22.10.2021

Sądowa kontrola rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy dofinansowania kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19

opublikowano: 2021-10-01 przez: Więckowska Milena

Kacper Tybuszewski

Wstęp
Celem opracowania jest odpowiedź na pytanie o dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej aktów polegających na negatywnym rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorców o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenie społeczne. Chodzi tutaj o nierzadkie obecnie sytuacje spadku obrotów gospodarczych przedsiębiorcy w następstwie wystąpienia stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19).

Dofinansowanie objęte przedmiotem opracowania realizowane jest na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych[1] (dalej: „ustawa COVID”). Przepis ten stanowi, że starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19.

W razie odmowy przyznania tego dofinansowania przedsiębiorcy występują do sądu administracyjnego. Ten zaś stwierdza brak swojej kognicji.

Stanowisko to jest nieuprawnione, o czym jest mowa w niniejszym opracowaniu.
 
Stanowisko wykluczające kontrolę sądową rozstrzygnięcia organu
W razie odmowy udzielenia przedsiębiorcy dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenie społeczne organy (działające w imieniu starosty urzędy pracy) wskazywały, że ich rozstrzygnięcie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Powyższe z tego względu, że sądy te nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie do prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym. Wskazywano, że z wykładni gramatycznej art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID wynika, że nie wprowadza on formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku informacji organu nie mamy do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID, że „starosta może na podstawie zawartej umowy” wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Powyższe z tego względu, że domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy tu do czynienia.

Również sądy administracyjne pierwszej instancji, do których trafiały skargi przedsiębiorców, wskazywały na niedopuszczalność drogi sądowej względem omawianych rozstrzygnięć. Uzasadniając to stanowisko, wskazywano, że czynność organu w sprawie odmowy dofinansowania wynagrodzeń nie mieści się w żadnej z form władczego działania organu, o której mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[2] (dalej: „p.p.s.a.”). Przywołany przepis stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa[3] (dalej: „Ordynacja podatkowa”), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej[4], oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z powyższych kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną w przypadku niemieszczącym się w ramach przedstawionych wyżej kategorii aktów i czynności powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Omawiane akty nie mieściły się w żadnej ze wskazanych kategorii.

W tej mierze podkreślano, że w myśl art. 15 gga ust. 11 ustawy COVID dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy i przysługuje przez łączny okres 3 miesięcy kalendarzowych, przypadających od miesiąca złożenia wniosku. Jak stanowi natomiast art. 15 gga ust. 24 ustawy COVID, w sprawach dotyczących zawierania, realizacji lub rozwiązywania umów, o których mowa w ust. 11, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywany. Tym samym podstawą uzyskiwania wsparcia jest umowa cywilnoprawna, a wszelkie roszczenia związane z jej zawarciem (czy też odmową zawarcia) oraz wykonaniem winny być rozpatrywane na drodze cywilnoprawnej. Z tego też względu dochodzenie praw wynikających z zawartej umowy nie może zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Przy kwalifikacji aktu należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony[5]. W tym kontekście odwoływano się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy COVID. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie zaskarżonej informacji jako decyzji administracyjnej, czy jako czynności materialno-technicznej.

Ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to:
  • art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy COVID – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty;
  • art. 15ga ust. 12 ustawy COVID – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku;
  • art. 15gg ust. 26 ustawy COVID – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19;
  • art. 15zv ustawy COVID – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego.
W każdym ze wskazanych przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 ustawy COVID – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 ustawy COVID – do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego).

Kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID nie można uznać jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kategoria czynności materialno-technicznej musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną[6]. Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. istotne znaczenie ma fakultatywność działania organu. Jak wskazano bowiem w art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID, starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Konstrukcja art. 15zzb tej ustawy wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania.

Odmowa przyznania dofinansowania oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy, sprawia, że regulacja zawarta w art. 15zzb ustawy COVID nie zawiera kryteriów prawnych, według których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa, wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania. Podobna regulacja znajduje się w art. 15zzc ustawy COVID.

Powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie COVID. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Należy dodać, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) jest związane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej[7]. Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności te odpowiadają formule wykonywania prawa, a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek. W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro „starosta może na podstawie umowy” przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej.

W tym kontekście wskazywano na istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną albo negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych albo odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów co do prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym[8].

Stanowisko to jest nieuprawnione z powodów, o których mowa poniżej.
 
Dopuszczalność drogi sądowej dla czynności polegającej na odmowie dofinansowania kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19
Odmowny charakter omawianej czynności uprawnia do rozważenia jej charakteru w kontekście art. 3 § 2 p.p.s.a. i zakresu właściwości sądów administracyjnych – jako decyzji administracyjnej lub czynności materialno-technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na niebędące decyzjami ani postanowieniami akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z powyższych przepisów wynikają konstytuujące elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa, wynika, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie[9], że akty i czynności te: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny; 4) dotyczą (bezpośrednio albo pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności[10].

W sytuacji, gdy akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane, – co należy podkreślić – poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, to odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która – co należy podkreślić – wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek[11].

Przesłankami warunkującymi właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) są podejmowane na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się m.in. jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną[12].

W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony[13].

Z kolei kategoria czynności materialno-technicznej, choć trudna do zdefiniowania, musi spełniać pewne konstytutywne cechy[14], o czym była mowa powyżej.

Kluczowe dla zakwalifikowania zaskarżonej czynności jest sięgnięcie do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy COVID i przeanalizowanie rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że istotnie ustawodawca w ustawie COVID wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2; art. 15ga ust. 12 ustawy COVID – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 ustawy COVID – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; art. 15zv ustawy COVID – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. W każdym z wymienionych przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 ustawy COVID) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 ustawy COVID – do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 ustawy COVID – do właściwego sądu na zasadach określonych w k.p.c.).

Odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID jako czynności materialno-technicznej pozostaje jednak pozytywna.

Powyższej konstatacji nie wyklucza fakultatywność działania organu (może) oraz forma przyznania dofinansowania (na podstawie umowy). Odmowa przyznania dofinansowania w istocie oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w tarczy antykryzysowej ustawy COVID. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej i potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną takie czynności odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek. W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro na podstawie analizowanego przepisu art. 15zzb ustawy COVID starosta może na podstawie umowy przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej.

W omawianej problematyce mamy do czynienia z tzw. hybrydowymi postępowaniami. Chodzi tutaj o takie sytuacje, gdy pierwszy etap sprawy ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Należy jednak zauważyć, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Nie mamy z taką regulacją do czynienia w przypadku dofinansowania z art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym.

Analiza regulacji ustawy COVID prowadzi do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 zzb ustawy COVID, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje on bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty (bądź też występującego w jego imieniu powiatowego urzędu pracy) jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31q ust. 5 ustawy COVID. Mowa tam jest bowiem o „finansowaniu zadań, o których mowa w art. 15zzb-15zze” ustawy COVID. Działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 tej ustawy jest więc działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

W przepisie art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID użyto jednak zwrotu „starosta może przyznać”. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza „przyznać” świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi zdecydować, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Istotnie nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu do czynienia z typową relacją cywilnoprawną, ale administracyjnoprawną konstrukcją związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku, że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. Dystynkcję tą trzeba wyszczególnić. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy COVID, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

Ponadto skoro „starosta może na podstawie umowy” przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko, należy stwierdzić, że omawiana czynność jest „innym aktem” w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.[15]

Na marginesie warto dodać, że sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID, nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego.
 
Podsumowanie
Sądowa kontrola rozstrzygnięć, o których mowa w art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID, pozwoli uniknąć ich arbitralności, jak i warunkuje realną pomoc dla przedsiębiorcy wobec możliwości kontroli działania organu administracji. Chodzi tutaj o możliwość uchylenia błędnej decyzji organu przez sąd administracyjny. W razie braku takiej kontroli sądowej przedsiębiorcy „skazani” byliby na wolę organu w tej mierze.

Ponadto należy wskazać na społeczne podstawy funkcjonowania przepisów ”tarczy antykryzysowej” (ustawy COVID) związanej z pandemią oraz wynikające z nich konsekwencje prawne. Nie chodzi w nich bowiem o wykluczanie, lecz o pomoc przedsiębiorcom.

Przyjęcie dopuszczalności sądowej kontroli rozstrzygnięć w omawianej problematyce wynika również z zastosowania innych niż gramatyczna metod wykładni, podczas gdy stanowisko negujące taką kontrolę skupiało się jedynie na wykładni językowej. Podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym[16]. W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy się go skonfrontuje z innymi przepisami lub weźmie pod uwagę cel regulacji prawnej. W motywach uchwały NSA z 19 października 2015 r. , I OPS 1/15, podniesiono, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Nie oznacza to jednak, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych[17]. Należy zatem przyjąć, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest zasadne, a nawet pożądane w sytuacji, gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu bądź, gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że wyłącznie językowy rezultat wykładni art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID nie prowadzi do wypaczenia celów tej regulacji, czyli przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID, związanym z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii, poprzez pomoc przedsiębiorcom. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych w art. 15zzb ustawy COVID było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku ze stanem pandemii w Polsce. Pozbawienie sądowej kontroli nad rozstrzygnięciami organów w przedmiocie odmowy dofinansowanie kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 tylko ze względu na językową wykładnię przepisu jest za daleko idącym uproszczeniem interpretacyjnym.

Przepisy dotyczące pomocy w zakresie wynikającym z COVID-19 należy traktować słusznościowo i sama wykładnia językowa nie wystarczy. Trzeba wskazać na cel regulacji pomocowej (ustawy COVID) wynikającej z pandemii, a nie tylko na wykładnię językową.

Reasumując, zarówno organy, jak i sądy administracyjne niesłusznie zastosowały wyłącznie wykładnię językową do interpretacji art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID w zw. z art. 4 ustawy – Prawo przedsiębiorców, uznając brak kontroli sądowej względem aktów w przedmiocie kontroli rozstrzygnięć odmowy dofinansowania kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Powyższe doprowadziło do błędnej interpretacji, a w konsekwencji do naruszenia zasady dostępu strony do sądu wynikającej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Chodzi tutaj o pozbawienie kontroli sądowoadministracyjnej aktów odmawiających dofinansowania kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19.

Kacper Tybuszewski
radca prawny w OIRP w Warszawie
 

[1] Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.

[2] Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.

[3] Dz. U. z 2021 poz. 1540, ze zm.

[4] Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.

[5] Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: „NSA”) z 16 grudnia 2013 r., II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 6 poz. 88.

[6] Postanowienie NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3330/19.

[7] Zob. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2019 r., I GSK 452/19.

[8] Por. np. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2017 r., I OSK 744/17.

[9] Por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), „Przegląd Prawa Publicznego” 11/2010, s. 41; postanowienia NSA: z 28 listopada 2006 r., I OSK 1756/06 oraz z 30 stycznia 2007 r., I OSK 1784/06.

[10] B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2/2006, s. 18-19, a także np. postanowienie NSA z 12 marca 1998 r., II SA 1247/97, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1999, z. 2, poz. 25).

[11] Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 5/2008, poz. 51, s. 350-351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, „Państwo i Prawo” 11/2010, s. 29.

[12] B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, s. 18-19.

[13] Por. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II GPS 2/13.

[14] W. Jakimowicz, Zewnętrzne czynności materialno-techniczne administracji publicznej, „Acta Universitatis Wratislaviensis” No 3888 PRAWO CCCXXVII, s. 55 i n.

[15] Tak też NSA w postanowieniach: z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 211/21, z 28 maja 2021 r., I GSK 333/21 oraz z 2 czerwca 2021 r., I GSK 230/21.

[16] A. Bielska-Brodziak, Interpretacja testu prawnego na podstawie orzecznictwa podatkowego, Warszawa 2009, s. 190.

[17] K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego, jako granica wykładni [w:] M. Zirk-Sadowski (red.) Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, Łódź 1997, s. 69-77.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy