Ustawa o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego
opublikowano: 2018-03-21 przez:
Niniejszy artykuł otwiera cykl publikacji poświęconych historycznym regulacjom, które albo wciąż obowiązują, albo – mimo nieobowiązywania – są przywoływane w procesie stosowania prawa jako wzorzec oceny zdarzeń prawnych z przeszłości lub z innych względów zasługują na bliższe omówienie. Teksty nie aspirują do całościowej analizy danej problematyki. Ich celem jest zwrócenie uwagi Czytelników na dawne przepisy i instytucje prawne (najczęściej z okresu II RP lub zaborów), które są do dzisiaj źródłem sporów prawnych, trafiających nierzadko do Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Historia prawa bywa traktowana po macoszemu. Truizmem jest stwierdzenie, że znajomość historii prawa pozwala prawnikowi dokonać analiz historycznoprawnych i prześledzić rozwój poszczególnych instytucji na przestrzeni lat. To jednak nie wszystko. We współcześnie toczonych sporach zdarza się, że zachodzi konieczność bezpośredniego sięgnięcia do dawnych regulacji. Dotyczą one różnych spraw, często niszowych albo zapomnianych, archaicznych, czasem bardzo interesujących. Niniejszy cykl przedstawi Państwu niektóre z nich.
Nauczanie religii muzułmańskiej w szkołach. Coroczne dotacje budżetowe dla Muzułmańskiego Związku Religijnego. Ulgi i zwolnienia podatkowe dla meczetów. Istnienie muzułmańskiej służby duszpasterskiej w wojsku. Zatwierdzanie kandydatów na imama i muezina przez właściwego wojewodę. Cotygodniowe modlitwy duchownych muzułmańskich za pomyślność prezydenta. Czy mowa o jednym z zachodnioeuropejskich państw, które pod naporem uchodźców miały rzekomo wprowadzić udogodnienia dla muzułmanów? Nie, to Rzeczpospolita Polska Anno Domini 2018.
Takie przepisy znajdują się w ustawie z dnia 21 kwietnia 1936 r. o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej[1], która – obok uchwalonej tego samego dnia ustawy o stosunku Państwa do Karaimskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej[2] – obowiązuje do dziś. Były to jedne z wielu aktów z lat 30. XX wieku, dotyczących stosunku Państwa do poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Po 1989 r. zostały one w większości zastąpione przez nowe regulacje, z wyjątkiem dwóch przywołanych właśnie ustaw. Ustawa o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: „ustawa z 1936 r.”) obowiązuje praktycznie w niezmienionym kształcie; jedyna nowelizacja miała miejsce w 1946 r. w związku z unifikacją prawa małżeńskiego i likwidacją wyznaniowej rejestracji stanu cywilnego. Ustawa z 1936 r. jest niekiedy postrzegana jako ciekawostka, niemająca praktycznego znaczenia[3], jednak analiza orzecznictwa prowadzi do wniosku, że nadal stanowi ona podstawę funkcjonowania tatarskiej wspólnoty religijnej na Podlasiu, a na gruncie jej przepisów toczą się spory prawne.
Jak stanowi art. 2 ustawy z 1936 r., podstawę prawną organizacji Muzułmańskiego Związku Religijnego (dalej: „Związek”), stanowi statut, uznany przez Państwo w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Odpowiednie rozporządzenie zostało wydane 26 sierpnia 1936 r.[4], i zatwierdzony wówczas statut jest jak dotąd jedynym tego typu dokumentem. Nowy statut Związku został przyjęty w 2009 r. i z uwagi na brak zatwierdzenia przed Radę Ministrów nie może stanowić podstawy działalności Związku, choć de facto działa on w oparciu o ten właśnie statut[5]. W dwóch sprawach, jakie toczyły się w ostatnich latach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (dalej: „WSA w Warszawie”), sąd ten przyjął, że jedynym obowiązującym jest statut z 1936 r., a wszelkie późniejsze „statuty” mogą być uznane jedynie za projekty lub akty wewnętrzne, bez skutków dla organów władzy publicznej. W pierwszej sprawie WSA w Warszawie, opierając się na przepisach ustawy i statutu z 1936 r., uznał za trafną odmowę wydania zaświadczenia osobie, która nie była uprawniona do reprezentowania gminy wyznaniowej (do działań prawnych w imieniu Związku i jego poszczególnych gmin wyznaniowych powołany jest mufti)[6]. W drugiej sprawie WSA w Warszawie wskazał, że w świetle przedstawionych regulacji mufti jest jedyną osobą uprawnioną do powiadamiania władz państwowych o zmianach personalnych poszczególnych organów Związku, a więc wniosek pochodzący od innych osób (niewymienionych w takim powiadomieniu) nie mógł zostać skutecznie rozpatrzony przez Ministra Administracji i Cyfryzacji[7].
Z ustawą z 1936 r. zmierzyć się musiał niedawno także Sąd Najwyższy (dalej: „SN”) w sprawie z powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały Najwyższego Kongresu Muzułmańskiego w przedmiocie wyboru na stanowisko muftiego[8]. SN stwierdził, że droga sądowa w tej sprawie jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa wyboru muftiego należy do wewnętrznej sfery działalności Związku, którego autonomia jest zagwarantowana przez Konstytucję. Jednocześnie SN dokonał interpretacji przepisów ustawy z 1936 r. w duchu współczesnych standardów stosunku państwa do kościołów i związków wyznaniowych. Ustawa w 1936 r. powstała w czasach, kiedy wzajemne stosunki państwa i kościołów były kształtowane na zasadzie zwierzchnictwa państwa, czego wyrazem był obowiązek przedłożenia kandydatów na muftiego władzom państwowym (które mogły zgłosić przeciw), a następnie zatwierdzenie wybranego kandydata przez prezydenta (art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy z 1936 r.). Obecnie natomiast – jak stwierdził SN – wzajemne relacje państwa i związków wyznaniowych oparte są na zasadzie autonomii i niezależności, co wynika nie tylko z Konstytucji, ale też z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania[9]. Regulacje ustawy z 1936 r., które stoją temu na przeszkodzie, nie mogą znaleźć zastosowania.
Do ustawy z 1936 r. nawiązywało także orzecznictwo w sprawach podatkowych, w których przedmiotem sporu były podatkowe skutki darowizn na kościelną działalność charytatywno-opiekuńczą[10]. W swoich rozważaniach NSA zwracał uwagę na zróżnicowanie preferencji podatkowych dla darczyńców poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Wskazywano, że ustawa z 1936 r. i kilka innych regulacji – w przeciwieństwie do ustaw „kościelnych” z lat 90. XX wieku – w ogóle nie przewidują preferencji podatkowych dla darczyńców. Zdaniem NSA należy poszukiwać takich sposobów interpretacji przepisów, które nie prowadzą do uprzywilejowania niektórych związków wyznaniowych, byłoby to bowiem nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych. Ustawa z 1936 r. zawiera ponadto wiele archaicznych przepisów, np. wskazuje, że siedzibą władz Muzułmańskiego Związku Religijnego jest Wilno. Utrzymywanie takiego przepisu rangi ustawowej może budzić wątpliwości w świetle zobowiązań traktatowych, w których Rzeczpospolita Polska potwierdziła, że Wilno jest stolicą Republiki Litewskiej[11].
W Polsce nie ma tradycji stosowania aktów prawnych z innych epok do współczesnych stosunków prawnych. Liczne zawieruchy dziejowe i częste zmiany przepisów spowodowały, że stosunki prawne są współcześnie kształtowane przez regulacje co najwyżej pięćdziesięcioletnie (z nielicznymi wyjątkami). Nie wykształciły się więc mechanizmy twórczej interpretacji dawnych przepisów w celu dostosowania ich do zmieniających się realiów społeczno-gospodarczych i uwarunkowań aksjologicznych[12]. Oczywiście organy władzy publicznej mogą odmówić zastosowania określonych przepisów – czy to w wyniku wykorzystania reguł kolizyjnych, czy też w związku z uznaniem normy za nieobowiązującą na skutek desuetudo. Taki przebieg procesu stosowania prawa nie jest jednak pożądany z punktu widzenia adresata normy prawnej w świetle postulatu określoności i pewności prawa, wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).
Już przegląd kilku przedstawionych orzeczeń ujawnia rozbieżności co do podejścia władzy sądowniczej do wykładni tego typu przepisów. WSA w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na postanowieniach ustawy i statutu, który w 1936 r. został zatwierdzony przez Radę Ministrów, co było wyrazem realizacji zasady zwierzchnictwa państwa nad związkami wyznaniowymi. SN natomiast odwołał się do regulacji konstytucyjnych i odmówił zastosowania przepisów ustawy z 1936 r. w zakresie, w jakim oparte są właśnie na zasadzie zwierzchnictwa państwa. Skłania to do wniosku, że konieczne jest wydanie nowej ustawy, która będzie normować stosunki państwa i muzułmańskiej wspólnoty religijnej w zgodzie ze współczesnym modelem regulacji tego typu stosunków, co usunie wątpliwości wyrosłe na gruncie ustawy z 1936 r. i pozwoli w większym stopniu zaspokoić potrzeby wyznawców islamu[13]. Oparcie nowej ustawy na sprawdzonych już wzorcach, wykorzystanych w wielu ustawach „kościelnych”, doprowadzi do utworzenia spójnego zespołu norm, które w jednakowy sposób będą regulować kwestie odnoszące się do sfery publicznoprawnej (np. przywołany problem podatkowych skutków darowizn), co pozwoli na pełną realizację konstytucyjnej zasady równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych.
Tomasz Kulicki
absolwent Wydziału Nauk Historycznych UMK w Toruniu, Wydziału Prawa Uniwersytetu SWPS w Warszawie oraz Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Główny specjalista w Departamencie Gospodarki Ziemią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Publikacja odzwierciedla wyłącznie prywatne poglądy autora.
Historia prawa bywa traktowana po macoszemu. Truizmem jest stwierdzenie, że znajomość historii prawa pozwala prawnikowi dokonać analiz historycznoprawnych i prześledzić rozwój poszczególnych instytucji na przestrzeni lat. To jednak nie wszystko. We współcześnie toczonych sporach zdarza się, że zachodzi konieczność bezpośredniego sięgnięcia do dawnych regulacji. Dotyczą one różnych spraw, często niszowych albo zapomnianych, archaicznych, czasem bardzo interesujących. Niniejszy cykl przedstawi Państwu niektóre z nich.
Nauczanie religii muzułmańskiej w szkołach. Coroczne dotacje budżetowe dla Muzułmańskiego Związku Religijnego. Ulgi i zwolnienia podatkowe dla meczetów. Istnienie muzułmańskiej służby duszpasterskiej w wojsku. Zatwierdzanie kandydatów na imama i muezina przez właściwego wojewodę. Cotygodniowe modlitwy duchownych muzułmańskich za pomyślność prezydenta. Czy mowa o jednym z zachodnioeuropejskich państw, które pod naporem uchodźców miały rzekomo wprowadzić udogodnienia dla muzułmanów? Nie, to Rzeczpospolita Polska Anno Domini 2018.
Takie przepisy znajdują się w ustawie z dnia 21 kwietnia 1936 r. o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej[1], która – obok uchwalonej tego samego dnia ustawy o stosunku Państwa do Karaimskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej[2] – obowiązuje do dziś. Były to jedne z wielu aktów z lat 30. XX wieku, dotyczących stosunku Państwa do poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Po 1989 r. zostały one w większości zastąpione przez nowe regulacje, z wyjątkiem dwóch przywołanych właśnie ustaw. Ustawa o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: „ustawa z 1936 r.”) obowiązuje praktycznie w niezmienionym kształcie; jedyna nowelizacja miała miejsce w 1946 r. w związku z unifikacją prawa małżeńskiego i likwidacją wyznaniowej rejestracji stanu cywilnego. Ustawa z 1936 r. jest niekiedy postrzegana jako ciekawostka, niemająca praktycznego znaczenia[3], jednak analiza orzecznictwa prowadzi do wniosku, że nadal stanowi ona podstawę funkcjonowania tatarskiej wspólnoty religijnej na Podlasiu, a na gruncie jej przepisów toczą się spory prawne.
Jak stanowi art. 2 ustawy z 1936 r., podstawę prawną organizacji Muzułmańskiego Związku Religijnego (dalej: „Związek”), stanowi statut, uznany przez Państwo w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Odpowiednie rozporządzenie zostało wydane 26 sierpnia 1936 r.[4], i zatwierdzony wówczas statut jest jak dotąd jedynym tego typu dokumentem. Nowy statut Związku został przyjęty w 2009 r. i z uwagi na brak zatwierdzenia przed Radę Ministrów nie może stanowić podstawy działalności Związku, choć de facto działa on w oparciu o ten właśnie statut[5]. W dwóch sprawach, jakie toczyły się w ostatnich latach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (dalej: „WSA w Warszawie”), sąd ten przyjął, że jedynym obowiązującym jest statut z 1936 r., a wszelkie późniejsze „statuty” mogą być uznane jedynie za projekty lub akty wewnętrzne, bez skutków dla organów władzy publicznej. W pierwszej sprawie WSA w Warszawie, opierając się na przepisach ustawy i statutu z 1936 r., uznał za trafną odmowę wydania zaświadczenia osobie, która nie była uprawniona do reprezentowania gminy wyznaniowej (do działań prawnych w imieniu Związku i jego poszczególnych gmin wyznaniowych powołany jest mufti)[6]. W drugiej sprawie WSA w Warszawie wskazał, że w świetle przedstawionych regulacji mufti jest jedyną osobą uprawnioną do powiadamiania władz państwowych o zmianach personalnych poszczególnych organów Związku, a więc wniosek pochodzący od innych osób (niewymienionych w takim powiadomieniu) nie mógł zostać skutecznie rozpatrzony przez Ministra Administracji i Cyfryzacji[7].
Z ustawą z 1936 r. zmierzyć się musiał niedawno także Sąd Najwyższy (dalej: „SN”) w sprawie z powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały Najwyższego Kongresu Muzułmańskiego w przedmiocie wyboru na stanowisko muftiego[8]. SN stwierdził, że droga sądowa w tej sprawie jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa wyboru muftiego należy do wewnętrznej sfery działalności Związku, którego autonomia jest zagwarantowana przez Konstytucję. Jednocześnie SN dokonał interpretacji przepisów ustawy z 1936 r. w duchu współczesnych standardów stosunku państwa do kościołów i związków wyznaniowych. Ustawa w 1936 r. powstała w czasach, kiedy wzajemne stosunki państwa i kościołów były kształtowane na zasadzie zwierzchnictwa państwa, czego wyrazem był obowiązek przedłożenia kandydatów na muftiego władzom państwowym (które mogły zgłosić przeciw), a następnie zatwierdzenie wybranego kandydata przez prezydenta (art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy z 1936 r.). Obecnie natomiast – jak stwierdził SN – wzajemne relacje państwa i związków wyznaniowych oparte są na zasadzie autonomii i niezależności, co wynika nie tylko z Konstytucji, ale też z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania[9]. Regulacje ustawy z 1936 r., które stoją temu na przeszkodzie, nie mogą znaleźć zastosowania.
Do ustawy z 1936 r. nawiązywało także orzecznictwo w sprawach podatkowych, w których przedmiotem sporu były podatkowe skutki darowizn na kościelną działalność charytatywno-opiekuńczą[10]. W swoich rozważaniach NSA zwracał uwagę na zróżnicowanie preferencji podatkowych dla darczyńców poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Wskazywano, że ustawa z 1936 r. i kilka innych regulacji – w przeciwieństwie do ustaw „kościelnych” z lat 90. XX wieku – w ogóle nie przewidują preferencji podatkowych dla darczyńców. Zdaniem NSA należy poszukiwać takich sposobów interpretacji przepisów, które nie prowadzą do uprzywilejowania niektórych związków wyznaniowych, byłoby to bowiem nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych. Ustawa z 1936 r. zawiera ponadto wiele archaicznych przepisów, np. wskazuje, że siedzibą władz Muzułmańskiego Związku Religijnego jest Wilno. Utrzymywanie takiego przepisu rangi ustawowej może budzić wątpliwości w świetle zobowiązań traktatowych, w których Rzeczpospolita Polska potwierdziła, że Wilno jest stolicą Republiki Litewskiej[11].
W Polsce nie ma tradycji stosowania aktów prawnych z innych epok do współczesnych stosunków prawnych. Liczne zawieruchy dziejowe i częste zmiany przepisów spowodowały, że stosunki prawne są współcześnie kształtowane przez regulacje co najwyżej pięćdziesięcioletnie (z nielicznymi wyjątkami). Nie wykształciły się więc mechanizmy twórczej interpretacji dawnych przepisów w celu dostosowania ich do zmieniających się realiów społeczno-gospodarczych i uwarunkowań aksjologicznych[12]. Oczywiście organy władzy publicznej mogą odmówić zastosowania określonych przepisów – czy to w wyniku wykorzystania reguł kolizyjnych, czy też w związku z uznaniem normy za nieobowiązującą na skutek desuetudo. Taki przebieg procesu stosowania prawa nie jest jednak pożądany z punktu widzenia adresata normy prawnej w świetle postulatu określoności i pewności prawa, wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).
Już przegląd kilku przedstawionych orzeczeń ujawnia rozbieżności co do podejścia władzy sądowniczej do wykładni tego typu przepisów. WSA w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na postanowieniach ustawy i statutu, który w 1936 r. został zatwierdzony przez Radę Ministrów, co było wyrazem realizacji zasady zwierzchnictwa państwa nad związkami wyznaniowymi. SN natomiast odwołał się do regulacji konstytucyjnych i odmówił zastosowania przepisów ustawy z 1936 r. w zakresie, w jakim oparte są właśnie na zasadzie zwierzchnictwa państwa. Skłania to do wniosku, że konieczne jest wydanie nowej ustawy, która będzie normować stosunki państwa i muzułmańskiej wspólnoty religijnej w zgodzie ze współczesnym modelem regulacji tego typu stosunków, co usunie wątpliwości wyrosłe na gruncie ustawy z 1936 r. i pozwoli w większym stopniu zaspokoić potrzeby wyznawców islamu[13]. Oparcie nowej ustawy na sprawdzonych już wzorcach, wykorzystanych w wielu ustawach „kościelnych”, doprowadzi do utworzenia spójnego zespołu norm, które w jednakowy sposób będą regulować kwestie odnoszące się do sfery publicznoprawnej (np. przywołany problem podatkowych skutków darowizn), co pozwoli na pełną realizację konstytucyjnej zasady równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych.
Tomasz Kulicki
absolwent Wydziału Nauk Historycznych UMK w Toruniu, Wydziału Prawa Uniwersytetu SWPS w Warszawie oraz Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Główny specjalista w Departamencie Gospodarki Ziemią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Publikacja odzwierciedla wyłącznie prywatne poglądy autora.
[1] Dz. U. Nr 30, poz. 2408.
[2] Dz. U. Nr 30, poz. 241.
[3] J. Maziarz wskazuje, że ustawa z 1936 r. jest „faktycznie pozbawiona znaczenia”. J. Maziarz, Biegły sądowy z zakresu historii prawa, Kraków 2014, s. 108.
[4] Dz. U. Nr 72, poz. 517.
[5] A. Kiliszkiewicz, Prawne aspekty własności muzułmańskiej w prawie polskim, „Wrocławskie Studia Erazmiańskie” zeszyt X, Wolność, równość i własność w prawie i polityce, Wrocław 2016, s. 530-531.
[6] Wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2015 r., I SA/Wa 1250/15, LEX nr 2030528.
[7] Wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2015 r., I SA/Wa 2240/14, LEX nr 1654939.
[8] Postanowienie SN z 12 maja 2016 r., IV CSK 529/15, LEX nr 2080076.
[9] Dz. U. z 2017 r. poz. 1153.
[10] Wyrok NSA z 2 grudnia 2003 r., III SA 1209/01 oraz uchwała NSA z 14 marca 2005 r., FPS 5/04, OSP 2005 nr 7-8, poz. 90.
[11] Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Litewską o przyjaznych stosunkach i dobrosąsiedzkiej współpracy z 26 kwietnia 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 15, poz. 71).
[12] Wprawdzie SN w 1992 r. opowiedział się za zakazem rozszerzającej wykładni przepisów nacjonalizacyjnych (wyrok z 8 maja 1992 r., III ARN 23/92, OSP 1993 nr 3, poz. 47), tak sformułowana zasada dotyczy jednak innego zjawiska, tj. współczesnego stosowania dawnej normy dla oceny zdarzenia prawnego, które nastąpiło w przeszłości, w myśl reguły tempus regit actum, a nie sytuacji, w której dawne, wciąż obowiązujące normy współcześnie kształtują prawa i obowiązki podmiotów prawa.
[13] Tak też A. Kiliszkiewicz, op. cit., s. 534, który wskazuje, że nowa regulacja powinna objąć inne organizacje islamskie, jak np. Liga Muzułmańska w RP.
Prawo i praktyka
Przygody Radcy Antoniego
Odwiedź także
Nasze inicjatywy
