12.12.2018

Siła wyższa jako okoliczność o istotnym znaczeniu w postępowaniu administracyjnym oraz postępowaniu sądowoadministracyjnym

opublikowano: 2016-07-04 przez:

Dokonując analizy przepisów polskiego systemu prawnego, zarówno w zakresie prawa cywilnego, jak i administracyjnego, należy zauważyć, iż pojęcie siły wyższej[1] nie posiada swojej definicji legalnej. Mimo to istotne jest spostrzeżenie, iż z punktu widzenia skutków prawnych ma ono istotne znaczenie. Okoliczności te sprawiają, iż warto przyjrzeć się dokładniej podstawom ustalania wystąpienia siły wyższej w prawie i postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zasadom działania organów i sądów administracyjnych w takich sytuacjach, jak i skutkom, które następują przy zaistnieniu siły wyższej, a mającym znaczenie dla sfery praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego czy też postępowania sądowoadministracyjnego.

Cechy charakterystyczne „siły wyższej”
W pierwszej kolejności należałoby ustalić cechy charakterystyczne dla pojęcia „siły wyższej”.
Zarówno w doktrynie prawa, jak i judykaturze wskazuje się, iż siła wyższa stanowi[2]:
  1. zdarzenie o charakterze przypadkowym lub naturalnym, ale zawsze o charakterze zewnętrznym w stosunku do człowieka,
  2. zdarzenie niemożliwe (lub prawie niemożliwe) do przewidzenia,
  3. zdarzenie, którego skutkom nie można zapobiec.
Jak zostało to podkreślone m.in. przez M. Szczepańską[3], w ujęciu teorii subiektywnej pojęcie „siła wyższa” obejmuje zjawiska, którym nie można zapobiec przy dołożeniu nawet nadzwyczajnej staranności. Teoria obiektywna zaś za kryterium wyróżniające uznaje kwalifikację samego zdarzenia, a nie stopień staranności działającego człowieka. Definiuje ona siłę wyższą jako zjawisko zewnętrzne, gwałtowne i nieoczekiwane. W polskiej doktrynie prawa w większym stopniu została przyjęta teoria obiektywna.
Na podstawie orzecznictwa Sądu Najwyższego przyjmuje się, że cecha zewnętrzności oznacza, że zdarzenia stanowiące objawy „siły wyższej” mają swe źródło na zewnątrz, tzn. poza sferą działania osoby odpowiedzialnej za szkodę. Niemożność zaś przewidzenia wystąpienia zdarzeń o cechach siły wyższej wynika z niezwykłości zdarzenia, które spowodowało szkodę. Nie jest to teoretyczna bądź absolutna niemożność przewidzenia danego zdarzenia, lecz niemożność jego przewidzenia w konkretnych okolicznościach. Zdarzenie musi być niemożliwe do zapobieżenia, tzn. nieuchronne, a niedopuszczenie do jego powstania lub zapobieżenia jego następstwom przekracza granice możliwości.
Wśród zdarzeń będących przejawem wystąpienia siły wyższej możliwe jest wywiedzenie ich trzech źródeł, takich jak:
  • działania sił przyrody (np. powodzie, trzęsienia ziemi, huragany),
  • zaburzenia życia zbiorowego (działania wojenne, zamieszki wewnętrzne, strajk),
  • akty władzy państwowej (akty władzy ustawodawczej lub administracyjnej, które czynią niemożliwym wykonanie danego zobowiązania).
Warto zwrócić uwagę na fakt, iż siła wyższa wyznacza granicę odpowiedzialności na zasadzie ryzyka, a nie na zasadzie winy (art. 471 k.c. w zw. z art. 472 i 355 k.c.). Taka teza została postawiona m.in. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2001 r., sygn. akt IV CKN 150/00, i pomimo że orzeczenie to zostało wydane, jako właściwe dla systemu prawa cywilnego, jednak powinno się mieć na uwadze to, iż również w sferze prawa administracyjnego odnajduje istotne zastosowanie.
W niniejszej publikacji autorka pragnie przede wszystkim przedstawić powyższy aspekt z punktu widzenia działania siły wyższej wyrażającej się jako działania siły przyrody oraz akty władzy państwowej.

Działania sił przyrody jako źródło i przejaw zaistnienia „siły wyższej”
W pierwszej kolejności warto przyjrzeć się instytucji „siły wyższej” z perspektywy takich zdarzeń losowych i zewnętrznych, które wynikają z działania sił przyrody. Z zasad doświadczenia życiowego wiadomym jest, iż takie zdarzenia, jak powodzie, huragany, trzęsienia ziemi i inne nieoczekiwane i gwałtowne wydarzenia atmosferyczne, geologiczne czy hydrologiczne stanowią przyczynę powstawania szkód materialnych. Są to również najczęściej zdarzenia, które człowiek nie zawsze jest w stanie przewidzieć, a w większości przypadków również im zapobiec. Dlatego też w przepisach różnych aktów prawnych, które regulują prawa i obowiązki obywateli, zastosowano wyłączenia odpowiedzialności stron za te skutki, które następują w wyniku zadziałania siły wyższej w postaci działania sił przyrody. W tym kontekście orzecznictwo sądów administracyjnych wzbogaca się o odniesienia do różnych sytuacji życiowych. Warto zatem przyjrzeć się wybranemu przejawowi analiz prowadzonych przez polską judykaturę.
Za ciekawy przykład kierunku, w którym zmierza orzecznictwo sądów administracyjnych należy uznać m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 982/12. W wyroku tym sąd zaznaczył, iż szkody wyrządzone przez dzikie zwierzęta nie odpowiadają definicji siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w oparciu o art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z 2 grudnia 2009 r. z późn. zm.[4]) ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników.[5]
Zgodnie z ww. przepisem „do celów niniejszego rozporządzenia działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak:
  1. śmierć rolnika;
  2. długookresowa niezdolność rolnika do pracy;
  3. poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa;
  4. wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich;
  5. choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część tych zwierząt.”
Wspomniane powyżej orzeczenie zostało wydane przy następującym stanie faktycznym sprawy. Beneficjent płatności z systemu wsparcia bezpośredniego, stanowiącego jedno z działań w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–2013, wystąpił w dniu 5 maja 2011 r. do właściwego Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2011, wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do deklarowanej we wniosku powierzchni gruntów rolnych[6]. Do wniosku rolnik załączył materiał graficzny, na którym zaznaczył działki rolne objęte wnioskiem.
Decyzją z dnia 25 lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2011, po pomniejszeniu o określoną kwotę ze względu na stwierdzone nieprawidłowości[7]. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kierownik wskazał, że w odniesieniu do określonych działek rolnych stwierdził podczas czynności kontrolnych powierzchnie odmienne od deklarowanych. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca wskazał, że na jednej z działek w miesiącach wiosennych został zjedzony łubin przez zwierzęta (jelenie i dziki). Działka została pozostawiona w takim stanie specjalnie, żeby komisja łowiecka oceniła szkody. Do odwołania strona załączyła zaświadczenie o wykonaniu wstępnej oceny szkód. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnioskodawca wniósł o uchylenie w całości decyzji obu organów administracji. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił m.in. naruszenie art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. [8] poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji, pomimo że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 zgodny ze stanem faktycznym. Zarzucił ponadto naruszenie art. 31 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. w związku z art. 75 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dokonane przez dzikie zwierzęta szkody upraw i płodów rolnych nie stanowią siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnej.
Zgodnie z art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeżeli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowanych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto właściwych zmniejszeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność będącą następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności. Przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość.
Do 15 marca 2011 r. obowiązywały przepisy w brzmieniu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. (Dz. U. Nr 46, poz. 308 z późn. zm.) w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności[9]. Rozporządzenie było wydane na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.). Przepis § 1 pkt 3d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. określał, że protokół oględzin lub ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych wyrządzonych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny jest sporządzony przez upoważnionego przedstawiciela dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego lub inne podmioty uprawnione do szacowania szkód łowieckich na podstawie przepisów prawa łowieckiego.
Zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych wraz z odpowiednią dokumentacją zgłaszane są organowi na piśmie w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskał taką możliwość. W rozumieniu omawianego przepisu chodzi niewątpliwie o sytuacje zindywidualizowane poparte odpowiednimi dowodami, o których mowa w przepisie i ocenionymi przez organ jako wystarczającymi do zgłoszenia w przypadku siły wyższej. Ciężar dowodowy został przerzucony na stronę, gdyż z faktu tego wywodzi skutki prawne[10].
Zdaniem sądu takie szkody skarżący winien zgłosić agencji niezwłocznie według pouczeń zawartych w oświadczeniach w złożonym wniosku o przyznanie płatności (część IX wniosku). Kwestię odszkodowań wynikłą ze szkód dokonanych w uprawach przez dzikie zwierzęta reguluje w art. 46-50 ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie sposobu postępowania przy szacowaniu szkód oraz wypłat odszkodowań za szkody w uprawach i płodach rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 272).
W ocenie sądu w świetle art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 brak podstaw do uznania, że tego rodzaju sytuacja odpowiada definicji siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 834/11). W powołanym przepisie enumeratywnie dla celów tego rozporządzenia wprowadzono jednoznaczną definicję siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych. Sytuacja nieobjęta enumeratywnym katalogiem stanowi podstawę do stwierdzenia, że nie nastąpiła okoliczność nadzwyczajna uzasadniająca stosowanie przepisów normujących konsekwencje prawne takiej sytuacji.
Dokonując analizy wyżej przywołanego orzeczenia, należy uznać je za nieprzystające do istniejących sytuacji, w jakich beneficjent określonych płatności wsparcia unijnego i krajowego, pomimo dołożenia należytej staranności, nie jest w stanie przewidzieć i zapobiec zniszczeniom w prowadzonych uprawach rolnych dokonywanym przez dziką zwierzynę, w szczególności gdy w danym roku jej występowanie jest znacznie większe niż w latach poprzednich, co może zostać stwierdzone m.in. za pomocą planu gospodarczego na dany rok sporządzonego przez właściwy dla danego terenu Obwód Łowiecki.
Wprawdzie w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustawodawca unijny określił przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, do których nie zaliczono szkód wyrządzonych przez dzikie zwierzęta, jednak z uwagi na fakt, iż siła wyższa w rozumieniu tych przepisów znajduje się w katalogu otwartym, oznacza to, iż jej wystąpienie powinno być analizowane każdorazowo w odniesieniu do konkretnych przypadków.
Powyższą tezę potwierdził Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II CSK 241/12[11]. Zgodnie z tym orzeczeniem katalog przyczyn wymienionych jako siła wyższa nie wyczerpuje wszystkich przyczyn usprawiedliwiających zwolnienie od obowiązku zwrotu w całości lub w części otrzymanego świadczenia, gdyż mogą wystąpić jeszcze inne, niewymienione w nim, okoliczności, które także mogą uzasadniać zwolnienie od tego obowiązku. Rzecz jasna, muszą to być okoliczności wyjątkowe, zbliżone w swojej istocie do kategorii wymienionych we wspomnianym katalogu, a więc takie, których, pomimo podjętych przez zobowiązanego starań, nie dało się przezwyciężyć.
Mając na uwadze całokształt przepisów stanowiących podstawę dla przyznawania rolnikom płatności rolnośrodowiskowych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, warto zauważyć, iż również § 35 pkt h) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. stanowi, że: „inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.”
Ponadto nawet w załączniku nr 9 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego (...) (Dz. U. Nr 207, poz. 2117) określono kategorie siły wyższej. Za okoliczności o charakterze siły wyższej uznaje się również wszelkie nieprzewidywalne zdarzenia będące poza kontrolą, których nie można przezwyciężyć mimo wszelkich należytych starań, w szczególności nawet masowe pojawy szkodników (pkt 1).
Wyszczególnienie powyższych regulacji sektorowych, odnoszących się do instytucji „siły wyższej”, ma na celu wykazanie, iż skoro ustawodawca zarówno polski, jak i unijny do kategorii siły wyższej włącza nawet masowe pojawy szkodników (co stanowi analogiczną sytuację do masowych i niekontrolowanych zniszczeń upraw dokonanych przez dziką zwierzynę), a z drugiej strony pozostawia możliwość włączania do katalogu zdarzeń o cechach siły wyższej tych okoliczności, które nie zostały ściśle skonkretyzowane w przepisach (patrz m.in. § 35 pkt h) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.), to również zniszczenia dokonane przez dzikie zwierzęta należy w konkretnych przypadkach, które to uzasadniają, uznawać za przejaw wystąpienia „siły wyższej”.
Mając na uwadze całokształt przepisów stanowiących podstawę dla przyznawania rolnikom oraz przedsiębiorcom pomocy finansowej lub innych płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, warto zauważyć, iż również § 35 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.[12] stanowi, że: „inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest:
  1. wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania;
  2. zmiana zasięgu obszarów objętych programami mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu lub zmiana tych programów;
  3. określenie obszaru, na którym dotychczas było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jako obszaru zagrożonego erozją wodną, o którym mowa w przepisach o minimalnych normach – w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8;
  4. utrata posiadania gruntów rolnych, na których powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w wyniku scalenia gruntów dokonanego na podstawie przepisów o scalaniu i wymianie gruntów;
  5. wystąpienie okoliczności określonych w § 5a – w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5;
  6. śmierć posiadanego przez rolnika zwierzęcia, za którą rolnik nie ponosi odpowiedzialności – w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7;
  7. usunięcie posiadanego przez rolnika zwierzęcia z programu ochrony zasobów genetycznych danej rasy z przyczyn niezależnych od rolnika – w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7.”
  8. inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.
Termin „siła wyższa” nie obejmuje jednak sytuacji, które można było przewidzieć, wiedząc o naturze zobowiązania. Jak podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 265/14, niewątpliwie do siły wyższej nie sposób zaliczyć wypowiedzenia umowy dzierżawy gruntów rolnych. W przywołanym orzeczeniu sąd uznał, iż skarżąca przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności posiadała wiedzę co do terminu obowiązywania umowy dzierżawy, tym samym, w ocenie sądu, fakt jej nieprzedłużenia nie jest zjawiskiem wyjątkowym, uzasadniającym odstąpienie przez organy od czynności związanych z odzyskaniem nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych[13].
Ustalanie w powyższym zakresie postępowania o przyznanie pomocy finansowej/ płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, wystąpienia siły wyższej ma istotne znaczenie. W sytuacji bowiem, w jakiej zaistnienie siły wyższej zostanie udowodnione i odpowiednio zgłoszone właściwemu organowi (tu: właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania/siedzibę beneficjenta płatności Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), organ ten nie ma uprawnienia do skutecznego żądania od beneficjenta dotkniętego skutkami siły wyższej zwrotu przyznanych płatności. Ma to o tyle istotne znaczenie, że przy uczestniczeniu przez beneficjentów ww. płatności w wieloletnich programach typu rolnośrodowiskowego ustalenie przez organ nieskuteczności podniesienia zarzutu wystąpienia siły wyższej w danym gospodarstwie rolnym, dokonane chociażby w ostatnim roku pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego, powoduje, iż adresat tak niekorzystnej decyzji zostanie zobowiązany do zwrotu organowi wszystkich otrzymanych płatności rolnośrodowiskowych z lat poprzednich wraz z odsetkami, zaś przy deklarowaniu znacznych powierzchni gruntów rolnych do programu mogą to być należności pieniężne o sporej wartości.

Akty władzy państwowej jako siła wyższa
W dalszej kolejności warto przyjrzeć się wybranym przykładom obrazującym poglądy wyrażone przez judykaturę w zakresie tych aktów władzy państwowej, których skutki należy uznać za wystąpienie siły wyższej.
Za przykład powyższego może posłużyć wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi, zgodnie z którym zmiana przepisów oświatowych uniemożliwiająca uzupełnienie wykształcenia może stanowić siłę wyższą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt a-f rozporządzenia nr 814/2004 ustanawiającego szczególne zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z (…) Funduszu oraz w załączniku nr 9 do rozporządzenia z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego (…)[14].
Sądy administracyjne również odniosły się do sytuacji, w jakiej organ administracyjny cofa danemu uprawnionemu określone koncesje czy zezwolenia. Najczęściej występującym przypadkiem analizowanym w powyższym przedmiocie było ustalenie czy cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych stanowi siłą wyższą[15].
W tym względzie należy podkreślić, iż art. 59 pkt 4 ustawy z 2009 r. o grach hazardowych[16] jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia nie zależy od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności i jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej; ustawodawca nie przewidział drugiego takiego wyjątku w postaci nieopłacalności prowadzenia działalności w niektórych punktach gier, likwidacji lokalu, wątpliwości lub brak zgody właściciela lokalu na prowadzenie działalności objętej zezwoleniem.
Skuteczne powoływanie się na istnienie siły wyższej polegającej na tym, że na skutek zdarzeń zaistniałych wskutek działania władz państwowych nie można realizować przysługujących uprawnień, wymaga wykazania, że w okresach, w których w ww. punktach nie była prowadzona działalność, dysponowało się automatami do gry, których przeniesienie w inne miejsce było niemożliwe. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że dany podmiot nie jest w stanie zapobiec skutkom siły wyższej własnym działaniem[17]
Za siłę wyższą nie można uznać zmian ustawodawczych w zakresie wysokości podatków. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w określonym zakresie musi bowiem liczyć się ze zmianami, jakie ustawodawca może wprowadzić, zarówno jeśli chodzi o warunki prowadzenia konkretnej działalności, jak i obciążenia finansowe z działalnością tą związane, ponoszone na rzecz państwa.[18]
W odniesieniu do regulacji prawnych odnoszących się do nieruchomości warto przypomnieć, iż, jak wskazał to Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I CSK 619/12, siłą wyższą jest obiektywny, niezależny od właściciela nieruchomości, uwarunkowany przyczynami politycznymi stan o powszechnym zasięgu oddziaływania uniemożliwiający skuteczne dochodzenie przed sądem zwrotu nieruchomości. Jest to stan wywołany okolicznościami ustrojowo-politycznymi, który oddziałuje zarówno na sferę motywacyjną właściciela nieruchomości, skłaniając go do zaniechania dochodzenia swoich praw, jako działania nieefektywnego i niebezpiecznego, jak również powoduje obiektywną nieskuteczność dochodzenia określonych roszczeń przez określone osoby. Zasadniczo za taki stan nie może być uznane wydanie jednostkowej decyzji administracyjnej, niedoręczonej stronom, która w związku z tym nie wywołuje żadnych skutków prawnych i może być wzruszona czy unieważniona, a jako nieznana stronom nie może mieć wpływu na motywację właściciela nieruchomości prowadzącą do zaniechania dochodzenia roszczeń właścicielskich. W takiej sytuacji niepodejmowanie przez właściciela działań zmierzających do odzyskania nieruchomości nie jest w jakikolwiek sposób powiązane z istnieniem decyzji administracyjnej, a tym samym z istnieniem „siły wyższej”.
Jak podniósł to Sąd Najwyższy w ww. orzeczeniu, należy też przypomnieć, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego możliwość powołania się na istnienie siły wyższej, jako przyczynę zawieszenia biegu zasiedzenia, występuje tylko wtedy, gdy zainteresowany wykaże, że w ramach dopuszczalnych w tym czasie środków prawnych rzeczywiście podejmował próby odzyskania nieruchomości albo, gdy wykaże, iż nie podejmował ich dlatego, że nawet gdyby wystąpił z odpowiednim roszczeniem, to ze względu na sytuację osobistą lub przynależność do określonej grupy społecznej jego roszczenie byłoby w czasach PRL niemożliwe do zrealizowania z przyczyn politycznych[19].
Istnienie siły wyższej jako przeszkody w dochodzeniu przez właściciela zwrotu nieruchomości przejętej bezprawnie przez Państwo na podstawie aktów nacjonalizacyjnych można przyjąć wówczas, gdy wykazane zostanie, że właściciel ze względu na swoją indywidualną sytuację nie mógł skutecznie lub w ogóle dochodzić swoich roszczeń, w tym w szczególności roszczenia o wydanie nieruchomości. Elementem indywidualizującym sytuację właściciela jest podstawa przejęcia i przewidziane w związku z tym środki ochrony praw właściciela[20].
Co do zasady zastosowanie konstrukcji zawieszenia biegu zasiedzenia z powodu siły wyższej wyrażającej się w niemożności dochodzenia roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa przed 1989 r. z przyczyn politycznych może dotyczyć spraw związanych z posiadaniem Skarbu Państwa nabytym w ramach władztwa państwowego, a nie w sytuacji, gdy objęcie w posiadanie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w ramach władztwa właścicielskiego, a więc gospodarowania mieniem przez Skarb Państwa jako osobę prawną (tzw. dominium)[21]. Stany faktyczne, które mogą być zakwalifikowane jako nabycie przez Skarb Państwa władania nieruchomością w ramach sprawowania władztwa publicznego (imperium) są zróżnicowane i nie można ich jednoznacznie ocenić pod kątem wykonywania władztwa dominialnego, gdyż o rodzaju wykonywanego władztwa nie decyduje sposób jego uzyskania, lecz sposób władania nieruchomością. Jeżeli władztwo to było wykonywane przez Skarb Państwa i jego organy jako podmioty prawa publicznego, mamy do czynienia z władztwem imperialnym i wówczas do takiego posiadania Skarbu Państwa przed 1989 r. można, w szczególnych okolicznościach stosować przepis art. 121 pkt 4 k.c. Jeżeli natomiast władztwo to wykonywały w imieniu Skarbu Państwa i na jego rzecz przedsiębiorstwa państwowe, które gospodarowały mieniem Skarbu Państwa przeznaczonym na cele gospodarcze, posiadanie Skarbu Państwa było wykonywane w ramach dominium i zastosowanie art. 121 pkt 4 k.c. co do zasady nie wchodziło w grę, bowiem niewątpliwie nie doszło przed 1989 r. do zamknięcia uprawnionym drogi do dochodzenia wobec Skarbu Państwa roszczeń windykacyjnych czy negatoryjnych wynikających z zajęcia przez przedsiębiorstwo państwowe cudzej nieruchomości na realizowane przez Skarb Państwa cele gospodarcze.
Za stan siły wyższej w rozumieniu art. 121 pkt 4 k.c. należy przyjmować takie tylko rozwiązania legislacyjne, które uniemożliwiają uprawnionemu właścicielowi nieruchomości rzeczywiste, skuteczne i efektywne dochodzenie swoich roszczeń.[22]
O istnieniu roszczeń gwarantujących ochronę własności powinna rozstrzygać dostępność środków prawnych służących podważaniu bezprawnych działań władzy publicznej oraz powszechna praktyka stosowania obowiązujących przepisów, a zwłaszcza jej ocena pod kątem stwarzania realnych szans i możliwości uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia. Te trafne założenia są zgodne ze stanowiskiem judykatury, że za stan siły wyższej w rozumieniu art. 121 pkt 4 k.c. należy uznawać tylko takie rozwiązania legislacyjne, które uniemożliwiają uprawnionemu właścicielowi nieruchomości rzeczywiste, skuteczne i efektywne dochodzenie roszczeń[23].
Niewydanie przez Radę Ministrów – na podstawie art. 19 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o zaciąganiu nowych i określaniu wysokości nieumorzonych zobowiązań pieniężnych (Dz. U. Nr 45, poz. 332 ze zm.) – przepisów w sprawie przedterminowego wykupu, konwersji lub konsolidacji wszystkich albo niektórych papierów wartościowych (obligacji pożyczek) emitowanych przez Skarb Państwa przed 1 września 1939 r. nie może być uznane za siłę wyższą w rozumieniu art. 121 pkt 4 k.c.[24]
Jak zaznacza Z. Duniewska[25], interpretacja przepisów uzależniających dochodzenie roszczenia odszkodowawczego od uzyskania decyzji stwierdzającej niezgodność z prawem lub nieważność decyzji wyrządzającej szkodę i normujących przedawnienie roszczeń musi być dokonana z uwzględnieniem możliwości uzyskania przez poszkodowanego należnej mu rekompensaty. W związku z tym należy przyjąć, że okres od uprawomocnienia się wadliwej decyzji do ustania przeszkody uniemożliwiającej wystąpienie z żądaniem stwierdzenia wydania jej niezgodnie z prawem bądź jej nieważności, może nie mieć wpływu na bieg terminu przedawnienia, jeżeli poszkodowany pozbawiony był możliwości złożenia wniosku skutkującego wydaniem decyzji przez organ nadzorczy, na co wskazuje art. 121 pkt 4 k.c.[26] Orzecznictwo przyjmuje często okres, który jest zwany zawieszeniem wymiaru sprawiedliwości i zrównany w skutkach ze stanem siły wyższej. Według art. 121 pkt 4 k.c. bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, co do wszystkich roszczeń, gdy z powodu siły wyższej uprawniony nie może ich dochodzić przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw danego rodzaju, przez cały czas trwania przeszkody. Nie można jednakże ogólnie przyjąć, że aż do czerwca 1989 r., więc do demokratycznych wyborów w Polsce, stanowiących o realnej zmianie ustroju politycznego, obywatele w Polsce byli pozbawieni możliwości zgłaszania roszczeń odszkodowawczych, związanych z ich nieruchomościami, pozostającymi bezpodstawnie we władaniu Skarbu Państwa.[27]
Ciekawym zagadnieniem odnoszącym się do istnienia przymusu państwowego, z powodu którego dany podmiot nie jest w stanie podjąć czynności zmierzających do zachowania swojego prawa, w kontekście siły wyższej jest odpowiedź na pytanie, czy okoliczności polegające na działaniach komorniczych można uznać za przypadek siły wyższej.
Powyższe zapytanie zostało zaadresowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.[28] Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreśliło, że siła wyższa lub wyjątkowe okoliczności, w których nie wymaga się częściowego lub pełnego zwrotu pomocy, odnoszą się co do zasady do przypadków, które nie są zależne od działań podejmowanych przez beneficjenta lub nie wpływają na realizację celów działania, w ramach którego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznała pomoc. W związku z powyższym, odpowiadając wprost na pytanie pierwsze, w opinii Ministra okoliczności polegającej na działaniach komorniczych nie można uznać za przypadek siły wyższej.
Należy zwrócić uwagę, iż przepisy dotyczące siły wyższej w ramach działań rolnośrodowiskowych nie wyszczególniają takiej kategorii siły wyższej, a mówią jedynie o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 poz. 518, z późn. zm.) tryb przeniesienia własności (z pewnymi zastrzeżeniami), jakim jest wywłaszczenie nieruchomości, stosuje się do nieruchomości, które są położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie może dotknąć tylko te nieruchomości, które mają być wykorzystane dla dobra ogółu (budowa dróg, kolei, urządzeń zaopatrzenia w podstawowe media, itp.). Ponadto zgodnie z art. 113 ww. ustawy, nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.
W związku z powyższym przypadku działań komorniczych nie można potraktować jako zwolnienia z obowiązku zwrotu pomocy z tytułu niespełnienia zobowiązań beneficjenta (...). Rozszerzenie katalogu kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności nie jest obecnie rozważane z uwagi na to, że obowiązujący katalog wyczerpuje rodzaje tych kategorii, których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia zobowiązania (...).

Podsumowanie
Mając na uwadze przedstawiony wyżej w sposób syntetyczny stan prawny oraz praktykę uznawania określonych zdarzeń za takie, które stanowią „siłę wyższą”, warto pamiętać, iż katalog takich zdarzeń jest regulowany w sposób otwarty. „Siła wyższa” nie posiada w polskim systemie prawnym jednej, ogólnej definicji legalnej. Analiza tego, czy dane zdarzenie stanowi przesłankę wyłączającą odpowiedzialność podmiotu, którego dotyka, jest uzależniona od konkretnego przypadku. W takiej analizie powinno brać się pod uwagę przede wszystkim okoliczności obiektywne, takie jak działanie sił przyrody lub podmiotów zewnętrznych (innego człowieka, zbiorowości, organów państwowych), których nie można było przewidzieć, albo nawet które były możliwe do przewidzenia, jednak nie było możliwości przeciwstawienia się im nawet przy dołożeniu należytej staranności. Dopiero przeprowadzenie testu poprzez odpowiedź na wyżej wskazane tezy sprawia, iż możliwe jest uznanie danego zdarzenia za siłę wyższą. Jest to o tyle istotne, iż w wielu przypadkach chroni ono podmiot dotknięty działaniem siły wyższej przed negatywnymi konsekwencjami. W niniejszej publikacji zostały przedstawione najciekawsze przykłady określania tego, co możemy rozumieć pod pojęciem „siła wyższa”.
 
Patrycja G. Bartosz-Burdiak
Radca prawny w Bartosz-Burdiak Kancelarii Radców Prawnych
Ekspert Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych
 

 


[1] Łac. vis maior, ang. act of God – „wola boska”.
[2] B. Adamiak, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, WK2015. Lex/El., J. Pokrzywniak, Klauzula siły wyższej, „Monitor Prawniczy” 6/2005.
[3] M. Szczepańska, Ubezpieczenie na życie. Aspekty prawne, Oficyna 2008. Lex/El.
[4] Wcześniej obowiązujący art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiający szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 368 z 23.12.2006, s. 15, z późn. zm.)
[5] Należy przy tym wspomnieć, iż przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią również polski porządek prawny. Rozporządzenia, które zostały ustanowione przez Komisję Europejską, Parlament Europejski czy Radę Europejską mają bezpośrednie zastosowanie przy ustalaniu skutków prawnych, jakie powstają w wyniku zaistnienia siły wyższej. Polski ustawodawca przepisy te rozbudowuje również w krajowych aktach prawnych przedstawionych w niniejszej publikacji.
[6] Warunki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określał m.in. art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012.1164 z dnia 2012.10.25). Dla obecnie obowiązującego Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014–2020 jest to art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015.1551 z 6.10.2015).
[7] Artykuł 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012.1164 z 25.10.2012).
[8] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, s. 65).
[9] Obecnie zaś obowiązującym aktem jest ww. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w brzmieniu nadanym mocą rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 lipca 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności.
[10] Tak wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 158/13.
[11] Warto w tym względzie zauważyć, iż pomimo braku definicji legalnej pojęcia „siły wyższej”, jak i braku odniesień do przepisów kodeksu cywilnego, które mogłyby znaleźć się w kodeksie postępowania administracyjnego czy przepisach ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarówno sądownictwo administracyjne, jak i sądownictwo powszechne wspólnie poniekąd wypracowują zasady rozumienia tegoż pojęcia. Podobnie w przepisach prawa administracyjnego materialnego w głównej mierze możemy odnaleźć wprost odniesienia do pojęcia „siły wyższej” (za przykład czego może posłużyć chociażby art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. 2016.471 z 8.05.2016), aniżeli do przepisów kodeksu cywilnego, z których należałoby wywieść zasady ustalania i postępowania z przypadkami łączącymi się bezpośrednio z „siłą wyższą.”
[12] Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Program rolnośrodowiskowy” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U. 2009 nr 33 poz. 262). Również obowiązujące następczo po ww. akcie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Programu rolnośrodowiskowego” objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U.2013.361 z 15.03.2013) odnosi się w takim samym zakresie do tejże problematyki.
[13] Podstawą do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w przedstawionym orzeczeniu sądu jest art. 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Programu rolnośrodowiskowego” objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U.2013.361 z 15.03.2013).
[14] Tak m.in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt I ACa 490/13.
[15] Tak m.in. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2013 r., II GSK 1201/12; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., II GSK 1656/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2013 r., II SA/Go 924/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 marca 2013 r., III SA/Lu 514/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 marca 2013 r., III SA/Lu 306/12, wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., II GSK 1526/12 (Okoliczność braku rentowności, nawet gdyby została spowodowana niekorzystną zmianą sposobu i stawki opodatkowania urządzania gier na automatach o niskich wygranych, nie mieści się w działaniu siły wyższej); wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2013 r., II SA/Ke 523/12.
[16] Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. 2016.471 z 8.04.2016).
[17] Tak m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 523/12.
[18] Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 924/12.
[19] Por. m.in. orzeczenia SN z dnia 13 grudnia 2001 r. IV CKN 307/01, OSNC 2002/10/124, z dnia 30 października 2008 r. II CK 24/08, z dnia 21 listopada 2008 r. II CSK 169/09, z dnia 20 stycznia 2009 r. II CSK 412/08 i z dnia 23 stycznia 2009 r. II CSK 93/08, niepubl.
[20] Wyrok SN z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt IV CSK 166/13.
[21] Wyrok SN z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt V CSK 405/13.
[22] Wyrok SN z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt IV CSK 437/13.
[23] Postanowienia SN z dnia 16 września 2011 r., IV CSK 77/11, niepubl., z dnia 29 kwietnia 2010 r., IV CSK 474/09, niepubl., z dnia 12 czerwca 2013 r., II CSK 498/12, niepubl., i z dnia 16 maja 2013 r., IV CSK 686/12, niepubl.
[24] Wyrok SN z dnia 24 listopada 2000 r., sygn. akt III CZP 37/00.
[25] Z. Duniewska, Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Lex/el. 2012.
[26] Por. wyrok SA w Katowicach z dnia 3 grudnia 2009 r., I ACa 633/09, OSA 2010, z. 1, poz. 2. Do okoliczności, które świadczą o istnieniu stanu siły wyższej należy zaliczyć ryzyko oczywistej nieskuteczności podejmowanych działań, stan niemożności efektywnego dochodzenia na drodze prawnej roszczenia, brak faktycznej możliwości skorzystania przez poszkodowanych z wymiaru sprawiedliwości określanej także jako faktyczna niemożliwość skorzystania z prawa do sądu z przyczyn natury ogólnej, uznawana za zbliżoną do stanu zawieszenia wymiaru sprawiedliwości; postanowienie SN z dnia 28 listopada 2008 r., V CSK 297/08, LEX nr 528163. Sytuacja pokrzywdzonego, który był poddany naciskowi zewnętrznemu, któremu nie był w stanie się przeciwstawić, może być oceniona jako pozbawienie go prawa do sądu stanowiące postać siły wyższej w rozumieniu art. 121 pkt 4 k.c., nawet w sytuacji, gdy nie miało miejsca zawieszenie wymiaru sprawiedliwości; wyrok SN z dnia 4 września 2003 r., IV CKN 420/01, LEX nr 146450.
[27] Postanowienie SN z dnia 25 listopada 2009 r., II CSK 246/09, LEX nr 560545.
[28] Zapytanie nr 8068 skierowane przez posła Marka Opioła w sprawie Państwa J. i B. S. w sprawie katalogu okoliczności uniemożliwiających zwrot płatności rolnośrodowiskowych. Odpowiadający: podsekretarz stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi Tadeusz Nalewajk, Warszawa, 29.04.2015 r.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy