżetowe (art. 11 ust. 1 uofp) i samorządowe zakłady budżetowe (art. 14 uofp i art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236, z późn. zm.). Żaden przepis uosg, uofp i uogk nie przyznaje tym jednostkom organizacyjnym jakichkolwiek zadań własnych ani nie przyznaje im zdolności prawnej.
W sferze prawa prywatnego przepisy uosg także statuują niesamodzielność jednostek organizacyjnych gminy. W szczególności kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (art. 47 ust. 1 uosg). Organem reprezentującym gminę na zewnątrz jest wójt (art. 31 uosg). Oświadczenia woli w imieniu gminy składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 uosg).
Problemem praktycznym jest to, że wielu kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, nie wyłączając kierowników jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy, nie powołuje się przy składaniu oświadczeń woli na upoważnienie wójta oraz nie wskazuje, iż w istocie działają w imieniu i na rzecz gminy. Sposób formułowania pism zawierających oświadczenia woli sugeruje wręcz samodzielność jednostki organizacyjnej i kierownika tej jednostki jako wyłącznego autora tego oświadczenia.
 
Kazus – gospodarowanie komunalnym zasobem mieszkaniowym

Dobrym tego przykładem są oświadczenia woli w zakresie stosunków najmu lokali z zasobu komunalnego m.st. Warszawy składane przez kierowników jednostek organizacyjnych, jakimi są zakłady gospodarowania nieruchomościami w poszczególnych dzielnicach.
Ze statutów tych zakładów wprost wynika, że ich dyrektor realizuje działania określone w statucie w imieniu m.st. Warszawy, w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta m.st. Warszawy (np. § 7 statutu Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy będący załącznikiem do uchwały Nr XLIII/1022/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego m.st. Warszawy pod nazwą Zakład Administrowania Nieruchomościami Dzielnicy Praga Południe w Gminie Warszawa-Centrum w jednostkę budżetową m.st. Warszawy pod nazwą Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego nr 309 poz. 9588, ze zm.). Do zadań tych w § 4 pkt 1 lit. d statutu zaliczono zawieranie, dokonywanie zmian i rozwiązywanie umów najmu, dzierżawy lub użyczenia.
Zatem w każdym oświadczeniu woli dyrektor zakładu gospodarowania nieruchomościami winien wskazać, że działa w imieniu i na rzecz właściciela, czyli gminy – m.st. Warszawy. Jak wspomniałem, w praktyce pisma te formułowane są tak, jakby dyrektor zakładu działał w imieniu własnym, ewentualnie w imieniu kierowanego zakładu. Stwarza to wrażenie, iż wynajmującym jest ten zakład, a nie gmina – m.st. Warszawa. Powoduje to problem w prawidłowym oznaczeniu pozwanego w sprawach istotnych życiowo dla naszych klientów, jakimi są sprawy lokalowe.
Należy ponadto zauważyć, że § 6 pkt 9 uchwały kompetencyjnej przekazał dzielnicom zawieranie, dokonywanie zmian, rozwiązywanie umów najmu, dzierżawy i użyczenia lokali m.st. Warszawy, w tym lokali mieszkalnych, socjalnych, zamiennych i użytkowych, położonych na obszarze dzielnicy, a także wypowiadanie tych umów, odstępowanie od nich oraz występowanie z żądaniem stwierdzenia ich nieważności.
 
Kazus – organ prowadzący szkołę podstawową

Podobnie rzecz miała się w przywołanym na wstępie przypadku, w którym sąd odrzucił wniosek o zawezwanie do próby ugodowej burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy w sprawie o zapłatę odszkodowania za szkody powstałe w wyniku wypadku, jakiemu uległ uczeń szkoły podstawowej na terenie placówki. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) szkoły prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Żaden przepis tej ustawy nie przyznaje szkołom zdolności prawnej. Są one emanacją podmiotu, który je prowadzi.
Mylące jest także potoczne rozumienie pojęcia „organ prowadzący szkołę” jako organu gminy czy wręcz organu dzielnicy. Tymczasem w art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty pojęcie to zostało zdefiniowane jako jednostka samorządu terytorialnego. Ponieważ każda jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną, to posiada również zdolność prawną i zdolność sądową. Skoro szkoła tej zdolności nie posiada, to w sprawach związanych z działalnością szkoły pozwanym winien być organ założycielski w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty.
Dzielnicom m.st. Warszawy w zakresie oświaty miasto przekazało szeroki zakres zadań (§ 27c uchwały kompetencyjnej). Znowu powoduje to w praktyce utożsamianie organu prowadzącego szkoły z dzielnicami warszawskimi lub ich zarządami bądź nawet z burmistrzami dzielnic, którzy są tylko przewodniczącymi zarządów, a nie organami dzielnicy (art. 6 i art. 10 ust. 1 ustawy). Stąd pojawiają się błędne oznaczenia pozwanego czy przeciwnika, gdzie prawidłowo winna zostać wskazana gmina – m.st. Warszawa. I to nawet jeśli mamy do czynienia ze szkołą, której organem założycielskim winien być powiat (szkoły ponadgimnazjalne – art. 5a ust. 2 pkt 3 uoso). Nie ma bowiem powiatu warszawskiego, a gmina – m.st. Warszawa jedynie wykonuje zadania powiatu.
Mylącą praktyką jest samodzielne występowanie na etapie przedsądowym burmistrzów dzielnic w sprawach dotyczących szkół. W pismach tych z reguły brak jest wzmianki, iż burmistrz wypowiada się w istocie w imieniu organu założycielskiego, jakim jest gmina – m.st. Warszawa. Powoduje to, że w konsekwencji w pismach procesowych jako druga strona często wskazywany jest burmistrz dzielnicy.
 
Urząd gminy – specyficzna jednostka organizacyjna gminy

Organ wykonawczy gminy wykonuje swe zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 2 uosg). Urząd gminy jest jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2010 r., I SA/Bk 564/09, LEX nr 578630), a w praktyce często także rady gminy oraz jej organów wewnętrznych: przewodniczącego rady i jego zastępców, komisji rady, klubów radnych oraz samych radnych.
W praktyce wiele spraw załatwianych jest w drodze pism, w których nagłówku widnieje nazwa urzędu gminy. W Warszawie często w nagłówku figuruje nazwa urzędu dzielnicy. Sugeruje to niewprawnym uczestnikom obrotu prawnego, że sprawę załatwia urząd miasta lub dzielnicy, a nie gmina poprzez swoje organy.
 
Kazus

Oznaczenie pozwanego jako „Urząd Dzielnicy P. Wydział d/s Zamówień Publicznych” stało się przyczyną odrzucenia pozwu w sprawie rozpoznanej ostatecznie postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., I CKN 877/00, LEX nr 81128. Powód wezwany do usunięcia braków pozwu i jego sprecyzowania, w szczególności co do oznaczenia pozwanego, dwukrotnie powtórzył przytoczone oznaczenie pozwanego, nie dodając jedynie ostatniego członu („Wydział d/s Zamówień Publicznych”). Oznacza to, że jako pozwanego powód wskazał „urząd” określonej jednostki samorządu terytorialnego. Dla kwestii, czy ma on zdolność sądową nie ma znaczenia, czy zdolność taką ma jednostka samorządu terytorialnego, przy której działa ten urząd. Będąc jednostką organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego, przy pomocy którego wykonuje ona swoje zadania, nie ma on zdolności sądowej. Stroną może być tylko jednostka samorządu terytorialnego posiadająca zdolność sądową. Jeżeli dochodzone roszczenie jest związane z działalnością nieposiadającej zdolności sądowej wyodrębnionej jednostki organizacyjnej takiej jednostki samorządu terytorialnego, można także, lecz nie jako stronę, ale jako statio municipii wskazać tę wyodrębnioną jednostkę organizacyjną.
 
Stanowisko liberalne

W postanowieniu Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 1993 r., I ACz 200/93, OSA 1993/11/76, Lex nr 5593 zaprezentowane zostało liberalne wobec powodów stanowisko, zgodnie z którym sąd może samodzielnie uzupełnić braki w oznaczeniu strony pozwanej. Koncepcja ta za punkt wyjścia przyjmuje przypisanie poszczególnym jednostkom organizacyjnym gminy funkcji stationis municipii w drodze ostrożnej analogii do stationes fisci Skarbu Państwa.
Sąd ten jednoznacznie podkreśla, że jako powoda lub pozwanego należy wskazać gminę; zawsze gmina jest stroną procesu. Natomiast wyrazem liberalnego stanowiska jest następujący fragment uzasadnienia: Jeżeli dochodzone roszczenie jest związane z działalnością wyodrębnionej jednostki organizacyjnej gminy, można także obok gminy wskazać tę jednostkę jako statio municipii. Sąd może uściślić niedokładności w oznaczeniu strony, jeżeli nie stanowią one przeszkody w nadaniu biegu sprawie. (…) Może sąd dokonać uzupełnienia oznaczenia strony i ustalić, że jest nią gmina, gdy w piśmie procesowym wskazano jedynie wyodrębnioną jednostkę organizacyjną gminy /statio municipii/. Może także skorygować oznaczenie strony, gdy zamiast poprawnego wskazania „gminy” w piśmie procesowym wskazano „urząd gminy”. W razie poważniejszych braków oznaczenia strony, stanowiących przeszkodę w nadaniu sprawie biegu, należy wezwać do uzupełnienia formalnych braków pisma procesowego /pozwu/ w trybie art. 130 k.p.c., pod rygorem zwrotu pisma. (…) Wezwanie okaże się niezbędne, gdy brak pewności, że oznaczona w pozwie jednostka organizacyjna „zastępuje gminę” jako statio minicipii. Należy wówczas wezwać o poprawne wskazanie strony, a w razie potrzeby o przedstawienie dowodów określających status występującej jednostki organizacyjnej; uchwała o powołaniu /utworzeniu/ jednostki organizacyjnej /akt erekcyjny/, statut jednostki.
W sprawie rozpoznanej wymienionym postanowieniem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu oznaczono w pozwie jako stronę powodową „Urząd Miasta w B. – Miejski Zarząd Mienia Komunalnego w B.”. Nie ulegało wątpliwości, że Miejski Zarząd Mienia Komunalnego w B. jest jednostką organizacyjną Miasta B. W złożonym pozwie mylnie wskazano, przed oznaczeniem stationis municipii, „Urząd Gminy” jako właściwą stronę powodową. Sąd Apelacyjny we Wrocławiu uwzględnił rzeczywistą wolę procesową i zaakcentowanie w pozwie wskazania gminy jako pozwanej, co pozwalało sądowi przyjąć, że wskazanie jej urzędu jest omyłkowe, nieścisłe. Sąd ocenił więc, że w zawisłej sprawie strona powodowa to „gmina miasto B.”. W procesie zastępuje ją jako statio municipii „Miejski Zarząd Mienia Komunalnego w B.”. W roli pełnomocnika występuje dyrektor Miejskiego Zarządu Mienia Komunalnego. W jego miejsce z mocy pełnomocnictwa substytucyjnego występuje radca prawny Miejskiego Zarządu Mienia Komunalnego. Pełnomocnictwo dyrektora Miejskiego Zarządu Mienia Komunalnego jest ważne i skuteczne.
 
Rada

Na podstawie moich doświadczeń w sądach warszawskich odradzam jednak profesjonalnym pełnomocnikom pokładanie ufności w liberalnym podejściu sądów do oznaczania przez nas strony pozwanej w sporach z m.st. Warszawą. Sam zostałem w tym zakresie „poinstruowany” przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli w sprawie, w której jako pozwanego wskazałem „gmina – m.st. Warszawa, dzielnica Wola, Urząd dzielnicy Wola m.st. Warszawy”. Sąd upierał się, że skoro dzielnica i urząd nie mają zdolności sądowej, to prawidłowym oznaczeniem strony jest wskazanie tylko gminy m.st. Warszawa.
 
Urząd gminy ma zdolność sądową w sprawach z zakresu prawa pracy

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458, z późn. zm.) pracodawcą dla pracowników samorządowych są urzędy gmin, starostwa powiatowe, urzędy marszałkowskie, wojewódzkie, powiatowe lub gminne jednostki organizacyjne, jednostki pomocnicze gmin, samorządowe zakłady budżetowe (także utworzone przez związki jednostek samorządu terytorialnego), biura związków jednostek samorządu terytorialnego i biura jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Dla członków organów wykonawczych poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego pracodawcą jest urząd gminy, starostwo powiatowe lub urząd marszałkowski (art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych).
Wobec powyższego wymienione jednostki organizacyjne są pracodawcami w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. nr 21 poz. 94, z późn zm.). W konsekwencji mają one zdolność sądową i procesową w postępowaniach cywilnych z zakresu prawa pracy (art. 460 § 1 k.p.c.).
Potwierdzeniem tego wywodu jest postanowienie z dnia 29 maja 2002 r., I PZ 12/02, LEX nr 1172498, wydane w sprawie, w której pracodawcą powódki był urząd miejski. Powódka oznaczyła pozwanego prawidłowo. W sprawie zapadł wyrok zaoczny. Sąd Rejonowy przyjął sprzeciw od wyroku zaocznego wniesiony przez „pozwaną Gminę Miejską” oraz dopuścił do udziału w rozprawie radcę prawnego jako pełnomocnika Gminy Miejskiej. Również po wyroku z dnia 21 czerwca 2001 r., zapadłym przeciwko Urzędowi Miejskiemu w N. i na jego niekorzyść, na wniosek radcy prawnego jako pełnomocnika Gminy Miejskiej, nastąpiło sporządzenie uzasadnienia i doręczenie go wraz z wyrokiem temu pełnomocnikowi. Także ten radca prawny złożył apelację od wyroku Sądu Rejonowego, a na rozprawie przed Sądem Okręgowym oświadczył, że „jest pełnomocnikiem Gminy i uważa, że to właśnie Gmina powinna być w sprawie stroną pozwaną”.
Sąd wywiódł z § 5 regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w N., uchwalonego na mocy uchwały Rady Miejskiej, że do kompetencji Prezydenta jako kierownika Urzędu należy – zgodnie z § 5 – między innymi wykonywanie uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników Urzędu oraz kierowników miejskich jednostek organizacyjnych, wydawanie zarządzeń regulujących pracę Urzędu oraz reprezentowanie Urzędu na zewnątrz. Przytoczone postanowienia regulaminu organizacyjnego uzasadniają zatem wniosek, że Prezydent Miasta, będący zarazem przewodniczącym Zarządu Miasta, był w rozumieniu art. 31 § 1 k.p. osobą uprawnioną do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za „pracodawcę samorządowego”, jakim był Urząd Miejski. Był on również uprawniony do udzielenia pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu.
Zdaniem Sądu Najwyższego, jeżeli Sąd Okręgowy uznał, że owo pełnomocnictwo upoważniało tego radcę prawnego tylko do podejmowania czynności za Gminę Miejską w N., to stwierdziwszy brak należytego umocowania pełnomocnika procesowego (art. 379 pkt 2 k.p.c.) w sprawie toczącej się przeciwko wskazanej przez powódkę stronie pozwanej, powinien wezwać go do złożenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem odrzucenia apelacji. Przyjęcie od niego na rozprawie jedynie ustnego oświadczenia, że „jest pełnomocnikiem Gminy N.” było niewystarczające do odrzucenia apelacji, tym bardziej że pełnomocnictwa do występowania w sprawie udzielił mu Prezydent Miasta, który w świetle postanowień regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego był organem zarządzającym (osobą zarządzającą) tym Urzędem.
Tym razem Sąd Najwyższy uchylił postanowienie o odrzuceniu apelacji wniesionej przez radcę prawnego działającego na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta Miasta i umożliwił sanowanie nieprawidłowego oznaczenia strony powodowej w apelacji. Jednakże trudno liczyć na taką przychylność wobec pełnomocników profesjonalnych w każdym przypadku.
 
Oznaczanie adresu strony pozwanej

Gdy pismo procesowe jest pierwszym pismem w sprawie, powinno ponadto zawierać oznaczenie przedmiotu sporu oraz oznaczenie miejsca zamieszkania lub siedziby i adresy stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników (art. 126 § 2 pkt 1 k.p.c.). Jeżeli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowi inaczej, siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający (art. 41 k.c.). W przypadku gmin miejscowości, w której mają siedzibę ich władze, zostały określone w załączniku do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M.P. Nr 48, poz. 654). W części załącznika dotyczącej województwa mazowieckiego w rubryce „miasta na prawach powiatu” wskazano, że siedzibą władz m.st. Warszawy jest Warszawa.
Organem zarządzającym jest Prezydent m.st. Warszawy. Adres jego siedziby publikowany jest w Biuletynie Informacji Publicznej. Obecnym adresem jest pl. Bankowy 3/5, wobec czego sądami właściwymi miejscowo będą, w zależności od wartości przedmiotu sporu, Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie lub Sąd Okręgowy w Warszawie.
 
Podsumowanie

Jednoznacznie i stanowczo należy stwierdzić, że zdolności sądowej nie mają jednostki pomocnicze gminy (sołectwo, dzielnica, osiedle) ani jednostki organizacyjne gminy. Wyjątkiem są sprawy z zakresu prawa pracy.
Prawidłowym oznaczeniem strony pozwanej w sprawach związanych z działalnością jednostki pomocniczej lub jednostki organizacyjnej gminy jest gmina.
W przypadku Warszawy prawidłowym oznaczeniem pozwanego jest określenie „gmina – miasto stołeczne Warszawa” lub „gmina – m.st. Warszawa”.
Prezydent m.st. Warszawy jest organem gminy – m.st. Warszawy. Zarząd dzielnicy jest organem dzielnicy. Burmistrz dzielnicy jest przewodniczącym zarządu dzielnicy. Wobec tego błędne jest wskazywanie jako pozwanego organu, a w przypadku organów dzielnicy jest to podwójnie błędne, z uwagi na brak zdolności sądowej dzielnicy.
Jednostek samorządu terytorialnego nie dotyczy art. 67 § 2 k.p.c. Jednostka ta nigdy nie będzie w sprawie reprezentowana przez organ jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie. Wobec tego nie możemy liczyć na to, że sąd sam oznaczy właściwą jednostkę organizacyjną, jak zrobiłby to w przypadku Skarbu Państwa.
 
Łukasz Jędruszuk
Radca prawny Kancelaria Ars Legis w Warszawie
 

Źródło: Temidium 3 (78) 2014


[1] B. Dębska-Jaworska, Komentarz do art. 5 uosg [w:] K. Wlaźlak, R. Budzisz, P. Chmielnicki, D. Dąbek, W. Kisiel, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski, B. Jaworska-Dębska, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2013.
[2] W. Kisiel i M. Mączyński, Teza 8 komentarza do art. 5 ustawy o samorządzie gminnym [w:] W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010.
[3] M. Augustyniak, Teza 11 komentarza do art. 5 ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), M Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbicka, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC 2010.
[4] G. Bieniek, Teza 15 komentarza do art. 27 ugn [w:] G. Bieniek, S. Kalus, E. Mzyk, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2010.
[5] Por. interesujący w tym zakresie wywód w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. I CSK 30/07, OSNC-ZD 2008/2/33, LEX nr 390531, potwierdzający zaprezentowane przeze mnie stanowisko.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy