17.09.2019

O potrzebie równego traktowania użytkowników wieczystych gruntów objętych ochroną zabytków w zakresie ustawowego prawa do bonifikaty od opłaty rocznej

opublikowano: 2019-07-08 przez: Pusiewicz Weronika

Obecnie wiele mówi się i pisze o rozpoczętym z dniem 1 stycznia 2019 r. procesie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zapomina się jednak o problemach związanych z gruntami oddanymi w użytkowanie wieczyste na cele inne, niż cele mieszkaniowe. Jednym z takich problemów są uprawnienia do bonifikaty w opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów objętych ochroną zabytków.
 
Prawo do bonifikaty
Jak wiadomo, użytkownik wieczysty obowiązany jest do wnoszenia opłat rocznych na rzecz właściciela gruntu przez cały okres trwania prawa użytkowania wieczystego, co wynika z art. 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny[1] (dalej: „k.c.”). Zgodnie z art. 72 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[2] (dalej: „u.g.n.”) opłaty roczne ustalane są w odniesieniu do wartości rynkowej gruntu z zastosowaniem stawek procentowych zależnych od celu, na jaki grunt oddany został w użytkowanie wieczyste u.g.n.
W kontekście omawianego zagadnienia niezwykle istotna jest ustawowa definicja pojęcia „nieruchomość gruntowa”. Według art. 4 pkt 1 u.g.n. jest to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Oznacza to, że w przypadku gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste mamy do czynienia z nieruchomością gruntową właśnie w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.g.n.: grunt oddany w użytkowanie wieczyste ma swojego właściciela, a znajdujące się na nim budynki są własnością użytkownika wieczystego (art. 235 § 1 k.c.).
Ustawodawca przewidział, że w pewnych sytuacjach od opłaty rocznej przysługuje bonifikata. Bonifikata będąca przedmiotem niniejszego artykułu odnosi się wyłącznie do gruntów, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste: na cele ochrony przeciwpożarowej; pod budowę obiektów sakralnych wraz z budynkami towarzyszącymi, plebanii w parafiach diecezjalnych i zakonnych, archiwów i muzeów diecezjalnych, seminariów duchownych, domów zakonnych oraz siedzib naczelnych władz kościołów i związków wyznaniowych; na działalność charytatywną oraz na niezarobkową działalność: opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą, naukową lub badawczo-rozwojową; na cele rolne; na cele mieszkaniowe; na działalność turystyczną; na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową; ani na których nie są na nich położone są garaże lub stanowiska postojowe niewykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej albo nieruchomości przeznaczone na te cele. Pomimo tak szerokich wyłączeń bonifikata ta ma duży zakres oddziaływania, dotyczy bowiem np. budynków użytkowych i biurowych.
Zgodnie z art. 73 ust. 4 u.g.n. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego tzw. innych nieruchomości gruntowych (por. art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.) obniża się o 50%, jeżeli nieruchomość gruntowa została wpisana do rejestru zabytków. Ponadto właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa, podwyższyć albo obniżyć tę bonifikatę. Przypomnieć trzeba, że w art. 4 pkt 1 u.g.n. ustawodawca zdefiniował pojęcie „nieruchomość gruntowa” na potrzeby wszystkich przepisów u.g.n. i nie zmodyfikował znaczenia tego pojęcia w art. 73 ust. 4 u.g.n.
 
Co to jest zabytek nieruchomy?
Zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami[3] (dalej: „u.o.o.z.”).
Ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome w szczególności: krajobrazy kulturowe, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe, cmentarze, parki, ogrody, inne formy zaprojektowanej zieleni, miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji (art. 6 ust. 1 u.o.o.z.).
Jak wynika z powyższego wyliczenia, wśród zabytków nieruchomych trudno doszukać się „nieruchomości gruntowej” w rozumieniu nadanym temu pojęciu w art. 4 pkt 1 u.g.n. Do tej kategorii można ewentualnie zaliczyć cmentarze, parki, ogrody, inne formy zaprojektowanej zieleni i miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.
 
Indywidualna i obszarowa forma ochrony zabytków nieruchomych
Do rejestru zabytków, prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, można wpisać zabytki nieruchome (art. 8 ust. 2 pkt. 1 u.o.o.z.). Do rejestru wpisuje się obiekty budowlane (tzw. ochrona indywidualna zabytków), także z otoczeniem, ale też układy urbanistyczne, ruralistyczne lub historyczne zespoły budowlane (tzw. ochrona obszarowa). Wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wpisie do rejestru tego zabytku oraz w katastrze nieruchomości (art. 9 ust. 1-3 i 4-5 u.o.o.z.).
Co istotne, wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych (art. 9 ust. 3 u.o.o.z.).
Układ urbanistyczny jest przestrzennym założeniem miejskim, zawierającym zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Układ ruralistyczny jest przestrzennym założeniem wiejskim o powyższych cechach (art. 3 pkt 12 u.o.o.z.). Natomiast historyczny zespół budowlany jest powiązaną przestrzennie grupą budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 u.o.o.z.).
 
Skutki dla właściciela zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków
O tym, czy dana rzecz jest zabytkiem, czy nim nie jest, nie przesądza sam wpis do rejestru zabytków. Dana rzecz najpierw musi być uznana za zabytek, aby mogła zostać wpisana do rejestru zabytków, który jest jedną z form ich ochrony. Bez względu na to, czy zabytek jest wpisany do rejestru zabytków, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku, prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, popularyzowaniu i upowszechnianiu wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury (art. 5 u.o.o.z.).
Z wpisem do rejestru zabytków zabytku nieruchomego wiążą się dla jego właściciela ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Już od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych (objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie) i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku (art. 10a u.o.o.z.).
Zagospodarowanie na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga posiadania przez jego właściciela lub posiadacza: dokumentacji konserwatorskiej określającej stan zachowania zabytku nieruchomego i możliwości jego adaptacji, z uwzględnieniem historycznej funkcji i wartości tego zabytku; uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programu prac konserwatorskich przy zabytku nieruchomym, określającego zakres i sposób ich prowadzenia oraz wskazującego niezbędne do zastosowania materiały i technologie oraz programu zagospodarowania zabytku nieruchomego wraz z otoczeniem oraz dalszego korzystania z tego zabytku, z uwzględnieniem wyeksponowania jego wartości (25 ust. 1 u.o.o.z.).
Właściciel ma obowiązek zawiadamiać wojewódzkiego konserwatora zabytków o okolicznościach dotyczących zabytku wpisanego do rejestru zabytków wymienionych w art. 28 u.o.o.z. Właściciel musi też udostępniać zabytek do badań (art. 30 u.o.o.z.). Na szereg prac prowadzonych przy zabytku nieruchomym lub w jego otoczeniu wymagane jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 u.o.o.z.). Niewykonywanie tych obowiązków sankcjonowane jest ponadto administracyjnymi karami pieniężnymi lub nawet stanowi wykroczenie bądź przestępstwo (przepisy rozdziałów 10a i 11 u.o.o.z.).
Z kolei na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane[4] (dalej: „u.p.b.”) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Brak takiego pozwolenia powoduje, że roboty budowlane prowadzone są w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 u.p.b. W wyroku z 2 lutego 2017 r., II OSK 1249/15[5], Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”) podniósł, że uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków dotyczy również robót budowlanych prowadzonych wewnątrz obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Brak takiego uzgodnienia stanowi o prowadzeniu robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 u.p.b.
A zatem, mimo formalnej różnicy, dla ograniczenia władztwa użytkownika wieczystego nad gruntem i budynkiem nie ma znaczenia, czy do rejestru zabytków wpisana jest indywidualnie nieruchomość gruntowa, czy obszar, na którym jest ona położona.
 
Grunt objęty ochroną obszarową zabytków zabudowany budynkiem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków
Nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste może znajdować się w objętym ochroną obszarową układzie urbanistycznym lub wchodzić w skład historycznego zespołu budowlanego. Jednocześnie, znajdujące się na tej nieruchomości budynki mogą, ale nie muszą, być wpisane jeszcze indywidualnie do rejestru zabytków. Jednym z bardziej intrygujących przypadków jest ten, w którym nieruchomość gruntowa znajduje się w układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, a na niej stoi budynek wpisany do gminnej ewidencji zabytków.
Przykładem jest nieruchomość gruntowa położona na warszawskiej Pradze, oddana w użytkowanie wieczyste, zabudowana budynkiem użytkowym, w którym wynajmowane są biura. W dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej znajduje się wpis w brzmieniu: „Nieruchomość opisana w niniejszej księdze wieczystej ze względu na układ urbanistyczny i zespół budowlany ulicy (…) w Warszawie ukształtowany przed 1939 r. została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego nr rejestru (…)”. Nieruchomość ta znajduje się w granicach obszaru układu urbanistycznego określonego decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków o wpisie tego układu do rejestru zabytków. Z decyzji tej wynika, iż ochroną na jej podstawie objęte są nieruchomości gruntowe, na których położony jest układ urbanistyczny i zespół budowlany ulicy (…). W uzasadnieniu tej decyzji oraz w załączniku graficznym do decyzji wprost wskazano przy pomocy numeru ewidencyjnego nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, którego adres również wymieniono w uzasadnieniu tej decyzji. Organ ochrony zabytków uzasadnił, że na podstawie decyzji chroniony jest układ urbanistyczny i zespół budowlany, który powstał dlatego, iż w 1877 r. ówczesny właściciel tych gruntów przeprowadził ich parcelację wzdłuż nowo powstałej drogi (…), i to na tych działkach pojawiły się murowane domy w 1879 r.
Użytkownik wieczysty tej nieruchomości gruntowej starał się o wpis do rejestru zabytków znajdującego się na niej budynku, bowiem na podstawie powyższej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków chroniony był układ urbanistyczny, a nie poszczególne budynki w nim się znajdujące. Organy ochrony zabytków obu instancji odmówiły wpisu do rejestru zabytków województwa mazowieckiego tego budynku. Wyjaśniając przyczynę odmowy w uzasadnieniu decyzji napisano, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu powoduje w konsekwencji objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, bez względu na to, czy elementy te wpisane są do tego rejestru indywidualnie. Wskazano, że ochronie konserwatorskiej podlegają relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią, a także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków. Podkreślono, że fakt ten oznacza, iż bryła, gabaryty i elewacje zewnętrzne budynku pozostają pod ochroną organu ochrony zabytków, bowiem na mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego władztwo właściciela nad rzeczą uznaną za zabytek zostało ograniczone w oparciu o przepisy u.o.o.z. A zatem, w opinii tych organów to, że budynek znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, jest wystarczającą formą ochrony jego zabytkowych elementów, istotnych z punktu widzenia chronionego zabytku, ale też władztwo użytkownika wieczystego gruntu/właściciela budynku zostało tą formą ochrony zabytków ograniczone.
Jak więc widać, objęcie formą ochrony zabytków samego gruntu oddziałuje na znajdujący się na nim budynek.
 
Skutki wpisania budynku do gminnej ewidencji zabytków
Gminna ewidencja zabytków, prowadzona przez organ wykonawczy gminy, obejmuje zarówno zabytki wpisane do rejestru zabytków, jak i zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz inne zabytki nieruchome wyznaczone przez organ wykonawczy gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 4 i 5 u.o.o.z.). Przede wszystkim ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy, co powinno znaleźć przejaw w postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 19 ust. 1 i art. 21 u.o.o.z.).
W innych ustawach przewidziane są konkretniejsze ograniczenia władztwa nad obiektem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków. I tak, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obiektów ujętych w tej ewidencji wydawane są po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt. 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[6]). W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 u.p.b.).
Niekiedy w toku uzgodnień wojewódzki konserwator zabytków nakłada na właściciela zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków tak liczne obowiązki i ograniczenia, że stopień ochrony konserwatorskiej jest analogiczny do ochrony zabytków wpisanych do rejestru zabytków. W opisywanym przypadku nieruchomości z warszawskiej Pragi, Stołeczny Konserwator Zabytków kilkoma postanowieniami w sprawie uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę nałożył konkretne ograniczenia w wykonywaniu prac przy budynku, wypływające zarówno z tego, że budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, jak i z tego, że stoi on na nieruchomości wchodzącej w skład układu urbanistycznego i zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków.
A więc, pomimo formalnej różnicy obowiązki właściciela budynku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków ograniczają władztwo nad nim w nie mniejszym stopniu, jak obowiązku właściciela budynku wpisanego do rejestru zabytków.
 
Orzecznictwo
Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 1 lipca 2016 r., I ACa 333/16[7], orzekał na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, z której wynikało, iż wpisem do rejestru zabytków objęty jest zespół budowlany tzw. Nowej Tkalni wraz z otoczeniem. W toku postępowania wojewódzki konserwator zabytków przedstawił sądowi pismo, w którym wyjaśnił, iż decyzja dotyczyła wpisania do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego Nowej Tkalni wraz z otoczeniem zabytku, a ochroną konserwatorską objęto obiekty wymienione we wpisie oraz otoczenie przedmiotowego zabytku z wymienieniem numerów ewidencyjnych działek. Organ wyjaśnił, że tym samym do rejestru wpisane są nieruchomości gruntowe. To stało się dla Sądu Apelacyjnego w Łodzi podstawą do zastosowania art. 73 ust. 4 u.g.n. i uznania, że użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje bonifikata w opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
Ochronę budynku wynikającą z samego faktu, że znajduje się on w układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, potwierdził NSA w wyroku z 18 czerwca 2013 r., II OSK 427/12[8]. Punktem wyjścia było to, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 u.o.o.z. zabytkiem nieruchomym może być: po pierwsze, układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych [które wynikają np. z historycznego rozparcelowania działek, znajdującego odzwierciedlenie we współczesnej ewidencji gruntów – dopisek Ł.J.], w tym ulic lub sieci dróg; po drugie, zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. NSA zwrócił uwagę, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku zaś wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. Wówczas przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 u.o.o.z.), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. NSA skonkludował, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego oraz układu urbanistycznego, w których skład wchodził budynek oznacza, że również ten budynek jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego oraz układu urbanistycznego. Do budynku tego mają zastosowanie przepisy u.o.o.z., z czego wynika, że konieczne jest np. uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku.
Wyrok w sprawie II OSK 427/12 przywoływany jest też w najnowszym orzecznictwie NSA, jak np. w wyroku z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2684/17[9], w którym powtórzono, że jeśli przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny, a nie pojedynczy budynek, nie oznacza to, że budynek stanowiący element tego zespołu nie podlega ochronie. Inny jest oczywiście zakres takiej ochrony, jako elementu układu urbanistycznego, niż w przypadku indywidualnego wpisu budynku do rejestru zabytków. W tej pierwszej sytuacji ochrona jest podyktowana współzależnością pomiędzy cechami danego elementu a wartością zabytkową układ urbanistycznego. Zakres ochrony budynku uzależniony jest zatem od zachowania wartości chronionych zespołów urbanistyczno-architektonicznych. Wyburzenie budynku współtworzącego wartości zabytkowe chronionego układu urbanistycznego jest nieakceptowalne.
Z powyższych wyroków NSA płynie więc wniosek, iż decyzja o wpisie do rejestru układu urbanistycznego ma wpływ również na prawo korzystania z prawa do gruntu położonego pod budynkiem znajdującym się w granicach chronionego układu urbanistycznego oraz wokół tego budynku. Tak samo ograniczenia te dotyczą prawa użytkowania wieczystego. Uciążliwości wynikające z tych ograniczeń w wykonywaniu prawa użytkowania wieczystego powinno być wynagrodzone bonifikatą z art. 73 ust. 4 u.g.n.
 
Cel bonifikaty określonej w art. 73 ust. 4 u.g.n.
Sąd Najwyższy (dalej: „SN”) w uzasadnieniu wyroku w sprawie I CKN 1268/00[10] określił cel, dla którego w art. 73 ust. 4 u.g.n. ustawodawca ustanowił prawo do bonifikaty w opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wpisanej do rejestru zabytków. Zdaniem SN przemawia za tym wzgląd na taką ochronę zabytków, w następstwie której na podstawie ustawy o dobrach kultury[11] nakładane są na właścicieli nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków liczne i zarazem konkretne obowiązki, ciężary i ograniczenia własności. SN wskazał na ciężary i ograniczenia wynikające z art. 38 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o ochronie dóbr kultury.
Charakter tych ciężarów i ograniczeń był tożsamy, co do istoty, z opisanymi wyżej ciężarami i ograniczeniami określonymi w art. 5 u.o.o.z. Przypomnieć trzeba, że przepis ten dotyczy obowiązków właściciela i posiadacza każdego zabytku, bez względu na to, czy zabytek ten jest wpisany do rejestru zabytków. W dawnej ustawie o dobrach kultury występowały też ograniczenie analogiczne do tych, które obecnie wynikają z art. 36 ust. 1 u.o.o.z.
Zatem w odniesieniu do obecnego stanu prawnego pogląd SN wyrażony w sprawie I CKN 1268/00 należałoby zmodyfikować i odnieść również do uciążliwości i ograniczeń, jakie dotykają użytkownika wieczystego gruntu, a zarazem właściciela budynku, położonych w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, przy jednoczesnym wpisaniu tego budynku do gminnej ewidencji zabytków. Należy zauważyć, że opisane wyżej skutki wpisu obiektu do gminnej ewidencji zabytków wprowadzono do polskiego ustawodawstwa dopiero ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw[12].
W tak ukształtowanym kontekście normatywnym SN jeszcze się nie wypowiadał na temat stosowania bonifikaty z art. 73 ust. 4 u.g.n. Niemniej pojawiło się orzecznictwo sądów powszechnych, które opowiada się po stronie użytkowników wieczystych w podobnych sprawach. Sąd Okręgowy w Łodzi w wyroku z 2 grudnia 2014 r., III Ca 858/14[13], wypowiedział się, że: „Tym samym skoro budynek znajdujący się na spornej nieruchomości przy ulicy (...) w Ł. jest częścią zespołu budynków wpisanego do rejestru zabytków a nadto został ujęty w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (a zatem jest zabytkiem) to należy uznać, iż doszło do spełnienia przesłanek warunkujących obniżenie opłat za użytkowanie wieczyste o 50%, gdyż ze względu na ochronę konserwatorską powodowie zostali obarczeni obciążeniami ograniczającymi ich uprawnienia”.
Należy też zwrócić uwagę na wyrok Sądu Okręgowego we Wrocławiu z 16 grudnia 2014 r., I C 1399/13[14]. W sprawie tej konserwator zabytków, na wezwanie sądu, przedstawił wykładnię swojej decyzji wskazując, że pomimo, iż decyzja o wpisie do rejestry wprost dotyczy budynku, ze względu na trwałe i integralne związanie chronionego budynku z gruntem decyzja ta obejmuje również grunt. Sąd ten dokonał jednoznacznej wykładni art. 73 ust. 4 u.g.n., podnosząc, że przepis ten stosuje się gdy nieruchomość gruntowa wpisana jest do rejestru ze względu na to, że jest zabudowana budynkiem wpisanym do rejestru zabytków. Sąd opowiedział się przy tym za tym, że grunt nie musi być w całości zabudowany budynkiem wpisanym do rejestru zabytków, gdyż ustawodawca w art. 73 ust. 4 u.g.n. nie zdefiniował wprost zakresu nieruchomości, jaka ma być objęta wpisem do rejestru zabytków.
Niestety w opisanym wyżej stanie faktycznym nieruchomości na warszawskiej Pradze Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie wyrokiem z 26 września 2018 r., IV Ca 1802/16[15], ustalił, że użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje bonifikata w opłacie rocznej określona w art. 73 ust. 4 u.g.n.. Zdaniem tego sądu z tego, że nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste znajduje się w obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie można wywodzić, iż ta nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków. Przepis art. 73 ust. 4 u.g.n. stanowi wyjątek od zasady ponoszenia opłaty rocznej w pełnej wysokości i jako taki powinien być interpretowany ściśle.
 
Wnioski de lege ferenda
W świetle powyższego należy uznać, że sytuacja wymaga interwencji ustawodawcy. W obecnej sytuacji mamy do czynienia ze zróżnicowanym traktowaniem pod względem prawa do bonifikaty w opłacie rocznej użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych wpisanych do rejestru zabytków indywidualnie i użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych znajdujących się w obszarach wpisanych do rejestrów zabytków. Wykonywanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych objętych jedną z tych form ochrony zabytków doznaje bardzo podobnych ograniczeń. Obie formy ochrony zabytków wywołują dla użytkownika wieczystego podobne uciążliwości. W przypadku ochrony indywidualnej znajdują one wynagrodzenie w postaci prawa do bonifikaty w opłacie rocznej, natomiast w przypadku ochrony obszarowej prawo to nie przysługuje, mimo nałożonych na użytkownika wieczystego podobnych obowiązków związanych z ochroną zabytku.
Jestem zdania, że zakres obowiązków i uciążliwości obciążających użytkownika wieczystego nieruchomości objętej obszarową ochroną zabytków jest bardzo zbliżony do tych, jakie obciążają użytkownika wieczystego nieruchomości wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków. Biorąc więc pod uwagę cel art. 73 ust. 4 u.g.n. nie widać dostatecznego uzasadnienia dla różnicowania tych grup użytkowników wieczystych w zakresie prawa do bonifikaty, która ma być rekompensatą za znoszenie ograniczeń i uciążliwości wynikających z ochrony zabytków.
 
Łukasz Jędruszuk
radca prawny w OIRP w Warszawie
Kancelaria Prawna ARS LEGIS
 

[1] Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.
[2] Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.
[3] Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, ze zm.
[4] Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.
[5] Legalis nr 1604929.
[6] Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.
[7] Legalis nr 1508806.
[8] ZNSA 2013 nr 6, s. 142, Legalis nr 743815.
[9] Legalis nr 1790257.
[10] OSNC 2004 nr 2, poz. 30, s. 82, Legalis nr 56456.
[11] Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. poz. 1150, ze zm.) została uchylona przepisem art. 150 u.o.o.z.
[12] Dz. U. Nr 75, poz. 474.
[13] http://orzeczenia.ms.gov.pl/details/$N/152510000001503_III_Ca_000858_2014_Uz_2014-12-02_001.
[14] http://orzeczenia.ms.gov.pl/details/$N/155025000000503_I_C_001399_2013_Uz_2014-12-19_001.
[15] Żródło własne.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy