17.10.2021

Odmowa udzielenia akredytacji przez Ministra Zdrowia podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych jako czynność objęta kontrolą sądowoadministracyjną

opublikowano: 2020-12-30 przez: Więckowska Milena

Wprowadzenie

Celem artykułu jest próba odpowiedzi na pytanie, czy odmowa udzielenia akredytacji przez ministra właściwego do spraw zdrowia (dalej: „Minister Zdrowia”), w trybie art. 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o akredytacji w ochronie zdrowia[1] (dalej: „u.a.o.z.”), podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, a ściślej rzecz ujmując pisemne powiadomienie przez ten organ o niespełnieniu standardu akredytacyjnego, stanowi inną prawną formę działania administracji publicznej.

 

[1] Dz.U. z 2016 r. poz. 2135.

W szczególności chodzi o zbadanie, czy jest to czynności lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[2] (dalej: „p.p.s.a.”), którą można uznać za podlegającą kognicji sądu administracyjnego.

Podejście do wskazanej kwestii wymaga odpowiedzi na pytanie dotyczące charakteru czynności polegającej na odmowie udzielenia akredytacji, a w konsekwencji istnienia (względnie braku) drogi sądowoadministracyjnej dla tak materializującego się rezultatu działania Ministra Zdrowia wobec podmiotu leczniczego. Chodzi tutaj również o to, czy rezultat polegający na odmowie akredytacji można byłoby kwalifikować jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe z tego względu, że przepis art. 3 ust. 13 u.a.o.z. stanowi, że do udzielenia akredytacji nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: „k.p.a.”). A contrario odmowa udzielenia akredytacji powinna podlegać ocenie sądu administracyjnego, aby nie „skazywać” podmiotu leczniczego na arbitralne rozstrzygnięcie organu administracji.

W mojej ocenie odmowa udzielenia akredytacji w ochronie zdrowia spełnia wymagania określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stąd też nie ma przeszkód, aby taki akt mógł stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego jako inna czynność z zakresu administracji publicznej.

Definicja akredytacji oraz przebieg procedury oceniającej
Przed przystąpieniem do omówienia charakteru prawnego odmowy udzielenia akredytacji należy dla lepszego zobrazowania problemu przedstawić definicje pojęć „akredytacja”, „certyfikat akredytacyjny” oraz „standardy akredytacyjne”, jak i sam przebieg procedury akredytacyjnej dla podmiotów leczniczych, którą wieńczy udzielenie (albo odmowa) wydania akredytacji.

Akredytacja to dobrowolny, usystematyzowany proces oceny, nakierowany na stymulowanie poprawy, jakości i bezpieczeństwa opieki medycznej względem podmiotu udzielającego świadczeń medycznych (przychodnia, szpital), prowadzony przez niezależnych wizytatorów. Jest to tym samym zewnętrzny proces oceny, który dotyczy instytucji opieki zdrowotnej. Z kolei certyfikat akredytacyjny stanowi dowód, iż podmiot leczniczy cechuje się wysokim poziomem funkcjonowania oraz dobrą jakością udzielanych świadczeń. Stąd jego uzyskanie jawi się jako korzyść niematerialna dla podmiotu leczniczego wskazująca na udzielanie przez niego świadczeń na wysokim poziomie. Natomiast standardy akredytacyjne to mierzalne kryteria oceny placówki, które wyznaczają pożądany poziom świadczeń medycznych. Składają się one na wzorzec, z którym można porównać obecną działalność zakładu leczniczego z oczekiwaniami wynikającymi ze standardów akredytacyjnych. Porównanie takie wskazuje placówce obszary konieczne do poprawy, np. poprzez wdrożenie odpowiednich procedur, zmianę sposobu realizacji wybranych procesów lub przeszkolenie pracowników.

Z powyższego wynika, że udzielenie akredytacji stanowi dla podmiotu leczniczego swoisty wyznacznik jego pozycji na rynku oraz wysokiego standardu udzielanych świadczeń. Co za tym idzie odmowa udzielenia akredytacji powinna podlegać ocenie sądu administracyjnego, a nie stanowić przedmiotu arbitralnej oceny organu. Działania organu, który odmówił udzielenia akredytacji, należy więc poddać ocenie sądu administracyjnego.

Akredytacja i poddanie się przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych procedurze oceniającej jest dokonywane na wniosek składany do Ministra Zdrowia, za pośrednictwem ośrodka akredytacyjnego (por. art. 3 ust. 1 u.a.o.z.). Następnie wdrażana jest procedura oceniająca. Podstawowym aktem wykonawczym w tej mierze jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2009 r. w sprawie procedury oceniającej spełnianie przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych standardów akredytacyjnych oraz wysokości opłat za jej przeprowadzenie[3] (dalej: „r.p.o.s.”). Zgodnie z § 2 ust. 1 r.p.o.s. procedurę oceniającą przeprowadza się na podstawie harmonogramu przeglądu podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych.
 
Procedura oceniająca i raport
Zgodnie z art. 3 ust. 4 zdanie 1 u.a.o.z. procedura oceniająca polega na dokonaniu przeglądu podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych pod względem spełniania standardów akredytacyjnych. Przegląd obejmuje zarówno sferę organizacyjną podmiotu ocenianego (rozmieszczenie poszczególnych budynków, pomieszczeń oddziałów i pracowni), potencjał kadrowy i wyposażenie (liczba personelu, jego kwalifikacje, podstawa zatrudnienia, jakość używanych wyrobów medycznych i ich adekwatność do rodzaju i zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych), jak i sposób udzielania świadczeń zdrowotnych, obłożenie łóżek szpitalnych, jakość sprawowanej nad pacjentem opieki medycznej oraz satysfakcję pacjentów z udzielanej im pomocy. Punktem wyjścia do oceny podmiotu w trakcie procedury oceniającej jest porównanie realiów funkcjonowania tego podmiotu z zaakceptowanymi i opublikowanymi przez organa państwowe wzorcami, tożsamymi dla wszystkich podmiotów prowadzących działalność leczniczą, czyli pożądanymi standardami zapewnienia najwyższej jakości udzielanych świadczeń zdrowotnych i organizacji warunków udzielenia tych świadczeń. Procedurę oceniającą przeprowadzają wizytatorzy oddelegowani w tym celu przez ośrodek akredytacyjny. Każdy z wizytatorów ocenia spełnianie przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych standardów akredytacyjnych w zakresie określonym w upoważnieniu i sporządza protokół z przeglądu, zawierający omówienie poszczególnych standardów akredytacyjnych wraz z propozycją oceny punktowej spełnienia każdego z nich i komentarzem.

Zgodnie z art. 3 ust. 4 zdanie 2 u.a.o.z. oraz § 7 ust. 1-2 r.p.o.s. z przeglądu jest sporządzany raport. Raport powstaje na podstawie protokołów i powinien zawierać m.in. opis systemu punktowania, propozycję oceny punktowej spełnienia poszczególnych standardów akredytacyjnych, ocenę podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych poprzez wskazanie, jaki procent możliwej do uzyskania liczby punktów stanowią zsumowane oceny punktowe spełnienia poszczególnych standardów akredytacyjnych, informację o możliwości wniesienia zastrzeżeń do raportu oraz omówienie standardów akredytacyjnych, które nie są spełnione albo są częściowo spełnione przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych.

W myśl art. 3 ust. 6 u.a.o.z. niezwłocznie po zakończeniu przeglądu raport jest udostępniany podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, w stosunku do którego przeprowadza się procedurę oceniającą. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, w terminie 14 dni od dnia otrzymania raportu, może wnieść do niego zastrzeżenia. Stosownie do § 7 ust. 3 r.p.o.s. w przypadku wniesienia zastrzeżeń do raportu ośrodek akredytacyjny podejmuje działania w zakresie uwzględnienia lub odrzucenia zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania. Zastrzeżenia mogą dotyczyć np. naruszenia przepisów u.a.o.z., zastosowania przy sprawdzeniu stopnia wdrożenia standardu akredytacyjnego, nieuwzględnienia w raporcie wszystkich stwierdzonych w protokole lub protokołach okoliczności, przekroczenia przez wizytatora zakresu przedmiotowego procedury oceniającej lub przyznanych mu uprawnień, a także – w skrajnych przypadkach – nieuzasadnionego sięgania przez wizytatorów przy ocenie do poglądów i stanowisk prezentowanych przez podmioty nieuczestniczące w procedurze oceniającej, np. media[4].

Zgodnie z art. 3 ust. 7 u.a.o.z. w przypadku wniesienia zastrzeżeń ośrodek akredytacyjny może je uwzględnić i dokonać niezbędnych korekt w raporcie, a w przypadku ich nieuwzględnienia dołącza je wraz ze swoim stanowiskiem do raportu, który jest przekazywany Radzie Akredytacyjnej (przy Centrum Monitorowania Jakości w Ochronie Zdrowia).
 
Ocena punktowa i rekomendacja
Zgodnie z § 8 ust. 1 r.p.o.s. każdy standard akredytacyjny posiada wagę w postaci przypisanej mu liczby, która kwalifikuje go do określonej grupy ze względu na jego wpływ na bezpieczeństwo pacjenta i personelu w działalności podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. W ust. 2 ww. przepisu ustalono następujące wagi: 1) 1,0 dla standardów akredytacyjnych istotnych dla bezpieczeństwa pacjenta i personelu; 2) 0,75 dla standardów akredytacyjnych istotnych dla bezpieczeństwa pacjenta i personelu, ale trudnych do wprowadzenia z uwagi na konieczność istotnych zmian organizacyjnych lub związanych z nakładami finansowymi; 3) 0,5 dla standardów akredytacyjnych związanych z opisem procedur i postępowania; 4) 0,25 dla standardów akredytacyjnych niemających istotnego wpływu na bezpieczeństwo pacjenta i personelu. Stosownie do ust. 3 przywołanego przepisu każdy standard akredytacyjny jest oceniany według następującej skali punktowej: 1) 1 pkt – nie spełnia wymagań, 2) 3 pkt – spełnia częściowo wymagania, 3) 5 pkt – spełnia wymagania standardu zgodnie z kryteriami określonymi dla poszczególnych standardów akredytacyjnych opracowanych na podstawie art. 2 u.a.o.z. Na podstawie § 8 ust. 4-7 r.p.o.s. ocena punktowa standardu akredytacyjnego polega na pomnożeniu wagi standardu akredytacyjnego przez ocenę uzyskaną w skali punktowej, oceny punktowe wszystkich mających zastosowanie do ocenianego podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych standardów akredytacyjnych podlegają zsumowaniu, a do uzyskania akredytacji niezbędne jest uzyskanie w wyniku zsumowania co najmniej 75% możliwej do uzyskania liczby punktów. Zasadą jest, że standardy akredytacyjne, które nie mają zastosowania do ocenianego podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, nie są brane pod uwagę i nie są ujęte w ocenie.

Na podstawie art. 3 ust. 8 i art. 9 u.a.o.z., w oparciu o dokumenty wydane przez ośrodek akredytacyjny (raport i ewentualnie stanowisko Centrum Monitorowania Jakości w Ochronie Zdrowia co do zastrzeżeń podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych), Rada Akredytacyjna dokonuje oceny punktowej spełnienia poszczególnych standardów i przedstawia Ministrowi Zdrowia rekomendację w zakresie udzielenia albo odmowy udzielenia akredytacji podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych. Rekomendację wydaje się w formie uchwały podejmowanej większością 2/3 głosów w obecności, co najmniej połowy składu Rady, w przypadku zaś równej liczby głosów, rozstrzyga głos przewodniczącego.
 
Udzielenie akredytacji
Akredytacji udziela na okres 3 lat Minister Zdrowia w formie certyfikatu akredytacyjnego. Akredytacja jest udzielana na podstawie rekomendacji Rady Akredytacyjnej, po przeprowadzeniu powyższej procedury oceniającej podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z art. 3 ust. 10 u.a.o.z. w przypadku odmowy udzielenia akredytacji podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych może w terminie 14 dni od dnia otrzymania odmowy udzielenia akredytacji wnieść sprzeciw do Ministra Zdrowia. Sprzeciw może dotyczyć np. nieprawidłowości podczas głosowania Rady Akredytacyjnej nad uchwałą w sprawie wydania rekomendacji (brak kworum, udział w głosowaniu osoby nieuprawnionej itp.), czy też bezpodstawnego – w ocenie podmiotu – nieuwzględnienia zastrzeżeń co do raportu, rzutujących na późniejszą odmowę wydania rekomendacji. Zarzuty podnoszone w sprzeciwie muszą mieć szczególną wagę i decydować o udzieleniu albo nieudzieleniu akredytacji.

Na podstawie art. 3 ust. 11 u.a.o.z. po rozpatrzeniu sprzeciwu Minister Zdrowia udziela akredytacji, jeżeli uzna sprzeciw za zasadny, albo odmawia jej udzielenia. Odmowa udzielenia akredytacji jest ostateczna i nie przysługują od niej żadne środki zaskarżenia. Do udzielania akredytacji nie stosuje się przepisów k.p.a., co oznacza m.in., że rozstrzygnięcie Ministra Zdrowia nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Kwestią otwartą jest jednak zaskarżenie odmowy udzielenia akredytacji do sądu administracyjnego. Z uwagi na charakter ww. czynności oraz konsekwencje z niej wynikające względem podmiotu leczniczego należy uznać (z powodów, o których mowa poniżej), że taka odmowa powinna podlegać kontroli ze strony sądu administracyjnego.
 
Odmowa udzielenia akredytacji jako czynność podlegająca kognicji sądów administracyjnych
Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne jest przede wszystkim determinowana pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi są rozpatrywane sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres tych spraw enumeratywnie wymieniono w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., które określają akty prawne poddane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. I tak, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wynika z tego, że ocenie sądu administracyjnego podlegają zarówno formy działalności organów administracji zaliczane do stosowania prawa (np. wydanie decyzji, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty), jak i jego stanowienia (np. akty prawa miejscowego), a także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego.

Aby mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych albo bezczynność, a działalność albo bezczynność musi być przypisana organowi administracji publicznej.

Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 „k.p.a., określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a., czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a więc podmioty, które prawodawca wyposażył w kompetencję do wydawania aktu lub podejmowania czynności. W niniejszym opracowaniu chodzi zatem o Ministra Zdrowia jako organ upoważniony do udzielenia akredytacji (art. 3 pkt 12 u.a.o.z.).

Treść art. 3 p.p.s.a. wskazuje na to, że zarówno działanie, jak i bezczynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego musi dotyczyć organu administracji. Nie sposób bowiem przyjąć, że obowiązki, o których mowa w p.p.s.a., spoczywają na każdym podmiocie, na którego działanie lub bezczynność wniesiono skargę, niezależnie od tego, czy w ogóle posiada on określoną przez przepis powszechnie obowiązującego prawa kompetencję do wydawania decyzji (postanowienia, pisemnej interpretacji), wydawania aktu lub podjęcia czynności. Założenie takie jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

O tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Trzeba zwrócić uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. przez użycie określeń: „zezwala”, „przydziela”, „stwierdza”). W omawianym przypadku Minister Zdrowia udziela albo odmawia udzielenia akredytacji.

W sytuacji, gdy ustawodawca nie określił wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy[5]. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie jest wymagane jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej[6].

Jak wskazano wyżej, kontrola sądowa może dotyczyć również niemających charakteru decyzji lub postanowień aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa[7]. W judykaturze przyjmuje się, że akt lub czynność są podejmowane w sprawie indywidualnej, której przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego[8]. Obligatoryjne cechy, jakimi powinny się charakteryzować czynności organu, aby można było je zakwalifikować do kategorii działań podlegających kontroli sądowej, muszą: 1) mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego, konkretnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi, 2) mieć charakter publicznoprawny, 3) dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa[9]. Konieczne jest zatem odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Barbara Adamiak wskazuje, że akty i czynności są podejmowane na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa[10].

Wiązanie pojęcia „sprawy z zakresu administracji publicznej” wyłącznie z płaszczyzną administracyjnego prawa materialnego nie oddaje w pełni istoty problemu, gdyż uwagi te uzasadniają założenie, że w zakres tego pojęcia wchodzą także sprawy w ujęciu innym niż materialne. Tym samym działalność „z zakresu administracji publicznej” obejmuje sprawy administracyjne, tj. zadania i kompetencje organów administracji publicznej realizowane w formie władczej, charakteryzujące się jednostronnością działania i konkretnie określonym adresatem.

Przekładając powyższe uwagi w ramy niniejszego opracowania, należy stwierdzić, że za czynność jak wskazaną wyżej powinno się uznać odmowę udzielenia akredytacji, bowiem odmowa ta ma charakter zewnętrzny i jest skierowana do indywidualnego, konkretnego podmiotu (leczniczego) niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Ma przy tym charakter publicznoprawny oraz dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa: u.a.o.z.

Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiąże się z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów (leczniczych) w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy[11]. Tym samym, obywatele i inne podmioty w sytuacji, gdy odnosząca się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą one bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Chodzi tu o podmioty lecznicze, które w przeciwnym razie zostałyby pozbawione ochrony sądowej i niejako „skazane” na arbitralne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej.

Z przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem, 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą, 3) są podejmowane na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną, 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się m.in. jednostronnością działania, 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Wszystkie te cechy spełnia odmowa udzielenia akredytacji w ochronie zdrowia.

W tej mierze podkreślenia wymaga, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, co wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek[12].

Uwzględniając konsekwencje wynikające z przedstawionego rozumienia pojęcia „aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”, za uzasadnione należy uznać stanowisko, że czynność wyrażająca się w odmowie udzielenia akredytacji względem podmiotu leczniczego – oraz powiadomieniu o tym takiego podmiotu – jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sam proces oceniania, rozumiany jako ustalenie stanu faktycznego, nie mieści się w pojęciu „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz jego wynik w postaci odmowy udzielenia akredytacji – już tak. Urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje bowiem „wszelkie sytuacje”, bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej). Jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku[13]. To nie proces oceniania, ale jego rezultat w postaci odmowy udzielenia akredytacji wchodzi w zakres prawa do sądu.
 
Podsumowanie
Powyższe rozważania przekonują, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej mogą być czynności Ministra Zdrowia, które zostały następnie przedstawione podmiotowi – w trybie art. 3 u.a.o.z. – w postaci odmowy udzielenia akredytacji. Czynności te są zindywidualizowane, gdyż dotyczą konkretnego podmiotu leczniczego. Podstawą ich podjęcia są konkretne przepisy prawa – u.a.o.z. Dotyczą również ściśle uprawnienia podmiotu leczniczego (odmowy udzielenia akredytacji).

Wymaga podkreślenia, że przepisy prawa materialnego (u.a.o.z.) nie muszą wskazywać bezpośrednio formy załatwienia sprawy administracyjnej. Wskazanie kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy pozwala jednak dojść do wniosku, w jakiej formie organ administracji publicznej taką sprawę powinien załatwić. W omówionym przypadku chodzi o odmowę udzielenia akredytacji.

Podmiot leczniczy, którego uprawnienia do ochrony praw lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu albo nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że „istnienie” albo „nieistnienie” uprawnienia do ochrony praw dla podmiotu leczniczego wynika z przepisów prawa, wskazuje, że chodzi tutaj o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest powszechnie obowiązujący przepis prawny. Tym samym odmowa udzielenia akredytacji na wniosek złożony przez uprawniony podmiot w trybie art. 3 u.a.o.z. następuje w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Negatywne załatwienie sprawy jest rozstrzygnięciem władczym, w indywidualnej sprawie konkretnego adresata, jakim jest podmiot leczniczy uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie akredytacji. W konsekwencji rozstrzygnięcie dotyczące odmowy udzielenia akredytacji podlega kontroli sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że ostateczna odmowa udzielenia akredytacji przez Ministra Zdrowia może być zaskarżona do sądu administracyjnego jako inna czynność z zakresu administracji publicznej.
 
Kacper Tybuszewski
radca prawny w OIRP w Warszawie
 

[2] Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.

[3] Dz. U. Nr 150, poz. 1216.

[4] Tak też D. Wąsik, Ustawa o akredytacji w ochronie zdrowia. Komentarz, LEX/el.2020.

[5] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 35.

[6] Tak uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: „NSA”) z: 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54.

[7] Ł. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018 r., s. 87 i n.

[8] Por. postanowienie NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 28 oraz uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21.

[9] L. Proskin, Decyzja w postępowaniu administracyjnym, „Zeszyty Naukowe WSOWL” 4/2011, s. 133.

[10] B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2/2006, s. 14-15.

[11] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 69-70.

[12] Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, „Państwo i Prawo” 11/2010, s. 29 oraz Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351.

[13] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy