Z danych Ministerstwa Finansów przedstawionych w 2017 r. wynika, że od początku członkostwa w Unii Europejskiej (dalej: „UE”) Polska jest największym beneficjentem funduszy unijnych. Z budżetu UE Polska otrzymała 139,4 mld euro, zaś do budżetu tego, tytułem składki członkowskiej, odprowadziła 46,4 mld EUR oraz – co istotne z punktu tematyki niniejszego artykułu – była zobowiązana zwrócić do tego budżetu 153 mln EUR[1]. Choć przyczyny nałożonego na Polskę obowiązku zwrotu funduszy UE nie zostały wskazane, można zakładać, że wynikały one z nieprawidłowego wydatkowania tych funduszy.
W pierwszej części artykułu przedstawiono pojęcie nieprawidłowości jako przesłanki powodującej wszczęcie, przez organy krajowe, procedur zmierzających do odzyskania funduszy UE od podmiotów je otrzymujących lub wydatkujących je w wyniku nieprawidłowości oraz jako przesłanki mogącej prowadzić do nałożenia na te podmioty sankcji. Zaprezentowana została również problematyka odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości[2]. W tej części artykułu zostanie przedstawiona tematyka sankcji nakładanych za nieprawidłowe wydatkowanie funduszy UE oraz wymogi proceduralne stosowane w toku odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych nieprawidłowo i w toku nakładania sankcji. Z przepisów UE wynika, że wybór stosowanych w tym celu procedur pozostaje w zakresie autonomii proceduralnej państw członkowskich, z zastrzeżeniem wymogów ustalonych w prawie UE[3]. Wymogi te, ustalone w rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich[4] (dalej: „rozporządzenie nr 2988/95”), wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: „TSUE”), zostaną przedstawione w ostatniej części artykułu.
 

W prawie UE nie zostało wypracowane całościowe podejście do problematyki sankcji, niespójna jest również stosowana w tej dziedzinie terminologia, w tym dotycząca podstawowego  pojęcia sankcji. W wąskim rozumieniu pojęcie to (ang. sanction) jest często używane zamiennie z pojęciami kara (ang. penalty) i przymus (ang. coercion) dla określenia przewidzianej normatywnie dolegliwości grożącej za naruszanie obowiązujących norm prawnych, która ma oddziaływać represyjnie. W tym ujęciu za sankcje nie są uznawane środki pełniące funkcje restytucyjne, stosowane w wyniku naruszenia prawa, których poziom dolegliwości jest niższy, wyznaczany zakresem działań koniecznych dla wyeliminowania skutków tego naruszenia[5]. Natomiast w szerokim rozumieniu, pojęcie sankcji obejmuje sankcje w wąskim ujęciu oraz środki ochrony prawnej (ang. remedy) służące ochronie uprawnień przysługujących jednostkom na mocy prawa UE[6]. W tym znaczeniu za sankcje uznaje się m.in. odpowiedzialność odszkodowawczą państw członkowskich za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa UE[7] czy też obowiązek niestosowania przez organy krajowe przepisów technicznych nienotyfikowanych Komisji[8].
Brak systemowego podejścia do problematyki sankcji w prawie UE może tłumaczyć fakt, że w początkowym okresie funkcjonowania Wspólnot nie stanowiły one przedmiotu regulacji normatywnej. Problematyka ta zasadniczo stanowiła materię regulowaną prawem krajowym. Stan ten zaczął się stopniowo zmieniać od przełomu lat 80. i 90. XX w., w szczególności za przyczyną orzecznictwa TSUE, które dostrzegło potencjał sankcji jako instrumentu zapewniającego efektywność prawa UE (effet utile). Prowadziło to do stopniowego ograniczania swobody państw członkowskich w sferze przyjmowania przepisów ustalających sankcje nakładane za naruszenia przepisów UE. Dochodziło do tego zarówno za sprawą orzecznictwa TSUE, który sukcesywnie ustalał wymogi, które miały one spełniać, jak i działalności unijnego prawodawcy, uwzględniającej w coraz szerszym zakresie sankcje w przepisach UE.
Obecnie istnieje zgoda co do tego, że sankcje stanowią mechanizm służący implementacji prawa UE, który zapewnia poszanowanie ustanawianych norm prawnych[9]. Zgodnie z orzecznictwem TSUE sankcja, nawet niemająca charakteru karnego, może zostać wymierzona jedynie pod warunkiem, że opiera się ona na jasnej i jednoznacznej podstawie prawnej[10]. Przyjmuje się również, że uznanie danego środka za sankcję powoduje konieczność zapewnienia podmiotom, na które mogą być nakładane, wyższych standardów ochrony prawnej, w tym prawa do obrony i prawa do sądu[11]. Podobnie jak w przypadku innych instytucji prawnych prawa UE (np. bezpośredniego skutku, zasady pierwszeństwa prawa UE), problematykę sankcji należy rozpatrywać wyłącznie na gruncie tego prawa, w oderwaniu od koncepcji wypracowanych w porządkach krajowych, które w obszarze sankcji istotnie się różnią[12].
 

Przepisy dotyczące sankcji nakładanych w wyniku wydatkowania funduszy UE w wyniku nieprawidłowości, podobnie jak przepisy dotyczące odzyskiwania tych funduszy[13], zostały zawarte w przepisach rozporządzenia nr 2988/1995 (rozporządzenia horyzontalnego) i w przepisach sektorowych z zakresu Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia nieprawidłowości popełnione celowo lub w skutek zaniedbania mogą prowadzić do następujących kar administracyjnych: a) zapłaty kary pieniężnej, b) zapłaty kwoty większej od bezprawnie uzyskanej lub kwoty, od zapłaty której uchyliła się dana osoba, łącznie z odsetkami, przy czym kwota ta nie może przekraczać wysokości niezbędnej do ustalenia kary odstraszającej, c) całkowitego lub częściowego odebrania korzyści przyznanej zgodnie z zasadami wspólnotowymi, nawet jeżeli podmiot gospodarczy bezprawnie korzystał tylko z jej części, d) wyłączenia bądź wycofania korzyści za okres po popełnieniu nieprawidłowości, e) tymczasowego cofnięcia zezwolenia lub uznania, które jest niezbędne do udziału w programie pomocy Wspólnot, f) utraty zabezpieczenia lub depozytu złożonego w celu spełnienia warunków przewidzianych w przepisach lub oddania kwoty zabezpieczenia niesłusznie zwróconej i g) innych kar ekonomicznych o równoważnym charakterze i zakresie, przewidzianych w przepisach sektorowych przyjętych przez Radę lub Komisję[14]. Jak wskazał TSUE, art. 5 rozporządzenia nr 2988/1995 nie określił dokładnie, którą z wymienionych w nim kar należy zastosować w przypadku określonego rodzaju nieprawidłowości[15].
Wymienione w art. 5 rozporządzenia nr 2988/1995 kary administracyjne mają charakter ekonomiczny: finansowy – związany z zapłatą kwoty pieniędzy lub utratą kwoty wniesionej tytułem zabezpieczenia wykonania określonych czynności oraz pozafinansowy – wiążący się z cofnięciem zezwoleń niezbędnych do udziału w programach współfinansowanych z budżetu Unii. W literaturze przedmiotu podnosi się, że prima facie trudno dostrzec różnice pomiędzy niektórymi karami[16], w szczególności pomiędzy karą pieniężną[17], zapłatą kwoty większej od bezprawnie uzyskanej lub od zapłaty której uchyliła się dana osoba[18], całkowitym lub częściowym odebraniem korzyści przyznanej zgodnie z zasadami wspólnotowymi[19] oraz wyłączeniem lub wycofaniem korzyści za okres po dokonaniu nieprawidłowości[20]. Analogiczną wątpliwość można również sformułować pod adresem różnic pomiędzy utratą zabezpieczenia złożonego w celu uzyskania korzyści, który został uznany za środek administracyjny[21], a utratą zabezpieczenia lub depozytu złożonego w celu spełnienia warunków przewidzianych w przepisach[22], stanowiącą karę administracyjną.
Omawiane kary administracyjne mogą być orzekane wyłącznie, gdy nieprawidłowość została popełniona celowo, co można odnieść do winy umyślnej i bezpośredniego zamiaru jej popełnienia, lub w wyniku zaniedbania, co można łączyć z niedbalstwem związanym z brakiem należytej staranności. Kary te są stosowane wobec osób fizycznych, osób prawnych i jednostek posiadających zdolność prawną na podstawie prawa krajowego, które popełniły nieprawidłowość, uczestniczyły w jej popełnieniu, ponosiły odpowiedzialność za jej popełnienie, lub na których ciążył obowiązek zapobiegania im[23]. Jeżeli natomiast chodzi o dyrektywy sądowego wymiaru kar, to z art. 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2988/95 wynika, że powinny być orzekane z uwzględnieniem charakteru i wagi nieprawidłowości, przyznanej lub uzyskanej korzyści oraz stopnia odpowiedzialności, a także powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Unii.
W literaturze przedmiotu przepisy rozporządzenia nr 2988/1995 są krytykowane jako prowadzące do terminologicznych niejasności, w szczególności poprzez rozróżnienie pomiędzy niebędącym sankcją środkiem administracyjnym[24], polegającym na obowiązku zwrotu funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości, a karami administracyjnymi[25] nakładanymi za nieprawidłowości popełnione celowo lub w wyniku zaniedbania. Należy jednak wskazać, że środki administracyjne i kary administracyjne odróżnia odmienne sformułowanie przesłanek ich stosowania oraz realizowane cele. Przesłanką warunkującą powstanie obowiązku zwrotu funduszy UE (środek administracyjny w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 2988/1995) jest zakwalifikowanie danego naruszenia prawa unijnego lub prawa krajowego stosowanego w związku z wydatkowaniem funduszy UE jako nieprawidłowości, natomiast dla orzeczenia kary administracyjnej (art. 5 rozporządzenia nr 2988/1995) konieczne jest ponadto wykazanie, że podmiot, który dopuścił się nieprawidłowości, działał celowo lub w wyniku zaniedbania. Oznacza to, że o ile obowiązek zwrotu funduszy UE powstaje w przypadku każdej nieprawidłowości i podmiot, który się jej dopuścił, ponosi z tego tytułu odpowiedzialność obiektywną, o tyle nałożenie kar administracyjnych wymaga wykazania winy tego podmiotu. Jeżeli natomiast chodzi o cel omawianych środków prawnych, to odzyskiwanie funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości realizuje cele restytucyjne, polegające na przywróceniu stanu istniejącego przed popełnieniem nieprawidłowości[26]. Natomiast nakładanie kar administracyjnych jest ukierunkowane na cele punitywne, wynikające z ich większej dolegliwości.
W orzecznictwie TSUE problematyka odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości i nakładanych z tego tytułu kar pojawia się w pytaniach sądów krajowych rozpatrujących powstające na tym tle spory.
W kontekście zagadnień związanych z nakładaniem sankcji za nieprawidłowe wydatkowanie funduszy UE istotna jest linia orzecznicza uznająca, że art. 5 rozporządzenia nr 2988/1995, ustalający katalog kar administracyjnych mogących mieć zastosowanie w przypadku nieprawidłowości popełnionych celowo lub w skutek zaniedbania, nie stanowi właściwej podstawy prawnej dla ich nakładania[27]. TSUE orzekł tak w sprawie C-670/11, FranceAgriMer dotyczącej sankcji, która miała zostać nałożona na przedsiębiorcę, który otrzymał z unijnych funduszy rolnych pomoc za składowanie moszczy gronowych, których unijnego pochodzenia nie mógł wykazać. Sąd krajowy zmierzał do ustalenia, czy wobec tego, że sankcji za taką nieprawidłowość nie przewidywały ani unijne przepisy sektorowe, ani przepisy krajowe, sąd ten był uprawniony ją nałożyć na podstawie art. 5 rozporządzenia nr 2988/1995. TSUE możliwość taką wykluczył, wskazując, że z art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że tego rodzaju kary powinien określić prawodawca unijny w przepisach sektorowych. Stwierdził następnie, że stosowanie sankcji wymaga, aby przed popełnieniem nieprawidłowości prawodawca unijny przyjął przepisy sektorowe określające taką sankcję, a jeżeli nie zostały przyjęte na poziomie Unii, aby prawo państwa członkowskiego, w którym została popełniona nieprawidłowość, przewidywało ich stosowanie. W przypadku, gdy tego rodzaju przepisy nie zostały przyjęte ani na poziomie unijnym, ani na poziomie krajowym, nie istnieją podstawy prawne do ich nałożenia, co jednak pozostaje niezależne od spoczywającego na organach krajowych obowiązku odzyskania funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości.
W sprawie C-94/05, Emsland-Stärke[28] sąd niemiecki powziął wątpliwość dotyczącą możliwości nałożenia kary administracyjnej na producenta skrobi ziemniaczanej za nieprawidłowość polegającą na zakupie służących do tego ziemniaków od pośrednika handlowego, zamiast, jak wymagały tego przepisy sektorowe z zakresu WPR, od ich producenta, w ramach umowy kontraktacji zatwierdzonej przez agencję rolną. Przepisy z zakresu WPR przewidywały, że w przypadku, gdy ziemniaki były kupowane poza umowami kontraktacji, premie były obniżane lub nie były wypłacane. Wątpliwość sądu niemieckiego wyniknęła z faktu, że umowa na dostawę ziemniaków, zawarta przez Emsland-Stärke z pośrednikiem handlowym, została zatwierdzona przez agencję rolną jako umowa kontraktacji, po czym, gdy agencja ujawniła, że została ona zawarta z niewłaściwym podmiotem, nałożyła na Emsland-Stärke karę administracyjną. Sąd niemiecki spytał TSUE, czy zawarcie umowy kontraktacji z niewłaściwym podmiotem, w przypadku gdy umowa ta została zatwierdzona przez agencję rolną, stanowi nieprawidłowość prowadzącą do konieczności nałożenia kary administracyjnej, co TSUE potwierdził.
Natomiast w sprawie C-274/04, ED & Man Sugar[29] sąd krajowy zmierzał do ustalenia, czy w toku postępowania odwoławczego od decyzji nakładającej karę administracyjną na przedsiębiorstwo korzystające z refundacji wywozowych do cukru, sąd ten posiada właściwość w zakresie ustalania okoliczności popełnienia nieprawidłowości polegającej na zawyżeniu, we wniosku o wypłatę refundacji, należnej kwoty refundacji. W stanie prawnym tej sprawy uzyskanie refundacji wywozowych wymagało wywiezienia cukru poza unijny obszar celny. Jeżeli cukier pozostawał na terenie UE, podmiot, który uzyskał refundację, był zobowiązany do jej zwrotu, a jeżeli złożył wniosek o wypłatę nadmiernej kwoty refundacji, była na niego również nakładana kara administracyjna. Przedsiębiorstwo ED & Man Sugar uzyskało refundację wywozową, lecz w toku kontroli ujawniono, że nie wywiozło cukru z terenu UE. Właściwe władze, w formie decyzji, zobowiązały ED & Man Sugar do zwrotu nienależnie wypłaconej refundacji, a po ich uprawomocnieniu się podjęły kolejną decyzję nakładającą karę administracyjną za złożenie wniosku o wypłatę nadmiernej kwoty refundacji, którą przedsiębiorstwo zaskarżyło. Sąd krajowy zawnioskował do TSUE o wyjaśnienie, czy wobec uprawomocnienia się decyzji zobowiązujących do zwrotu nienależnych refundacji powinien również ustalić, czy przedsiębiorstwo złożyło wniosek o wypłatę nadmiernej refundacji. Kompetencję taką TSUE potwierdził, odwołując się do zasady legalności i pewności prawa.
 

Przepisy ustalające sankcje nakładane za nieprawidłowe wydatkowanie funduszy UE zostały ustalone nie tylko w przedstawianym, horyzontalnym rozporządzeniu nr 2988/1995, lecz również w przepisach sektorowych z zakresu WPR[30]. Tego rodzaju sankcje ani wymogi związane z ich nakładaniem nie zostały natomiast przyjęte w przepisach dotyczące polityki spójności, co oznacza, że w tym obszarze państwa członkowskie nakładają sankcje na podstawie przepisów krajowych, z uwzględnieniem wymogów wynikających z orzecznictwa TSUE (zob. pkt 2).
Zgodnie z art. 64 rozporządzenia nr 1306/2013[31] dotyczącego WPR, zatytułowanym „Stosowanie kar administracyjnych”, kary te obejmują: a) zmniejszenie kwoty pomocy lub wsparcia do wypłaty, w związku z wnioskiem o przyznanie pomocy lub wnioskiem o płatność, w których stwierdzono niezgodności, b) wypłatę kwoty obliczonej na podstawie wielkości lub okresu, których dotyczy niezgodność, c) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia, uznania lub zezwolenia, d) wykluczenie z prawa uczestnictwa w danym systemie pomocy, środku wsparcia lub z innego środka bądź korzystania z nich.
Kary te mogą być nakładane na beneficjentów pomocy lub wsparcia i na inne osoby fizyczne lub prawne, w tym na grupy lub stowarzyszenia takich beneficjentów lub innych osób. Ich wysokość powinna być proporcjonalna i uzależniona od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności[32]. W przypadku określonych rodzajowo kar zostały ustalone bardziej szczegółowe dyrektywy ich sądowego wymiaru. Postanowiono, że wysokość zmniejszenia kwoty pomocy lub wsparcia do wypłaty[33] i kwoty obliczonej na podstawie wielkości lub okresu, których dotyczy niezgodność[34], nie może przekraczać 200% kwoty określonej we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, natomiast w przypadku rozwoju obszarów wiejskich – 100% kwalifikującej się kwoty. Zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia, uznania lub zezwolenia[35] oraz wykluczenie z prawa uczestnictwa w danym systemie pomocy lub środku wsparcia lub z innego środka bądź korzystania z nich[36] mogą zostać ustalone na maksymalnie trzy kolejne lata, a okres ten może zostać odnowiony w przypadku wystąpienia nowej niezgodności.
Ustalone zostały również przypadki, gdy omawiane kary nie są nakładane[37]. Zachodzi to, gdy niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej[38], oczywistego błędu organu, który nie mógł zostać w rozsądny sposób wykryty przez osobę, na którą jest nakładana kara administracyjna, a także, gdy osoba ta może wykazać organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków ustalonych w prawodawstwie rolnym lub nie nastąpiło to z jej winy. Kar administracyjnych nie nakłada się również, gdy niezgodność jest nieznaczna[39] lub gdy zajdą inne przypadki określone przez Komisję w drodze aktów delegowanych.
Oddzielnie zostały uregulowane kary administracyjne nakładane za naruszanie określonych przepisów z zakresu WPR, np. rozwoju obszarów wiejskich zasady i wzajemnej zgodności[40] czy programu „Owoce i warzywa w szkole”[41].
 

Państwa członkowskie prowadzą postępowania w celu odzyskania funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości i nakładania z tego tytułu sankcji na podstawie krajowych przepisów proceduralnych, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z prawa UE i orzecznictwa TSUE. Tego rodzaje ograniczenia przewiduje omawiane rozporządzenie nr 2988/1995. Ustalone w nim przepisy dotyczą nakładania z mocą wsteczną kary łagodniejszej, reguł kolizyjnych stosowanych w przypadku zbiegu postępowania administracyjnego i postępowania karnego, prowadzonych w odniesieniu do nieprawidłowości oraz terminów przedawnień nieprawidłowości. Orzecznictwo TSUE wyjaśnia znaczenie przepisów rozporządzenia nr 2988/1995 oraz wskazuje, które z nich mogą być stosowane bezpośrednio w postępowaniach przed organami krajowymi, a które właściwości tej nie posiadają. Uzasadnia to przedstawienie problematyki zagadnień proceduralnych związanych z odzyskiwaniem funduszy UE wydatkowanych nieprawidłowo i nakładaniem sankcji uregulowanych w powyżej wskazanym rozporządzeniu. 

Zasada stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej stanowi zasadę ogólną prawa UE[42]. Wyraża ją art. 49 ust. 1 zdanie trzecie Karty praw podstawowych UE, zgodnie z którym, jeśli prawo, które weszło w życie po popełnieniu czynu, przewiduje za ten czyn karę łagodniejszą, ma ona zastosowanie. W obszarze wydatkowania funduszy UE zasadę tę ustala art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/1995, w myśl którego, jeżeli po popełnieniu nieprawidłowości nastąpi zmiana przepisów nakładających kary administracyjne, należy stosować z mocą wsteczną przepisy mniej surowe.

TSUE odniósł się do zasady stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej w sprawie C-295/02, Gerken[43], dotyczącej kary administracyjnej nałożonej na rolnika za nieprawidłowość polegającą na zawyżeniu liczby zwierząt we wniosku o wypłatę premii na hodowlę bydła. W sprawie tej TSUE orzekł, że dla zastosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej konieczne jest łączne spełnienie czterech przesłanek: po pierwsze – zakwalifikowanie czynu jako nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/1995, po drugie – nałożenie za popełnienie tej nieprawidłowości kary administracyjnej w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, po trzecie – późniejsza zmiana przepisów ustanawiających tę karę oraz po czwarte – ustalenie, że kara wynikająca z nowych przepisów jest mniej surowa od kary przewidzianej wcześniej. Ugruntowany jest pogląd, że oceny dolegliwości kary należy dokonywać na gruncie praktycznym, poprzez ustalenie okoliczności popełnienia czynu i skutków wynikających z zastosowania określonej kary, a nie na płaszczyźnie abstrakcyjnej, przez porównanie treści ustalających ją przepisów.
Na tle przepisów ustalających zasadę stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej (art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/1995) powstało pytanie, czy można ją stosować wyłącznie w przypadku zmiany przepisów unijnych ustalających sankcje, czy ma ona również zastosowanie w przypadku modyfikacji przepisów krajowych ustalających sankcje. Tę ostatnią możliwość TSUE dopuścił w sprawie C-45/06, Campina[44]. Orzekł, że zasada retroaktywnego stosowania kary łagodniejszej stanowi część tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim oraz zasadę ogólną prawa UE, do zapewnienia której zobowiązane są zarówno sądy unijne, jak i sądy krajowe. Natomiast w sprawie C-286/05, Haug[45], dotyczącej nieprawidłowości polegającej na uwzględnieniu gruntów uprawnych we wniosku o dopłatę na odłogowanie, TSUE wskazał, że zasada stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej może być stosowana wyłącznie do toku orzekania kar administracyjnych w rozumieniu art. 5 rozporządzenia nr 2988/1995[46]. Oznacza to, że zasada ta nie jest stosowana w toku procedur prowadzonych w sprawach odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych nieprawidłowo (art. 4 rozporządzenia nr 2988/1995)[47].
 

Państwa członkowskie dysponują swobodą w zakresie wyboru procedur stosowanych w postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości i nakładania z tego tytułu sankcji. Stosowane w tych ramach tryby proceduralne w znacznej mierze zależą od kwalifikacji prawnej nieprawidłowości i interesu prawnego strony prowadzącej postępowanie. W sprawie jednej nieprawidłowości może dojść do zbiegu kilku postępowań, np. postępowania cywilnego – prowadzonego w trybie wynikającym z postanowień umowy o realizację projektu współfinansowanego z funduszy UE, postępowania administracyjnego – prowadzonego w celu nałożenia sankcji administracyjnej za popełnienie nieprawidłowości oraz postępowania karnego – gdy nieprawidłowość stanowi jednocześnie przestępstwo.
Reguły kolizyjne stosowane w przypadku zbiegu postępowania administracyjnego i postępowania karnego prowadzonego w sprawie nieprawidłowości ustala art. 6 rozporządzenia nr 2988/1995. Postanawia on, że jeżeli w związku z tym samym stanem faktycznym przeciwko osobie zostało wszczęte postępowanie karne, to prowadzone przeciwko tej osobie postępowanie administracyjne, zmierzające do nałożenia kary pieniężnej, może zostać zawieszone. Postępowanie to może zostać podjęte, jeżeli postępowanie karne nie będzie kontynuowane lub zostało zakończone, a prowadzenia postępowania administracyjnego nie wykluczają ogólne zasady prawa. W takim przypadku organ nakładający karę administracyjną może uwzględnić karę wymierzoną w toku postępowania karnego.
 

Rozporządzenie nr 2988/95 ustala również terminy przedawnienia nieprawidłowości. Zgodnie z art. 3 tego rozporządzenia termin przedawnienia nieprawidłowości wynosi cztery lata od dnia jej popełnienia. Terminy przedawnienia krótsze od czteroletniego terminu mogą ustalić przepisy sektorowe, lecz terminy te nie mogą wynosić mniej niż trzy lata. Państwa członkowskie mogą natomiast stosować wyłącznie terminy przedawnienia dłuższe od terminów czteroletnich i trzyletnich.
TSUE wyjaśnił, że ustalając terminy przedawnienia nieprawidłowości, prawodawca unijny określił minimalny termin mający zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich, a po jego upływie zrezygnował z możliwości odzyskiwania kwot wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości i nakładania z tego tytułu sankcji[48]. TSUE przyjmuje, że celem przepisów ustalających terminy przedawnienia jest zapewnienie pewności prawa podmiotom gospodarczym, umożliwiają im one bowiem określenie czynności, które można uznać za ostateczne, oraz czynności, które mogą być jeszcze przedmiotem postępowań[49]. Z orzecznictwa TSUE wynika również, że terminy przedawnień nieprawidłowości są stosowane zarówno w postępowaniach w sprawach dotyczących odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości (art. 4 rozporządzenia nr 2988/95), jak i w postępowaniach, w których za popełniane nieprawidłowości są nakładane kary administracyjne (art. 5 rozporządzenia nr 2988/95)[50].
Wspomniano, że art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 upoważnia państwa członkowskie do stosowania terminów przedawnienia dłuższych od terminów czteroletnich i trzyletnich, a problematyka ta była przedmiotem wielu rozstrzygnięć TSUE. Trybunał ten orzekł, że omawiany artykuł uprawnia, lecz nie zobowiązuje państw członkowskich do przyjmowania dłuższych terminów przedawnienia nieprawidłowości od czteroletnich i trzyletnich okresów przedawnień[51], i w tym obszarze przysługuje im szeroki zakres uznania. Wskazał również, że podmiotom gospodarczym łatwiej jest ustalić termin przedawnienia popełnionych nieprawidłowości, jeżeli termin ten określają przepisy krajowe właściwe w danej dziedzinie. Jeżeli jednak prawodawca krajowy takiego terminu nie ustanowił, organy krajowe mogą, zgodnie z przyjętą praktyką, stosować w drodze analogii, terminy przedawnienia przewidziane prawie cywilnym[52].
TSUE wielokrotnie podkreślał, że ustalając terminy przedawnień nieprawidłowości państwa członkowskie są zobowiązane przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady pewności prawa i proporcjonalności. Orzekł, że ostatnia z wymienionych zasad wymaga, aby stosowanie dłuższego krajowego terminu przedawnienia nieprawidłowości nie wykraczało w sposób oczywisty poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony interesów finansowych Unii[53]. Uznał, że proporcjonalny jest pięcioletni termin przedawnienia, przewidziany w francuskim kodeksie cywilnym, który – jak wskazał – jest jedynie dłuższy o rok w stosunku do czteroletniego terminu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95[54]. Za oczywiście nieproporcjonalne TSUE uznał natomiast dwudziestoletni termin przedawnienia ustalony w przepisach portugalskich[55] i trzydziestoletni termin przedawnienia przewidziany w prawie francuskim[56]. Wskazał, że jeżeli w ocenie prawodawcy unijnego ochronę interesów finansowych Unii zapewnia czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia, przyznanie organom krajowym trzydziestoletniego okresu dla wszczęcia postępowania dotyczącego nieprawidłowości wykracza poza to, co jest konieczne dla starannej administracji. Organy krajowe są zobowiązane do ogólnego obowiązku staranności przewidzianego w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, który oznacza, że powinny podejmować środki niezwłocznie w celu usunięcia skutków naruszeń. TSUE stwierdził, że przyjęcie trzydziestoletniego terminu przedawnienia mogłoby zachęcać organy administracji do bezczynności w ściganiu nieprawidłowości oraz narażać podmioty gospodarcze na długi okres niepewności prawnej i na niebezpieczeństwo, iż po jego upływie nie będą w stanie przedstawić dowodu na zgodność spornych transakcji z prawem[57].
Do przepisów krajowych ustalających terminy przedawnienia nieprawidłowości TSUE odniósł się również w sprawie C-278/02, Handlbauer[58]. Dotyczyła ona obowiązku zwrotu refundacji wywozowej i kary administracyjnej, które władze austriackie nałożyły w 2000 r. na eksportera wołowiny po wykryciu, że mięso wywiezione przez tego przedsiębiorcę w 1996 r. nie pochodziło z państw członkowskich. Firma Handlbauer sprzeciwiła się nałożonej na nią karze, wskazując na upływ terminu przedawnienia nieprawidłowości, który zgodnie przepisami austriackimi wynosił mniej niż cztery lata. Sąd krajowy zwrócił się do TSUE o rozstrzygnięcie, czy w takim przypadku należy stosować czteroletni termin przedawnienia ustalony w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, czy krótszy okres przedawnienia przewidziany w przepisach krajowych. TSUE orzekł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 krótsze terminy przedawnień od czteroletniego terminu przedawnienia mogą ustalać wyłącznie przepisy sektorowe, a państwa członkowskie są upoważnione jedynie do ustalania dłuższych terminów. Jeżeli zatem, jak miało miejsce w stanie prawnym omawianej sprawy, przepisy sektorowe nie ustaliły krótszego od czteroletniego terminu przedawnienia nieprawidłowości, stosowany jest termin czteroletni, niezależnie od tego, że krótszy termin został ustalony w przepisach krajowych.
W toku obliczania terminu przedawnienia istotną rolę odgrywa ustalenie jego początku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 bieg okresu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą dopuszczenia się nieprawidłowości. TSUE wskazał, że bieg ten rozpoczyna popełnienie nieprawidłowości, a więc działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, prowadzące do naruszenia prawa, które wyrządziło lub mogło wyrządzić szkodę w budżecie Unii[59]. TSUE stoi na stanowisku, że termin przedawnienia rozpoczyna bieg w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dniu wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu, stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dniu tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem.[60] Natomiast bez znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia jest dzień, w którym organ władzy dowiedział się o nieprawidłowości[61].
W oddzielny sposób zostały uregulowane terminy przedawnień nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia tego rodzaju nieprawidłowości biegnie od dnia, w którym one ustały. Z orzecznictwa TSUE wynika, że nieprawidłowość należy uznać za ciągłą, jeśli zaniedbanie będące podstawą naruszenia przepisów prawa Unii trwa[62]. Nieprawidłowość ma natomiast charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa[63]. Nie ma w tym względzie znaczenia, czy nieprawidłowość dotyczyła stosunkowo niewielkiej części wszystkich transakcji przeprowadzonych w danym okresie i czy transakcje, wobec których stwierdzono nieprawidłowości, dotyczyły za każdym razem różnych partii towaru[64]. Natomiast w przypadku programu wieloletniego termin przedawnienia nieprawidłowości biegnie od dnia jego zakończenia. Za tego rodzaju program TSUE uznał projekt polegający na utworzeniu systemu gospodarowania odpadami w jednym z litewskich regionów, finansowany z funduszy UE, którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat[65].
Termin przedawnienia przerywa każdy akt organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę (art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95). TSUE orzekł, że warunek ten jest spełniony, jeżeli osobie tej zostało dostarczone pismo informujące o rozpoczęciu procedury zmierzającej do obniżenia kwoty pomocy ze względu na nieprawidłowości występujące w realizacji projektu[66] lub też zawiadomienie określające transakcje, wobec których podejrzewa się popełnienie nieprawidłowości[67]. TSUE uznał, że wymogu nie tego nie spełniło pismo właściwych władz informujące eksportera o konieczności przeprowadzenia kontroli celnych ze względu na ryzyko występowania nieprawidłowości naruszających interesy finansowe Unii[68]. Nie jest natomiast wymagane, aby pismo przerywające bieg terminu przedawnienia wskazywało na możliwość odzyskania funduszy UE lub nałożenia kary administracyjnej ze względu na podejrzewaną nieprawidłowość. Tego rodzaju pismo uznaje się za dostarczone adresatowi, gdy okoliczności sprawy wskazują, że został on rzeczywiście zawiadomiony o wydaniu tego pisma. W przypadku osoby prawnej warunek ten jest spełniony, jeżeli pismo zostało podane do wiadomości osoby, której zachowanie przypisuje się osobie prawnej zgodnie z przepisami prawa krajowego.
Pojęcie właściwego organu władzy wydającego akt odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/1995, oznacza, zgodnie z orzecznictwem TSUE organ uprawniony do podejmowania czynności w ramach postępowań dotyczących nieprawidłowości zgodnie z prawem krajowym. Nie musi być on tożsamy z organem, który jest uprawniony do przydzielania dotacji lub odzyskiwania funduszy pobranych w wyniku nieprawidłowości[69].
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 po każdym przerwaniu termin przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary. Nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 2988/95 ze względu na prowadzenie postępowania karnego.
Kończąc omawianie problematyki przedawnienia nieprawidłowości można wskazać, że ostatnio sądy krajowe zwróciły się do TSUE o rozstrzygnięcie, czy ustalone w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 terminy przedawnienia nieprawidłowości stosuje się wyłącznie do należności głównych zasądzonych w sprawach dotyczących odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych nieprawidłowo i nakładanych z tego tytułu kar administracyjnych, czy można je również stosować w toku dochodzenia odsetek za zwłokę w uiszczeniu tych należności. TSUE uzależnił odpowiedź na to pytanie od podstaw prawnych dochodzenia odsetek. Orzekł, że ustalonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 terminów przedawnień nieprawidłowości nie stosuje się do egzekwowania odsetek dochodzonych na podstawie krajowego[70], natomiast będą one stosowane do egzekwowania odsetek nakładanych na podstawie przepisów unijnych[71].
 

Podsumowując analizę skutków nieprawidłowego wydatkowania funduszy UE ponoszonych przez podmioty, które dopuściły się naruszeń prawa, można wskazać, że prowadzenie tego rodzaju spraw przez pełnomocników wymaga znajomości i stałego śledzenia unijnych i polskich uregulowań prawnych oraz odnoszącego się do nich orzecznictwa sądów polskich i TSUE. Warto uwzględnić, że przywołanie w krajowych postępowaniach unijnych uregulowań i orzecznictwa może prowadzić do korzystnych skutków dla obsługiwanych podmiotów. Miało to miejsce np. w sprawie C-670/11, FranceAgriMer, kiedy wskutek dokonanej przez TSUE wykładni art. 5 rozporządzenia nr 2988/1995, ustalającego katalog kar administracyjnych, na przedsiębiorcę, który dopuścił się nieprawidłowości, nie mogła zostać nałożona sankcja ze względu na brak właściwych podstaw prawnych. W przypadku zmiany unijnych lub krajowych przepisów dotyczących sankcji nakładanych za nieprawidłowości art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/1995 ustalający zasadę stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej oraz orzeczenia TSUE w sprawach C-295/02, Gerken[72] i C-45/06, Campina[73] mogą być przywołane w celu zmniejszenia jej dolegliwości. Natomiast art. 3 rozporządzenia nr 2988/1995 i odnoszące się do niego orzecznictwo TSUE umożliwia uniknięcie odpowiedzialności za nieprawidłowość dzięki skorzystaniu z upływu terminu jej przedawnienia.
 
Justyna Łacny
doktor habilitowany nauk prawnych
adiunkt w Instytucie Nauk Prawnych PAN

---