Kacper Tybuszewski

Wstęp

Przedmiotem opracowania jest próba odpowiedzi na pytanie, czy art. 31za ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych COVID-19^[1] (dalej: „ustawa COVID-19”) znajduje zastosowanie w kontekście weryfikacji biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nakładanej przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: „KNF” albo „Komisja”), o której mowa w art. 96 ust. 6a pkt 2 ustawy o ofercie^[2]. Chodzi o ustalenie, czy ten przepis można i należy stosować w sytuacji sankcjonowania działalności podmiotu nadzorowanego przez KNF w przypadku postępowania w sprawie nałożenia wskazanej kary pieniężnej. Bezsporne jest, że art. 31za ustawy COVID-19 przewiduje odrębne od Kodeksu postępowania administracyjnego^[3] (dalej: „k.p.a.”) terminy przedawnienia, które mają charakter materialnoprawny i uchylają możliwość ukarania określonych w tych przepisach podmiotów po upływie tych terminów.

---

Przedmiotem opracowania objęte zostaną przepisy dotyczące nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6a pkt 2 ustawy o ofercie. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy dopuszczalne jest zastosowanie w sprawie art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 z powołaniem na zawieszenie biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej. Pozytywne ustalenie warunkuje to, że uprawnienie KNF do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6a pkt 2 ustawy o ofercie ulega przedawnieniu. W tej ostatniej sytuacji z kolei nie powinno dojść do nałożenia kary pieniężnej na stronę, zaś prowadzone postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone.

Przedawnienie administracyjnej kary pieniężnej
Na wstępie podkreślenia wymaga, że kara administracyjna jest następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego) i stanowi reakcję organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków, mającym charakter przede wszystkim represyjny, sankcyjny, a niemającym na celu zapewnienie wpływu do budżetu państwa^[4].

Trybunał Konstytucyjny (dalej: „TK”) wielokrotnie wskazywał, że wprowadzenie do systemu prawnego instytucji przedawnienia zobowiązań, z uwagi na brak konstytucyjnej regulacji tej problematyki, jak również nadanie jej konkretnego kształtu, w tym określenia terminu przedawnienia, pozostaje w sferze uznania ustawodawcy^[5]. W demokratycznym państwie nie powinno dochodzić do sytuacji, w których niektóre zobowiązania, z uwagi na brak regulacji prawnych, nie ulegają przedawnieniu, jednak w obecnym stanie prawnym stanowisko to może mieć jedynie charakter postulatywny (de lege ferenda).

Uwagi te należy odnieść do administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6a pkt 2 ustawy o ofercie. Zgodnie z postanowieniem tego artykułu ,,W przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w: (...) 2) ust. 1e, 1i, 1j lub 1m – Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka rady nadzorczej lub członka innego organu nadzorującego spółki publicznej, zewnętrznie zarządzającego ASI lub zarządzającego z UE w rozumieniu ustawy o funduszach inwestycyjnych, lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100 000 zł”.

Co istotne dla dalszych rozważań, termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej na członka rady nadzorczej rozpoczyna bieg od wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie^[6], i wynosi 12 miesięcy (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie). Po tym terminie przedawnienia karania do nałożenia kary pieniężnej na członka rady nadzorczej dojść już nie powinno.

Innymi słowy, nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6a pkt 2 ustawy o ofercie w wysokości do 100 000 zł na członka rady nadzorczej spółki publicznej jest możliwe w przypadku ziszczenia się (łącznie) następujących przesłanek:
1) wydania decyzji administracyjnej w stosunku do spółki będącej emitentem na podstawie art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie,
2) rażącego naruszenia przez spółkę publiczną obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie,
3) pełnienia przez daną osobę funkcji członka rady nadzorczej spółki publicznej w czasie naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. le ustawy o ofercie,
4) wydania decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną, o której mowa w art. 96 ust. 6a pkt 2 ustawy o ofercie, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie.
 
Problematyka zastosowania art. 31za ustawy COVID-19 na gruncie ustawy o ofercie
20 marca 2020 r. na obszarze Polski wprowadzono stan epidemii – na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii^[7]. W związku z tym stanem nadzwyczajnym wydano szereg ustaw dotyczących szczególnych rozwiązań na czas trwania stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, w tym ustawę COVlD-19.

Zgodnie z art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19^[8] w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg terminów do podjęcia przez Komisję czynności, w tym czynności nadzorczych, terminów załatwiania spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba że Komisja wyda decyzję załatwiającą sprawę, dokona czynności, wyda decyzję lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie albo wniesie sprzeciw. Przepis ten wszedł w życie 31 marca 2020 r.

W judykaturze w obrębie omawianego zagadnienia wykształciły się dwa poglądy, które zostaną poniżej omówione.

Nie budzi wątpliwości brzmienie przepisu art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, który wprost odwołał się do terminów przewidzianych do wydania decyzji, a zatem też terminu przedawnienia, który jest zaliczany do terminów prawa materialnego. Rozważyć zatem należy, czy termin 12-miesięczny (o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie) do nałożenia na członka rady nadzorczej spółki nie rozpoczął biegu, bowiem ustawa COVID-19 wyraźnie uzależnia bieg tego terminu od podjęcia przez organ czynności w konkretnej sprawie. Wszak sprawa w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z art. 96 ust. 6a pkt 2 ustawy o ofercie nie jest sprawą tożsamą ze sprawą przeciwko spółce będącej emitentem na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, gdyż dotyczy innych stron – członków rady nadzorczej Spółki. Tym samym wyłącza to zastosowanie art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, co do tego, że z chwilą wydania decyzji o nałożeniu na Spółkę kary automatycznie rozpoczyna bieg 12-miesięczny termin do wydania decyzji w sprawie nałożenia na członka rady nadzorczej kary pieniężnej.

Idąc tym tokiem rozumowania należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: „NSA”), zawarte w wyroku w sprawie II GSK 1909/21. Wskazano w nim, że „Skoro zaś termin rozpoznania wniosku skarżącej został prawidłowo przedłużony do dnia 7 kwietnia 2020 r. to miał w sprawie zastosowanie przepis art. 31za ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Hipotezą tego przepisu są, bowiem objęte wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie – skutek zawieszający bieg terminu oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć – skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu”. Końcowa część art. 31za ustawy COVID-19 – w tym ta, w której mowa jest o dokonaniu czynności – wprost nawiązuje do prawnych form działania Komisji, jako organu nadzoru. Innymi słowy, chodzi o specyfikę działania tego organu.

Powyższe rozumienie art. 31za ust. 1 potwierdza treść pkt 2.99. („Przepisy zawieszające terminy czynności KNF”) uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw^[9] (uchwalonej w dniu 31 marca 2020 r.). Wskazuje się tu, że „projektowany przepis [chodzi o art. 31za – uwaga K.T.] służy wstrzymaniu rozpoczęcia lub zawieszeniu biegu terminów do podjęcia przez KNF czynności, w tym czynności nadzorczych, terminów załatwiania spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu w okresie ograniczonych możliwości działania Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego związanych z zagrożeniem epidemicznym wynikającym z rozprzestrzeniania się COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W kontekście powyższego uzasadnionym jest zawieszenie biegu terminów do podjęcia przedmiotowych czynności tak, by organ nadzoru, po ustaniu sytuacji kryzysowej związanej z ograniczonymi możliwościami podejmowania czynności w zwykłym trybie, w tym w postępowaniach administracyjnych, mógł zrealizować swoje zadania bez uszczerbku dla przepisów prawa, jak również zapewnić podmiotom nadzorowanym, stronom postępowań administracyjnych lub innym podmiotom realny czynny udział w tych czynnościach, o ile taki udział jest prawem przewidziany. (...)”. Pogląd ten przyjęto również w judykaturze, np. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: „WSA”) w Warszawie w sprawach VI SA/Wa 497/21^[10], VI SA/Wa 2678/21^[11] VI SA/Wa 2679/21^[12].

Upływ wspomnianego terminu karania należy traktować jako bezwzględną przeszkodę dalszego prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, opisywaną w nauce także jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego uruchomienia – obligującą do umorzenia procesu^[13]. Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja ograniczenia terminu rozstrzygania w sprawie administracyjnej nie budzi zastrzeżeń, bowiem spełnia postulat pewności prawa. Chodzi w istocie o to, aby zachować określony związek czasowy pomiędzy czynem a sankcją. Wówczas funkcje sankcji odstraszające czy dyscyplinującej do przestrzegania prawa zyskują na sile. Odpowiedzialność osoby fizycznej będącej członkiem zarządu spółki jest odpowiedzialnością za czyn naruszający prawo, jakiego dopuścił się tenże. Jej terminowe ograniczenie należy postrzegać za przyzwolenie ustawodawcy na to, że z chwilą upływu wymaganego okresu prymat muszą wziąć względy natury społecznej czy też pragmatyczno-słusznościowej, usuwające stan niepewności tej osoby co do możliwej odpowiedzialności za czyny naruszenia prawa domu maklerskiego, do których zaistnienia się przyczyniła. Omawiana tutaj instytucja pozwala ten stan niepewności usunąć, stabilizując sytuację i służąc zapewnieniu bezpieczeństwa prawnego. Co za tym idzie nie można podzielić stanowiska, że okres przedawnienia karalności uległ zawieszeniu i rozpoczął bieg wraz z pierwszą czynnością procesową dokonaną w postępowaniu administracyjnym o ukaranie administracyjną karą pieniężną, tj. rozpoczął swój bieg od dnia dokonania przez organ czynności procesowej w ramach postępowania administracyjnego.

Należy zauważyć, że z dniem 8 marca 2020 r. została zmieniona ustawa COVID-19 i został do niej wprowadzony art. 31za. Wymaga podkreślenia, że z odwołaniem do art. 31za ust. 2 ustawy COVID-19 ustawodawca określił szczególne zasady biegu terminu przedawnienia nałożenia kar pieniężnych przez organ w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Przy tym zdecydował się na odniesienie wprowadzanej regulacji tylko do terminów przedawnienia, do których stosuje się przepisy k.p.a. (por. art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a.). Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić analogiczną regulację w odniesieniu do terminów przedawnienia nałożenia kary pieniężnej przewidzianych wprost w przepisach prawa materialnego stosowanego przez KNF, to by to uczynił. W konsekwencji ograniczenie w zakresie biegu terminów przedawnienia nie obejmuje terminów przedawnienia tych kar pieniężnych nakładanych przez KNF, do których (wobec istnienia stosownej regulacji prawnej w ustawie szczególnej) nie stosujemy przepisów k.p.a.

Brzmienie art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 zostało zmienione z dniem 18 kwietnia 2020 r.^[14] w ten sposób, że w zakresie nieuregulowanym stosuje się art. 15zzs. Odwołując się zaś do art. 15zzs ustawy COVID-19 trzeba mieć na uwadze, że wprowadzał on szczególne rozwiązania w zakresie biegu terminów procesowych i sądowych. Na uwagę zasługuje tutaj postanowienie ust. 9 tego artykułu, w oparciu o który wprowadzona została reguła określająca, że mogą zostać wydane, w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, m.in. decyzje uwzględniające w całości żądanie strony i uczestnika postępowania. Oczywiste zatem było, że w tym czasie nie mogły zostać wydane decyzje postrzegane za niekorzystne dla strony prowadzonego postępowania, w tym decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Z dniem 16 maja 2020 r.^[15] przepis art. 15zzs z ustawy COVID-19 został uchylony, w konsekwencji także odesłanie do jego stosowania zawarte w art. 31za ust. 1 tej ustawy. Z tą też datą wyeliminowane zatem zostało ograniczenie w wydawaniu decyzji wprowadzone na mocy wspomnianego powyżej art. 15zzs ust. 9 ustawy COVID-19. Istotne przy tym jest, że wraz z uchyleniem tego przepisu zostały także usunięte udogodnienia, jakie dla stron postępowania wynikały ze wstrzymania czy zawieszenia biegu terminów procesowych.

W świetle powyższego w dniu 16 maja 2020 r. (z tym dniem uchylono art. 15zzs ustawy COVID-19) organ zachowałby możliwość skorzystania z regulacji przyjętej w art. 31za ust. 1 tej ustawy według swojego uznania i to w sytuacji, gdy po tej dacie, udogodnień procesowych, jakie wynikały z uchylonego art. 15zzs ustawy COVID-19, została pozbawiona strona prowadzonych postępowań administracyjnych. Tym samym organ utrzymałby po tej dacie prawną możliwość decydowania o biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej poprzez dokonanie czy też powstrzymywanie się przez określony okres od podjęcia dalszych czynności w sprawie. W demokratycznym państwie prawa zaś w sytuacji, gdy wolą ustawodawcy nałożenie na stronę prowadzonego postępowania administracyjnego kary pieniężnej jest możliwe tylko do pewnego momentu (np. 2 lat od daty powzięcia wiadomości o zaistniałym czynie), termin ten nie może ulegać przedłużeniu na warunkach i zasadach, jakie nie są stronie znane i nie są oparte na obiektywnych kryteriach. Jak należałoby wnioskować z art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, termin do wydania decyzji nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, chyba że KNF wydałby decyzję załatwiającą sprawę, tj. decyzję w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W konsekwencji to organowi zostałby pozostawiony wybór, czy zawieszenie terminu będzie trwało nadał czy nie, a ponadto, czy zawieszony termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej będzie biegł dalej od 15, a może od 20 października 2020 r., kiedy to organ zdecydowałby się podjąć jakąkolwiek czynności w sprawie^[16].

W tym stanie rzeczy wnioskowanie o tym, że termin przedawnienia karalności (jego bieg) jest warunkowany podjęciem czynności przez KNF w ramach toczącego się postępowania administracyjnego nie może znaleźć akceptacji. Z art. 31za ustawy COVID-19 wyraźnie wynika, że od dnia 31 marca 2020 r. terminy procesowe oraz termin przedawnienia w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przed KNF uległy zawieszeniu z mocy prawa. Wspomniany termin przedawnienia w postępowaniu prowadzonym wobec strony zaczął ponownie biec z chwilą podjęcia czynności przez organ. Istniały przesłanki uzasadniające skorzystanie przez KNF z instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia, o której mowa w art. 31za ustawy COVID-19.

Należy pamiętać, że ustawa COVID-19 wprowadzała m.in. ograniczenia w doręczaniu przesyłek listownych, co obarczało ryzykiem prowadzenie korespondencji w toku postępowań toczących się przed KNF. Komisja zdecydowała się na podjęcie czynności w postępowaniu prowadzonym wobec stronę w czasie, gdy nie miała wątpliwości, co do możliwości skutecznego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji wobec podmiotu.

Powyższe potwierdził NSA w wyroku z 21 stycznia 2021 r., II GSK 1909/21^[17], podkreślając, że konstrukcja prawna oraz cel wprowadzenia i stosowania przepisu art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 jest jednoznaczna. Przewidziane w tym przepisie wstrzymanie lub zawieszenie biegu czynności i terminów stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowań. W związku z narastającym zagrożeniem wywołanym niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19 intencją ustawodawcy było, aby w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii nastąpiło wstrzymanie lub zawieszenie działalności orzeczniczej KNF w zakresie podejmowanie czynności i aktów o charakterze merytorycznym. Analogiczne uregulowania zostały wprowadzone w innych przepisach ustawy o COVID-19. Przepisy tej ustawy miały m.in. ograniczyć aktywność obywateli RP po to, aby w okresie pandemii koronawirusa zapewnić im ochronę przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom. Tym niemniej nie można tego zawężać jedynie do stron postępowań, ale również odnieść do organów administracji publicznej. System prawa powinien być spójny, stabilny i zrozumiały, a prawo powinno być stanowione i stosowane z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie NSA wykładnia językowa, systemowa i celowościowa przepisu art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 wskazuje na to, że intencją ustawodawca było objęcie w cytowanym wyżej przepisie zarówno czynności, jak i aktów KNF o charakterze merytorycznym wykonywanych.

Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja ograniczenia terminu rozstrzygania w sprawie administracyjnej nie budzi zastrzeżeń, bowiem spełnia postulat pewności prawa. Chodzi w istocie o to, aby zachować określony związek czasowy pomiędzy czynem a sankcją. Wówczas funkcje sankcji odstraszające czy dyscyplinujące do przestrzegania prawa zyskują na sile. Odpowiedzialność osoby fizycznej będącej członkiem rady nadzorczej spółki publicznej jest odpowiedzialnością będącą konsekwencją uprzedniego nałożenia kary pieniężnej na tę spółkę. Jej terminowe ograniczenie należy postrzegać za przyzwolenie ustawodawcy na to, że z chwilą upływu wymaganego okresu prymat muszą wziąć względy natury społecznej czy też pragmatyczno-słusznościowej, usuwające stan niepewności tej osoby co do możliwej odpowiedzialności za czyny naruszenia prawa przez spółkę, do których zaistnienia przyczyniła się z uwagi na brak należytego nadzoru nad jej sprawami. Omawiana instytucja przedawnienia karania pozwala ten stan niepewności usunąć, stabilizując sytuację i służąc zapewnieniu bezpieczeństwa prawnego.

Trzeba zwrócić uwagę na sposób określenia terminu wejścia w życie art. 31za ustawy COVID-19. A zatem, zgodnie z postanowieniem art. 101 pkt 2 lit. d ustawy z 30 marca 2020 r. dodany do ustawy COVID-19 przepis art. 31za wchodził w życie dnia 8 marca 2020 r. Następnie, mocą art. 75 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, wykreślono ze wspomnianego art. 101 ustawy z 30 marca 2020 r. wyrazy ,,31za”, co w konsekwencji miało określić niejako ponowną datę wejścia w życie art. 31za ustawy COVID-19, tj. wejście w życie 31 marca 2020 r. Nie zmienia to jednak faktu, że zmiana ta, niezależnie już od dopuszczalności takiej legislacyjnej modyfikacji daty wejścia w życie przepisu prawa, nastąpiła w sytuacji, gdy przepis ten już od 8 marca 2020 r. obowiązywał w obrocie prawnym zgodnie z pierwotnym zapisem daty jego wejścia w życie, wynikającym z art. 101 pkt 2 lit. d ustawy COVID-19.

Należy podzielić stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 17 września 2013 r., II GSK 767/12^[18], który stwierdził, że ,,początkiem biegu 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, do nałożenia przez KNF kary na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej z tytułu rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych, o których stanowi art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie - jest data wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę publiczną, tzn. data jej sporządzenia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. i podpisania, nie zaś data jej doręczenia spółce”.

Z punktu widzenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie bez znaczenia jest załatwienie sprawy administracyjnej, które następuje z momentem doręczenia decyzji stronie, gdyż istotą problemu jest istnienie podstawy prawnej do zastosowania sankcji przez organ nadzoru w ustawowo określonym czasie. Termin 6-miesięczny, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, jest skierowany do organu i jest terminem materialnym, którego upływ powoduje, iż wygasa umocowanie organu nadzoru (KNF) do nałożenia kary pieniężnej, o której stanowi art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie (tak też NSA w wyroku z 27 stycznia 2014 r., II GSK 1626/12^[19]).

Przywołany wyrok co prawda odnosi się do wykładni art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu, kiedy to termin przedawnienia wynosił 6 miesięcy, a nie 12 miesięcy, tym niemniej w pozostałym zakresie stanowisko NSA nie utraciło swojej aktualności.

W świetle powyższego brak było podstaw do wnioskowania, że przepis art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 należałoby odnosić do materialnego terminu biegu przedawnienia do nałożenia kary pieniężnej, skoro wskutek odesłania w zakresie nieuregulowanym do art. 15zzs tej ustawy należałoby go odczytywać jako przepis odnoszący się do terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez KNF.
 
Podsumowanie
W demokratycznym państwie prawa w sytuacji, gdy wolą ustawodawcy nałożenie na stronę prowadzonego postępowania administracyjnego kary pieniężnej jest możliwe tylko do pewnego momentu (np. w ciągu 12 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie), termin ten nie może ulegać przedłużeniu na warunkach i zasadach, jakie nie są stronie znane i nie są oparte na obiektywnych kryteriach. Jak bowiem należałoby wnioskować z treści art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, termin do wydania decyzji nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do czasu podjęcia przez KNF pierwszej czynności po jego zawieszeniu. W konsekwencji to organowi zostałby pozostawiony wybór, czy zawieszenie terminu będzie trwało nadał czy też nie, a także, czy zawieszony termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej będzie biegł dalej od terminu, w którym KNF zdecydowała się wystosować do strony wezwanie, czy też mógłby biec od innego dnia, w którym to organ zdecydowałby się podjąć jakąś czynności w sprawie.

W tym stanie rzeczy wnioskowanie organu o tym, że termin przedawnienia karalności (jego bieg) jest warunkowany podjęciem czynności przez KNF w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, nie może znaleźć akceptacji. Także bowiem w tym przypadku do ukarania strony dojść nie powinno z powodu upływu terminu przedawnienia określonego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie^[20].

W świetle powyższego dopiero w dniu 16 maja 2020 r. (z którym to dniem uchylono art. 15zzs ustawy COVID-19) organ miałby możliwość skorzystania z regulacji przyjętej w art. 31za ust. 1 tej ustawy wedle swojego uznania, tj. w sytuacji, gdy po tej dacie udogodnień procesowych, jakie wynikały z uchylonego art. 15zzs ww. ustawy, została pozbawiona strona prowadzonych postępowań administracyjnych^[21].

Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której to organ w istocie decydowałby o dalszym biegu materialnoprawnego terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej (określonym w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie) poprzez dokonanie lub powstrzymanie się przez określony czas od podjęcia dalszych czynności w danej sprawie. Stanowisko to nie może zostać zaakceptowane.
 
Kacper Tybuszewski
radca prawny w OIRP w Warszawie

---

[4] M. Błachucki, Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa, https://e-bp.inp.pan.pl/xmlui/bitstream/handle/123456789/52/blachucki_administracyjne_kary_pieniezne_w_demokratycznym_panstwie_prawa_2015.pdf?sequence=3&isAllowed=y.