04.10.2022

Próba zdefiniowania oraz wykładni pojęcia „przeważająca działalność” na gruncie art. 31zo ustawy COVID-19

opublikowano: 2021-12-23 przez: Więckowska Milena

Kacper Tybuszewski

Wstęp
Celem opracowania jest próba zdefiniowania pojęcia „przeważająca działalność” na gruncie art. 31zo ust. 8, 10 i 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych[1] (dalej: „ustawa COVID-19”) oraz dokonanie prawidłowej wykładni tego pojęcia w kontekście uzyskania przez przedsiębiorców zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.
 

[1] Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.

Zgodnie z art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (dalej: „PKD”) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności (podkr. – K.T.), kodami 49.39.Z, 55.10.Z, 77.39.Z, 79.ll.A, 79.90.A, 82.30.Z, 90.01.Z, 90.02.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 września 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w pierwszym miesiącu kalendarzowym, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania tych składek, był niższy co najmniej o 75% w stosunku do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019 r.

Z kolei art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 stanowi, że na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10. Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych[2], lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Zgodnie z art. 31zo ust. 12 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność polegającą na sprzedaży środków spożywczych, papierniczych i piśmienniczych na rzecz uczniów, słuchaczy lub wychowanków na terenie jednostek systemu oświaty, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe[3], oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.11.Z albo 47.19.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek do dnia 30 września 2020 r. i przychód z działalności w rozumieniu przepisów prawa podatkowego był niższy co najmniej o 40% w listopadzie 2020 r., grudniu 2020 r., styczniu 2021 r., lutym 2021 r. lub w marcu 2021 r. w stosunku do przychodu uzyskanego we wrześniu 2019 r. lub we wrześniu 2020 r.

Wszystkie te przepisy statuują ulgę w spłacie należnych od przedsiębiorców składek na ubezpieczenie społeczne. Z analizy wskazanych uregulowań wynika, że ulgę w opłacaniu składek należy przyznać tylko tym płatnikom, którzy na dzień złożenia wniosku o zwolnienie od obowiązku opłacania składek prowadzili przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną wskazanymi w wymienionych przepisach kodami PKD. Decydujące znaczenie w zakresie nabycia prawa do przyznania ulgi posiada faktyczne prowadzenie przez danego płatnika działalności gospodarczej. Innymi słowy, płatnik może zostać zwolniony z obowiązku opłacania składek tylko wtedy, gdy rzeczywiście prowadzona przez niego działalność gospodarcza objęta była kodem PKD formułowanym w przepisie ustawy COVID-19. Argumentacja taka uzasadniona jest zarówno wykładnią językową, jak i wykładnią celowościową przywołanych przepisów ustawy COVID-19, albowiem rzeczywistym celem, któremu służyć miało przyjęcie tej ustawy było zapewnienie pomocy przedsiębiorcom dotkniętym negatywnymi skutkami wprowadzonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, związanego z rozprzestrzenianiem się choroby spowodowanej wirusem SARS-CoV-2.
 
Uwarunkowania faktyczne
Jednym ze świadczeń przyznanym polskim przedsiębiorcom w ramach tzw. Tarczy Antykryzysowej związanej z wprowadzonym w kraju stanem pandemii, spowodowanym wirusem SARS-CoV-2 była możliwość złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: „ZUS”) wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach. Powyższe w trybie art. 31zo ust. 8, 10 i 12 ustawy COVID-19.

Organ odmawiał przedsiębiorcom prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, argumentując, że według zapisów w CEiDG przeważającym kodem działalności strony był kod PKD, który nie widnieje na liście wskazanych (w ustawie COVID-19) branż, które są uprawnione do zwolnienia.

Przedsiębiorcy negowali powyższe rozstrzygnięcie, wskazując, że organ dokonał błędnej i zawężającej wykładni przepisów art. 31zo ust. 8, 10 i 12 ustawy COVID-19 na niekorzyść strony, skupiając się na wskazanym w REGON przeważającym PKD prowadzonej działalności gospodarczej. Tymczasem o tym, jaka jest przeważająca działalność, powinna decydować rzeczywiście prowadzona działalność danego przedsiębiorcy po przeprowadzonym w tej mierze stosownym postępowaniu wyjaśniającym.

Z poglądem ZUS zgodzić się nie sposób z powodów, o których mowa niżej.
 
Próba definicji oraz wykładnia pojęcia „przeważająca działalność” na gruncie ustawy COVID-19
Klasyfikacja PKD jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD)[4]. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej[5] (dalej: „u.o.s.p.”). W akcie tym odnośnie do przeważającej działalności, w pkt 7 załącznika Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji, wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.s.p.). W art. 42 ust. 3 pkt 4 u.o.s.p. wskazano, że wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.

W u.o.s.p. brak jest definicji pojęcia „przeważająca działalność gospodarcza”. Jednakże w art. 46 tej ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.

Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń[6] (dalej: „rozporządzenie o metodologii”). Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia o metodologii stanowi, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według PKD na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Z kolei § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o metodologii stanowi, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów – na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

W świetle przywołanych przepisów jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia „przeważająca działalność” jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym ze wskazanych przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując firmę.

Jednocześnie w orzecznictwie[7] podnosi się – w odniesieniu do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych[8] (dalej: „ustawa wypadkowa”) – że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON nie muszą w każdym wypadku oznaczać, że są prawidłowe i oddają rzeczywisty stan rzeczy, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej. Tym samym podanie w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD (niepokrywającego się z rejestrem REGON) nie wyczerpuje hipotezy art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej, ponieważ nie stanowi przekazania nieprawdziwych danych, o których mowa w art. 31 tej ustawy[9]. W związku z tym oświadczenia składane na formularzach, o jakich mowa we wniosku o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej lub o zmianę cech objętych wpisem, są oświadczeniem wiedzy, a nie woli, gdyż nie łączą się z nim skutki cywilnoprawne, tj. na ich podstawie nie następuje powstanie, zmiana lub ustanie stosunku prawnego. Nie prowadzą więc do stworzenia czy utrwalenia nowego stanu, a jedynie opisują już stan istniejący. W związku z tym zawarte w rejestrze REGON dane co do PKD nie są wiążące na potrzeby ustalania rzeczywistej działalności gospodarczej[10].

W świetle takiego stanowiska, odwołującego się do deklaratoryjności wpisu PKD, który nie tworzy prawa, uprawnione byłoby poszukiwanie elementu wyznaczającego „działalność przeważającą” w kryterium materialnym, a więc rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej przez określony podmiot. Powyższe można i należy przełożyć na grunt ustawy COVID-19.

W tym miejscu należy wskazać na funkcję definicji legalnych (por. § 146 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[11]), które mają zapewnić wyjaśnienie określeń wieloznacznych, ograniczenie nieostrości danego określenia lub wyjaśnienie znaczenia określenia, które nie jest powszechnie znane. Chodzi tu o sformułowanie „działalność przeważająca”. Wprowadzenie do tego pojęcia – na gruncie ustawy COVID-19 – w drodze wykładni, obok kryterium formalnego, także elementu materialnego, czyni definicję legalną pojęcia „działalność przeważająca” bardziej przejrzystą, a przez to możliwą do uznania za zamierzoną przez ustawodawcę. Założeniem interpretacyjnym jest racjonalność ustawodawcy przy tworzeniu danego aktu prawnego. Wiążący charakter definicji legalnej wyraża się w tym, że jest ona koniecznym elementem służącym rekonstrukcji z przepisów pełnej normy prawnej. Natomiast definicja kontekstowa ma miejsce wtedy, gdy znaczenie danego pojęcia nie jest wprawdzie bezpośrednio określone w jednym przepisie, ale wynika ono z zestawienia kilku różnych przepisów, z których każdy może służyć do rekonstrukcji znaczenia definiowanego wyrażenia[12]. Na poziomie dyrektywalnym definicje legalne to przepisy prawne, z których odtwarza się szczególnego rodzaju normy, tj. normy nakazujące interpretatorowi tekstu prawnego, w szczególności podmiotom stosującym przepisy prawa, by pewnym wyrazom czy wyrażeniom występujących w przepisach nadawali określone, a nie inne znaczenie (w zakresie określania metajęzyka, w którym legislator formułuje napisy hasłowe, jak i definicje legalne)[13].

Przedkładając powyższe uwagi na grunt przedmiotu opracowania, należy stwierdzić, że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi to płatnik składek prowadzący, na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD. Z kolei dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Podkreślić należy, że ustawa COVID-19 łącznie z ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[14], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[15] i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju[16] wchodzi w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej 1.0. Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym pandemią koronawirusa. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także danie jej impulsu inwestycyjnego[17].

Właściwe zdefiniowanie pojęcia „przeważająca działalność” oraz dokonanie wykładni systemowej art. 31zo ust. 8, 10 i 12 ustawy COVID-19 ma doniosłe znaczenie również w kontekście wskazanego wyżej celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na rzeczywiste wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii COVID-19 faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności)[18]. Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą, działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD[19].

Co za tym idzie przyjęty na podstawie omawianej regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia, jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD – tj. wpis do rejestru REGON czy CEiDG, w rubryce przeważającej działalności bez uwzględnienia celu regulacji ustawy COVID-19, nie przyczynia się do realizacji tego celu. Nadto ujęcie takie nie dochowuje zasady proporcjonalności oraz w rezultacie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.

Zastosowany przez organy (w przywołanym jako podstawie opracowania stanie faktycznym) jako jedyny sposób (dowód) spełnienia wymogu do otrzymania ulgi, tzn. wpis w CEiDG oraz rejestrze REGON, nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur. Wpis w rejestrach tych nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to, jak wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie SN, można obalić w drodze przeprowadzenia przeciwdowodu, który obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z domniemania[20]. W związku ze wzruszalnością tego domniemania nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Ponadto wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku. Wpisy w tych rejestrach jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania ulgi nie wypełniają również swojej funkcji jako „uproszczenia” procedur. Nie ulega wątpliwości, że uproszczenie procedur (w tym ich skrócenie) ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia, do czego jednak sposób weryfikacji stosowany przez ZUS nie prowadzi. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru jako jedyny warunek spełnienia wymogu powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej spełniają warunek do przyznania ulgi (prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obwiązkom statystycznym).

W związku z powyższym przyjęty przez organ sposób wykładni art. 31zo ust. 8, 10 i 12 ustawy COVID-19, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi na gruncie tej ustawy jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.

Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD. Wprowadzenie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia omawianego kryterium wymogu wpisu w rejestrze, w rubryce przeważającej działalności gospodarczej doprowadziło do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie prowadzą na dzień złożenia wniosku, jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienionych w art. 31zo ust. 8, 10 i 12 ustawy COVID-19, zostały pozbawione dostępu do ulgi. Dokonany przez organ sposób wykładni wskazanych przepisów ustawy COVID-19, sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rubryce rejestru, prowadzi w skutkach do nierównego dostępu do pomocy. A tym samym nie realizuje głównego celu ustawy COVID-19.

W tym miejscu przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a.[21] oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych[22] mają zastosowanie przepisy k.p.a. Co istotne, stosuje się również zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej powinny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada zaś na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń odnośnie do faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę przeważającej działalności gospodarczej może doprowadzić do zajęcia przez ZUS stanowiska w sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, stwierdzić należy, że organ powinien dokonać ustalenia prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności na podstawie danych zwartych w rejestrach urzędowych. Przy czym wpisy do rejestru REGON i KRS oraz ewidencji CEIDG o charakterze prowadzonej działalności nie posiadały waloru dowodu wyłącznego – dopuszczalny był dowód przeciwny. Jak wskazuje bowiem WSA w Warszawie w wyroku z 21 marca 2006 r., VI SA/Wa 2215/05[23], wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia.
 
 
Podsumowanie
Wpis danego przedsiębiorcy w rejestrze CEIDG/KRS nie ma charakteru pewnego, tzn. korzysta z domniemania prawdziwości. Jest ono jednak wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Ponadto wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku. Wpis w CEIDG/KRS, jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania ulgi, nie wypełnia również funkcji jako uproszczenia procedur. Nie ulega wątpliwości, że uproszczenie procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia, do czego jednak nie prowadził sposób weryfikacji dokonywanej przez ZUS. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru, jako jedyny warunek spełnienia wymogu, powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej spełniają warunek do przyznania ulgi (prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według podanych PKD), a jedynie nie spełniają wymagań formalnych (uchybiły obwiązkom statystycznym).

Pojęcie „przeważająca działalność”, na gruncie art. 31zo ust. 8, 10 i 12 ustawy COVID-19, odnosi się do działalności faktycznie prowadzonej przez podmiot ubiegający się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W związku z tym, że dla uzyskania ulgi kluczowe znaczenie ma ustalenie działalności gospodarczej faktycznie prowadzonej przez danego przedsiębiorcę, należy odnieść się do sposobu wykazania spełnienia przesłanek do uzyskania zwolnienia, wykazanych zgodnie z zasadami ogólnymi określonymi w k.p.a.

Za przedstawioną wyżej interpretacją art. 31zo ustawy COVID-19, dokonywaną w powiązaniu z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny (dalej: „TK”), z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania, polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych[24]. W dziedzinie prawa administracyjnego sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy[25]. Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są, na gruncie procedury administracyjnej, reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75-81 k.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Dokonując zatem wykładni art. 31zo ustawy COVID-19 z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej nie można twierdzić, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego określonym w k.p.a., przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oraz że pozwala on pomijać twierdzenia strony odnośnie do zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania. Takie rozumienie art. 31zo ustawy o COVID-19 prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego. W konsekwencji oznaczałoby to naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej.

Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu co do przeważającej działalności podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z opłacania składek, na podstawie innych dowodów aniżeli rejestr REGON, przemawiają też dyrektywy wykładni celowościowej. Zwolnienie przewidziane w art. 31zo ustawy COVID-19 stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19, związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa, oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o COVID-19 i celami, jakie ma ona realizować.

Reasumując, prawidłowa wykładnia art. 31zo ustawy COVID-19, uwzględniająca dyrektywy wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez ZUS przeważającej działalności rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek, także w sytuacji, gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma bowiem obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie k.p.a. Co za tym idzie ZUS dokonywał nieprawidłowej wykładni treści omawianych przepisów ustawy COVID-19, bowiem z ich językowego brzmienia wynika, że ulgę należy przyznać na wniosek płatnika prowadzącego, na dzień złożenia wniosku z opłacania składek, działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności oznaczonej wymienionymi w tych przepisach kodami. Ustawodawca nie zastrzegł w tej regulacji, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze (w rozpoznawanej sprawie – CEiDG oraz REGON).

Kacper Tybuszewski
radca prawny w OIRP w Warszawie 

 

 

[2] Dz. U. z 2021 r. poz. 1301.

[3] Dz. U. z 2021 r. poz. 1082.

[4] Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885, ze zm.

[5] Dz.U. z 2020 r. poz. 443, ze zm.

[6] Dz. U. z 2015 r. poz. 2009, ze zm.

[7] Postanowienie Sądu Najwyższego (dalej: „SN”) z 26 maja 2021 r., I KZP 15/20, OSNK 2021/7/26.

[8] Dz. U. z 2019 r. poz. 1205, ze zm.

[9] Zob. wyrok SN z 23 listopada 2016 r., II UK 402/15 LEX nr 2183487.

[10] Por. np. postanowienie SN z 4 lutego 2011 r., II UZP 1/11, OSNP2012 nr 7-8, poz. 102. Identyczne stanowisko w omawianej kwestii przedstawił SN w wyroku z 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12, OSNP 2013 nr 21-22, poz. 260.

[11] Dz. U. z 2016 r. poz. 283.

[12] Por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 129 i n. oraz P. Saługa, Sposoby wyodrębniania definicji legalnych, „Państwo i Prawo” 5/2008, s. 76.

[13] Por. A. Malinowski, Systematyka wewnętrzna ustawy, Warszawa 2007, s. 79-83 i 127-135.

[14] Dz. U. poz. 568.

[15] Dz. U. poz. 567.

[16] Dz. U. poz. 569.

[17] https://www.gov.pl/web/tarczaantykryzysowa.

[18] https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=299.

[19] Tak Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: „WSA”) w Szczecinie w wyroku z 18 lutego 2021 r., I SA/Sz 955/20, LEX nr 3156584.

[20] Zob. m.in. postanowienie SN z 6 września 2018 r., II UK 247/18, LEX nr 2542304.

[21] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.).

[22] Dz. U. z 2021 r. poz. 423.

[23] LEX nr 257125.

[24] Por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05 oraz z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02.

[25] Por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II OSK 468/11.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy