20.10.2017

Skutki nieprawidłowego wydatkowania funduszy UE w świetle prawa UE i orzecznictwa sądów UE (część I)

opublikowano: 2017-10-10 przez: Wiśniewska Anna

Wprowadzenie
Podmiotom, które uzyskały fundusze Unii Europejskiej (dalej: „UE”), powinny one zapewniać korzyści w postaci np. nowej infrastruktury, sprzętu czy umiejętności. Skutek ten nie nastąpi, jeżeli fundusze UE zostaną wydatkowane w wyniku nieprawidłowości, tj. z naruszeniem ustanowionych w tym celu wymogów. W takim przypadku przepisy UE zobowiązują państwa członkowskie do dochodzenia ich zwrotu oraz przewidują możliwość nakładania kar na podmioty, które popełniły nieprawidłowość, uczestniczyły w jej popełnieniu, ponosiły odpowiedzialności za jej popełnienie lub były zobowiązane do zapobieżenia jej popełnieniu. Problematykę tę omawia niniejszy artykuł, przedstawiając przepisy unijne i orzecznictwo sądów unijnych[1], dotyczące skutków nieprawidłowego wydatkowania funduszy UE.
Artykuł ten składa się z dwóch części. W pierwszej zostanie przedstawione pojęcie nieprawidłowości jako przesłanki warunkującej wszczęcie procedur zmierzających do odzyskania funduszy UE i mogącej prowadzić do nakładania kar, a także wymogi związane z restytucją funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości. W kolejnej części zostanie przedstawiona problematyka kar nakładanych za nieprawidłowe wydatkowanie funduszy UE, a także wymogi proceduralne związane z odzyskiwaniem funduszy UE wydatkowanych nieprawidłowo i nakładaniem z tego tytułu kar.

1. Pojęcie nieprawidłowości
Definicje nieprawidłowości zostały uwzględnione w przepisach dwóch rozporządzeń – w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich[2] ( dalej: „rozporządzenie nr 2988/95” albo „rozporządzenie horyzontalne”), które jest stosowane we wszystkich politykach UE i obszarach prawa unijnego () oraz w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006[3] (dalej: „rozporządzenie nr 1303/2013”, „rozporządzenie dotyczące EFSI[4] albo „rozporządzenie sektorowe”.

1.1. Definicja horyzontalna – rozporządzenie nr 2988/95
Definicję nieprawidłowości określa art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/1995, zgodnie z którym stanowi ją jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa UE wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie UE lub w budżetach zarządzanych przez UE, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu UE, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Analizując tę definicję, rzecznik generalna E. Sharpston wskazała, że zawiera ona trzy elementy: 1) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) będące naruszeniem przepisu prawa UE, 3) które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE, w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku[5]. Panuje zgoda co do tego, że przesłanki te mają charakter łączny – brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego zachowania za nieprawidłowość[6], przy czym niedopuszczalne jest również wymaganie spełnienia innych przesłanek, nieuwzględnionych w tym przepisie, np. umyślności działania lub zaniechania[7].

1.1.1. Działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego
Z definicji nieprawidłowości wynika także, że aby działanie mogło zostać uznane za nieprawidłowość, musi być popełnione przez podmiot gospodarczy, którego definicję określono w art. 7 rozporządzenia nr 2988/1995. Zgodnie z tym artykułem podmiotem gospodarczym jest osoba fizyczna, osoba prawna i inna jednostka posiadająca zdolność prawną na mocy prawa krajowego, która popełniła nieprawidłowość, albo osoba, na której ciążył obowiązek poniesienia odpowiedzialności za nieprawidłowość lub obowiązek zapobieżenia jej. Przepis ten definiuje pojęcie podmiotu gospodarczego w sposób odbiegający od znaczenia przyjmowanego w unijnym prawie gospodarczym, w przepisach dotyczących swobód rynku wewnętrznego i w prawie konkurencji. Na gruncie tych przepisów za podmiot gospodarczy (przedsiębiorcę) jest uznawana każda jednostka, niezależnie od jej statusu prawnego, sposobu finansowania czy też zarobkowego charakteru działalności, która oferuje na rynku wewnętrznym towary lub usługi pozostające w rzeczywistej lub potencjalnej konkurencji[8]. Tymczasem podmiot gospodarczy, o którym mowa w definicji nieprawidłowości[9], jest oceniany nie przez pryzmat prowadzonej działalności gospodarczej, lecz poprzez relację łączącą go z nieprawidłowością polegającą na tym, że podmiot ten ją popełnił, ponosi odpowiedzialność za jej popełnienie lub też ciążył na nim obowiązek zapobieżenia jej popełnieniu. Taki sposób rozumienia podmiotu gospodarczego jest negatywnie oceniany przez komentatorów jako wprowadzający niepotrzebne zamieszanie terminologiczne[10].

1.1.2. Naruszenie prawa UE lub krajowego
Z definicji nieprawidłowości wynika również, że aby działanie lub zaniechanie zostało uznane za nieprawidłowość, musi dojść do naruszenia prawnie wiążących przepisów UE. Należy bowiem uwzględnić, że warunki wydatkowania funduszy UE określają zarówno przepisy, które wiążą erga omnes (np. rozporządzenia) i inter partes (np. decyzje o przyznaniu funduszy UE adresowane do jednostek), jak też przepisy niemające mocy prawnie wiążącej (np. wytyczne, instrukcje, zalecenia). Spełnienie przesłanki naruszenia przepisu UE wymaga zatem ustalenia, że naruszony został przepis, który wobec jego adresata miał moc prawnie wiążącą.
Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/1995 wyraźnie wskazuje, że przedmiotem naruszenia są przepisy UE. Pomimo tego Komisja od dawna postuluje o rozszerzającą wykładnię tej przesłanki i uznawanie, że do nieprawidłowości dochodzi również wtedy, gdy są naruszane przepisy krajowe stosowane w związku z wydatkowaniem funduszy UE[11]. Postulat ten wynika zapewne z założenia, że ponieważ definicja nieprawidłowości została przyjęta w rozporządzeniu mającym na celu ochronę interesów finansowych Unii, cel ten nie zostanie osiągnięty, jeżeli działania będą dotyczyć wyłącznie naruszeń przepisów unijnych, z pominięciem naruszeń przepisów krajowych stosowanych w związku z wydatkowaniem funduszy UE. Rozumowanie to jest zasadne, jeżeli uwzględnić, że przepisy UE ustanawiają tylko niektóre wymogi dotyczące wydatkowania funduszy UE, a ich adresatami są w głównie organy państw członkowskich. Natomiast wymogi dotyczące wnioskodawców, beneficjentów funduszy UE i podmiotów zaangażowanych w ich wydatkowanie (np. warunki kwalifikowalności kosztów) zasadniczo reguluje prawo krajowe.
Stanowisko takie wyraził rzecznik generalny P.C. Villalón[12], wskazując, że jeżeli chodzi o zarządzanie funduszami UE, to oczywiste jest, że przepisy Unii ustanawiają jedynie ogólne zasady podziału i zarządzania dotacjami finansowanymi z budżetu Unii, które są uzupełniane przez przepisy krajowe wprowadzające te ogólne zasady w życie na gruncie krajowym. Stwierdził, że przepisy unijne i przepisy krajowe stanowią całość, a więc kiedy mowa o nieprawidłowości, należy przez to rozumieć cały zbiór tych przepisów. Opowiadając się za szeroką wykładnią przesłanki naruszenia prawa jako obejmującego naruszenia prawa unijnego i prawa krajowego, rzecznik generalny Y. Bot[13] wskazał natomiast, że ochrona interesów finansowych UE i zapewnienie skuteczności programów operacyjnych mogą być osiągnięte tylko wtedy, gdy dotacje przyznane z budżetu UE dotyczą działań i wydatków, których legalność nie może być kwestionowana ani w świetle prawa unijnego, ani prawa krajowego. Finansowanie wydatków ponoszonych w projektach finansowych z funduszy UE musi być oceniane jako całość, pod kątem przepisów unijnych i krajowych, co powoduje, że rozróżnianie uchybień w zależności od tego, czy należą do zakresu stosowania prawa UE, czy prawa krajowego, jest bezprzedmiotowe.
Pogląd, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje również naruszenia prawa krajowego wyraził ostatnio TSUE w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14, Jude?ul Neam? i Jude?ul Bacău[14]. Postawiono w nich pytanie, czy naruszenie przez okręgi Neamţ i Bacău, rumuńskie jednostki administracji terytorialnej wydatkujące środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), krajowych przepisów z zakresu zamówień publicznych, należy uznać za nieprawidłowości. TSUE orzekł, że choć z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/1995 wynika, że nieprawidłowość wymaga naruszenia prawa UE, nie można wykluczyć, że nieprawidłowość może również wynikać z naruszenia prawa krajowego. Wskazał, że trzeba uwzględnić, że realizowane przez rumuńskie okręgi działania były finansowane z EFRR, a zatem należały do zakresu stosowania prawa Unii. Oznacza to, że pojęcie nieprawidłowość powinno być interpretowane jako obejmujące nie tylko naruszenia prawa Unii, lecz również naruszenia prawa krajowego stosowanego w toku wydatkowania funduszy strukturalnych.
Omawiana definicja nieprawidłowości nie określa sposobu, czy też rodzajów naruszeń przepisów prawa, uznawanych za nieprawidłowości, zaś ujmuje je szeroko, stanowiąc, że chodzi o jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa. Oznacza to, że powaga naruszenia, odnoszona np. do wysokości straty wyrządzonej w funduszach UE, nie wpływa na kwalifikację działania lub zaniechania jako nieprawidłowości[15], może być natomiast kryterium uwzględnianym w toku określania normy sankcjonującej stosowanej w związku z popełnieniem nieprawidłowości, np. rodzaju i wysokość kar nakładanych na podmiot, który się jej dopuścił.

1.1.3. Wyrządzenie szkody w funduszach UE lub groźba jej wyrządzenia
Zgodnie z definicją nieprawidłowości konieczną przesłanką jej popełnienia jest skutek finansowy wynikający z naruszenia prawa, polegający na wyrządzeniu szkody w budżecie UE lub narażeniu tego budżetu na ryzyko jej powstania. Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może mieć zatem charakter realny lub potencjalny. TSUE wskazał, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, jeżeli może wywoływać skutki finansowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków[16]. Z tego względu trudno zgodzić się z formułowanym w literaturze przedmiotu poglądem, że nie trzeba uznawać za nieprawidłowości czysto formalnych naruszeń prawa, które nie mogą wywoływać rzeczywistych skutków finansowych[17].

1.2. Definicja sektorowa – rozporządzenie dotyczące polityki spójności
Przedstawiona definicja nieprawidłowości, zawarta w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/1995 określającego wymogi związane z ochroną interesów finansowych UE, ma zastosowanie we wszystkich politykach unijnych (definicja horyzontalna). Jest również stosowana w dziedzinie Wspólnej Polityki Rolnej (WPR), gdyż w myśl art. 2 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1306/2013 regulującego jej wdrażanie, w zakresie zastosowania tego rozporządzenia pojęcie nieprawidłowości należy rozumieć zgodnie z definicją z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/1995.
Inne rozwiązanie zostało zastosowane w przepisach dotyczących polityki spójności, w których w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 dotyczącego EFSI zawarto sektorową definicję nieprawidłowości. Opatrzoną ją zastrzeżeniem, że jest ona stosowana wyłącznie na potrzeby tego rozporządzenia, a tym samym – polityki spójności. Należy przy tym uwzględnić, że zgodnie z motywem 5 preambuły rozporządzenia nr 2988/1995 przepisy sektorowe, przyjęte dla poszczególnych polityk UE, powinny być zgodne z tym rozporządzeniem. Oznacza to, że sektorowa definicja nieprawidłowości nie może ustalać przesłanek wykraczających poza ustalone w horyzontalnej definicji nieprawidłowości.
Z sektorowej definicji nieprawidłowości stosowanej w dziedzinie polityki spójności wynika, że nieprawidłowość stanowi każde naruszenie prawa unijnego albo prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii, poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem[18].
Sektorowa definicja nieprawidłowości różni się od definicji horyzontalnej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Pod względem przedmiotowym został w niej uwzględniony postulat rozszerzenia przesłanki naruszenia prawa na przepisy krajowe dotyczące stosowania prawa unijnego. Natomiast pod względem podmiotowym użyte w omawianej definicji pojęcie podmiotu gospodarczego nie obejmuje państwa członkowskiego wykonującego uprawnienia władzy publicznej. Oznacza to, że działania lub zaniechania organu krajowego będą stanowić nieprawidłowości tylko wtedy, gdy nie będą wymagać wykonywania tego rodzaju władztwa (np. gdy organ ten, jako beneficjent funduszy UE, nabywa towary lub usługi).
W omawianym rozporządzeniu nr 1303/2013 została ustalona definicja nieprawidłowości systemowej, co stanowi nowość. Z art. 2 ust. 38 rozporządzenia nr 1303/2013 wynika, że stanowi ją każda nieprawidłowość mogąca mieć charakter powtarzalny, o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia w podobnych rodzajach operacji[19], która jest konsekwencją istnienia poważnych defektów w skutecznym funkcjonowaniu systemu zarządzania i kontroli, w tym polegająca na niewprowadzeniu odpowiednich procedur zgodnie z omawianym rozporządzeniem nr 1303/2013 i przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy UE. Z definicji tej wynika, że nieprawidłowość systemowa obejmuje każdą nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Przesłanki definicyjne nieprawidłowości systemowej obejmują przyczyny jej powstania i wywoływane skutki. Przyczyną nieprawidłowości systemowej jest poważny defekt w skutecznym funkcjonowaniu systemu zarządzania i kontroli, zaś skutkiem – naruszenie prawa, z tym, że ma ono charakter powtarzalny, występujący z dużym prawdopodobieństwem w podobnych operacjach (np. płatnościach realizowanych w ramach danego programu operacyjnego).
Znaczenie pojęcia nieprawidłowości systemowej wyjaśnił również rzecznik generalny A.M. La Pergola, stwierdzając, że jest ona skutkiem systemowej słabości kontroli finansowej, która występuje w serii podobnych spraw. Za nieprawidłowość systemową uznał naruszenie przez organy krajowe obowiązku sprawdzania, czy wszystkie rodzaje kosztów ponoszonych w ramach projektów finansowanych z UE wypełniały warunki kwalifikowalności[20]. W sprawie T-549/08, Wielkie Księstwo Luksemburga przeciwko Komisji powstało natomiast pytanie, czy przyczyną nieprawidłowości systemowej mogą być defekty systemu zarządzania i kontroli polegające na: braku wymaganego prawem UE rozdzielenia funkcji wykonywanych przez instytucję zarządzającą i instytucję płatniczą, nieprzeprowadzeniu przez instytucję zarządzającą wymaganych prawem UE kontroli oraz braku poświadczenia deklaracji wydatków przez instytucję płatniczą. W odniesieniu do niedozwolonego prawem łączenia funkcji wykonywanych przez instytucję zarządzającą i płatniczą TSUE stwierdził, że ponieważ instytucje te wykonują kontrole wypełniające odmienne cele, które są realizowane na różnych etapach wydatkowania funduszy UE, ich działanie w ramach jednej instytucji niesie ze sobą ryzyko wynikające z ewentualnej koordynacji i łączenia kontroli, co może budzić wątpliwości co do ich wiarygodności. Odnosząc się natomiast do braku wymaganych kontroli i poświadczeń deklaracji wydatków, TSUE orzekł, że władze krajowe muszą mieć możliwość w wyczerpujący sposób upewnić się ex ante, przed złożeniem wniosku o płatność do Komisji, co do prawdziwości i zgodności z prawem przedkładanych wydatków. Państwo członkowskie nie może braków w kontrolach ex ante uzupełniać kontrolami ex post, przeprowadzanymi po przekazaniu Komisji dokumentów wymaganych do uzyskania z budżetu UE refundacji kosztów poniesionych na cele wdrażania polityki spójności. W rezultacie TSUE uznał, że uchybienia w działaniu instytucji zarządzającej i instytucji płatniczej stanowiły poważne wady systemu zarządzania i kontroli, które doprowadziły do nieprawidłowości systemowych.

1.3. Którą z definicji należy stosować – horyzontalną czy sektorową?
Wobec tego, że definicje nieprawidłowości zostały uwzględnione w przepisach dwóch rozporządzeń – w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 (rozporządzenia horyzontalnego) oraz w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013[21] (rozporządzenia sektorowego) powstało pytanie, które z rozporządzeń i zawartych w nim definicji nieprawidłowości należy stosować. Innymi słowy, czy naruszenia prawa UE popełniane przez jednostki wydatkujące funduszy UE trzeba rozpatrywać w świetle przepisów horyzontalnych, czy też przepisów sektorowych? Odnosząc się do tej kwestii rzecznik generalny Y. Bot[22] wskazał, że zastosowanie powinny mieć przepisy sektorowe. Stwierdził, że z orzecznictwa TSUE[23] wynika, iż rozporządzenie nr 2988/95 ustanawia ogólne zasady dotyczące kontroli i kar orzekanych w celu ochrony interesów finansowych UE przed nieprawidłowościami, stosowane we wszystkich politykach UE, które to zasady powinny być przestrzegane przy opracowywaniu przepisów sektorowych. Natomiast w celu ustalenia, czy dane zachowanie może zostać uznane za nieprawidłowość, władze krajowe powinny odwołać się do przepisów sektorowych i na ich podstawie, w razie potrzeby, odzyskiwać niewłaściwie wydatkowane fundusze UE. Stanowisko to podzielił TSUE[24]. Rozstrzygnięcie to nie budzi wątpliwości, jeżeli uwzględnić, że definicja nieprawidłowości uwzględniona w sektorowym rozporządzeniu nr 1303/2013 została oparta na elementach konstrukcyjnych definicji nieprawidłowości ujętej w rozporządzeniu horyzontalnym nr 2988/95, przy dostosowaniu jej mutatis mutandis do specyfiki polityki spójności, w której jest stosowana.

2. Odzyskiwanie funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości
Przepisy dotyczące odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości zostały zawarte w rozporządzeniu horyzontalnym dotyczącym ochrony interesów finansowych UE oraz w sektorowych rozporządzeniach z zakresu WPR i polityki spójności.

2.1. Przepisy horyzontalne – rozporządzenie nr 2988/95
Przepisy art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 zobowiązują państwa członkowskie do odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości. Skutkiem tego działania powinno być cofnięcie korzyści uzyskanych w jej wyniku, co może nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotu, który ją popełnił, do zapłaty kwoty należnej lub do zwrotu kwoty uzyskanej bezprawnie albo poprzez utratę zabezpieczenia złożonego w celu uzyskania korzyści łącznie z odsetkami, gdy zostało to przewidziane. Jeżeli nieprawidłowość polegała na sztucznym stworzeniu warunków mających na celu uzyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa UE, państwa członkowskie są zobowiązane do nieprzyznawania tej korzyści lub jej wycofywania.
Art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 określa obowiązek odzyskiwania funduszy UE mianem „środka administracyjnego” oraz wskazuje, że nie stanowi on kary i powstaje w przypadku każdej nieprawidłowości. Wynika z niego również, że odzyskiwanie funduszy UE nie powinno rodzić dolegliwości przewyższającej wysokość kwoty wydatkowanej w wyniku nieprawidłowości lub kwoty, która miała zostać w jej wyniku uzyskana, z ewentualnym obowiązkiem zapłaty odsetek albo kwoty zabezpieczenia. W sprawie Plange[25] TSUE uznał jednak za dopuszczalne, by zwrotowi podlegała zarówno nienależnie uzyskana korzyść finansowa wraz z odsetkami, jak i kwota dodatkowa, uznana za równoważność korzyści finansowych, uzyskanych przez beneficjenta z tytułu posiadania środków finansowych przez dłuższy okres czasu. Obowiązek odzyskiwania funduszy UE realizuje zatem cele restytucyjne, gdyż służy przywróceniu stanu zgodności z prawem, który został zaburzony wskutek popełnienia nieprawidłowości[26].
Obowiązek odzyskiwania funduszy UE państwa członkowskie realizują względem podmiotów gospodarczych, zdefiniowanych w art. 7 rozporządzenia nr 2988/1995, a pojęcie to zostało omówione powyżej.
Omawiane rozporządzenie nie określiło rodzaju odpowiedzialności ponoszonej w toku dochodzenia zwrotu funduszy UE. Uwzględniając, że przesłanką nieprawidłowości jest bezprawność prowadząca do powstania uszczerbku w funduszach UE lub groźby jego powstania, odpowiedzialność ponoszona w toku odzyskiwania funduszy UE ma charakter zobiektywizowany, wynikający z popełnienia nieprawidłowości jako czynu zabronionego, a wniosek ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie TSUE. W sprawie C-63/00, Schilling i Nehring[27] TSUE orzekł, że kwota premii wypłacana rolnikowi z tytułu hodowli bydła musi być przez niego zwrócona również wtedy, gdy różnica pomiędzy liczbą zwierząt zgłoszonych przez niego we wniosku o premię, a ich liczbą zwierząt stwierdzoną w toku kontroli, nie wynika z uwzględnienia we wniosku o premię nieprawidłowych danych, lecz z tego, że niektóre zwierzęta później przestały spełniać warunki konieczne do jej uzyskania. Natomiast w sprawie C-304/00, Strawson, Gagg & Sons[28] TSUE uznał, że umieszczenie we wniosku o pomoc niedokładnych danych dotyczących powierzchni upraw stanowi nieprawidłowość, która uzasadnia obniżenie kwoty pomocy do wysokości wynikającej z faktycznego areału upraw. Kwota pomocy obniżana jest także wtedy, gdy nieprawidłowe dane nie zostały uwzględnione przez rolnika we wniosku umyślnie czy w wyniku niedbalstwa. Kwota pomocy może nie być jednak obniżona, jeżeli zostanie wykazane, że niedokładne dane zostały oparte na informacjach uzyskanych od właściwych władz. Oceniając działania władz krajowych jako okoliczność umożliwiającą niedochodzenie od beneficjenta obniżenia czy też zwrotu kwoty pomocy, Sąd Pierwszej Instancji zwrócił uwagę, że w tym kontekście należy również oceniać działania beneficjenta[29]. Okoliczność bowiem, że urzędnik uchybił swoim obowiązkom, nie chroni beneficjenta od konsekwencji nieprzestrzegania jego własnych obowiązków.
W przypadku wykrycia nieprawidłowości państwa członkowskie są zobowiązane wszczynać procedury zmierzające do odzyskania funduszy UE od podmiotów, którzy się ich dopuścili. W ocenie TSUE, wobec jednoznacznego sformułowania treści tego zobowiązania, państwa członkowskie nie są uprawnione do stosowania jakiegokolwiek uznania w zakresie celowości wszczynania tego rodzaju procedur, nie mogą również uzależniać wszczynania ukierunkowanych na to procedur od podjęcia przez Komisję działań zmierzających do odzyskania środków finansowych od tego państwa[30]. Obowiązek odzyskiwania przez państwa członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo od beneficjenta jest bowiem niezależny od obowiązku ich zwrotu do budżetu Unii, a okoliczność zwrotu środków finansowych do budżetu Unii przez państwo członkowskie sama w sobie nie zwalnia tego państwa z obowiązku ich odzyskania od beneficjenta[31].

2.2. Przepisy sektorowe – rozporządzenia dotyczące WPR i polityki spójności
W przepisach sektorowych z zakresu WPR i polityki spójności obowiązek odzyskiwania przez państwa członkowskie funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości jest uregulowany podobnie jak przepisach horyzontalnych rozporządzenia nr 2988/95. Różnice dotyczą stopnia szczegółowości przepisów – zostały one ujęte bardziej precyzyjnie w rozporządzeniach z zakresu WPR, natomiast ogólniej w rozporządzeniach dotyczących polityki spójności.
Przepisy WPR dotyczące odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości ustaliły termin na wszczęcie stosownych procedur, określiły zasady pokrywania kwot nieodzyskanych przez państwa członkowskie z budżetów krajowego i budżetu UE oraz przypadki, gdy dopuszczalne jest zaprzestanie odzyskiwania funduszy UE. Zgodnie z  art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań, państwa członkowskie występują do beneficjentów o ich zwrot w terminie 18 miesięcy liczonych od dnia, w którym agencja płatnicza lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie płatności otrzymał dokument potwierdzający popełnienie nieprawidłowości[32]. Jeżeli państwo członkowskie nie odzyska funduszy UE w ciągu czterech lat od daty wystąpienia o ich zwrot lub w ciągu ośmiu lat, gdy w jego sprawie jest prowadzone postępowanie sądowe, konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania tych funduszy ponosi w 50% to państwo członkowskie, a w 50% budżet UE (zasada 50/50). Komisja podkreśla, że po zastosowaniu tej zasady na państwie członkowskim nadal spoczywa obowiązek kontynuowania procedur zmierzających do odzyskania środków, a jeżeli go nie dopełni, upoważniona jest do podjęcia decyzji o obciążeniu tego państwa nieodzyskanymi kwotami[33]. Jeśli jednak z przyczyn niezależnych od państwa członkowskiego nie może ono odzyskać funduszy UE w powyżej wskazanych terminach, a kwota podlegająca odzyskaniu przekracza 1 mln euro, Komisja może, na wniosek tego państwa, przedłużyć ten termin o okres nie dłuższy niż, odpowiednio, dwa lub cztery lata. W przypadku natomiast, gdy w ostatecznym akcie administracyjnym lub prawnym stwierdzono brak nieprawidłowości, 50-procentowe obciążenie finansowe poniesione przez państwo członkowskie jest deklarowane w odniesieniu do EFRG i EFRROW jako wydatek[34]. Określone zostały również sytuacje, w których państwo członkowskie może zaprzestać odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych z naruszeniem prawa. Jest to dopuszczalne, gdy łączna kwota poniesionych i przewidywanych kosztów odzyskania przewyższa kwotę przewidzianą do odzyskania albo odzyskanie funduszy UE okazuje się niemożliwe z uwagi na niewypłacalność dłużnika lub osób ponoszących odpowiedzialność za nieprawidłowość stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym[35].
Przepisy z zakresu polityki spójności także zobowiązują państwa członkowskie do odzyskiwania funduszy UE nienależnie wypłaconych[36] i ustalają zasady pokrywania kwot nieodzyskanych z budżetów krajowych i budżetu UE[37]. TSUE wielokrotnie podkreślał znaczenie spoczywającego na państwach członkowskich obowiązku odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych z naruszeniem prawa[38]. Wskazał, że wobec jednoznacznego sformułowania go w treści przepisów UE, państwa członkowskie nie są uprawnione do oceny celowości wszczynania zmierzających do tego procedur ani do zaniechania jego realizacji[39]. Jest to możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach ze względu na konieczność poszanowania ogólnych zasad prawa, np. pewności prawnej i ochrony uprawnionych oczekiwań, a wówczas państwa członkowskie ponoszą finansowy ciężar nieodzyskanych kwot, które muszą pokryć z własnych zasobów[40]. TSUE orzekł również, że podstawą obowiązku odzyskiwania funduszy UE są przepisy unijne i spoczywa on na państwach członkowskich niezależnie od istnienia właściwych podstaw prawnych w prawie krajowym[41].
TSUE stoi na stanowisku, że – podobnie jak w przypadku definicji nieprawidłowości – art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 zobowiązujący państwa członkowskie do odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości, nie stanowi bezpośredniej, stosowanej w tym celu podstawy prawnej. Wskazał, że rozporządzenie to jedynie ustala ogólne reguły kontroli i sankcji w celu ochrony finansowych interesów Wspólnoty [obecnie – UE], a właściwą podstawą działań ukierunkowanych na odzyskiwanie funduszy UE są przepisy rozporządzeń sektorowych[42].
Przedstawianie problematyki odzyskiwania funduszy UE wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości można zakończyć uwagą o konieczności odróżniania działań podejmowanych w tym celu przez państwa członkowskie wobec beneficjentów, którzy wydatkowali je w wyniku nieprawidłowości, od działań podejmowanych wobec państw członkowskich przez Komisję, która odzyskuje je poprzez nakładanie na państwa korekt finansowych. TSUE podkreślił rozłączność tych działań i wskazał, że obowiązek odzyskiwania przez państwa członkowskie funduszy wydatkowanych nieprawidłowo jest niezależny od obowiązku ich zwrotu do budżetu UE, a okoliczność zwrotu funduszy do budżetu UE przez państwo członkowskie sama w sobie nie zwalnia go z obowiązku ich odzyskania od beneficjenta[43]. Państwo członkowskie nie może uzależniać wszczynania procedur restytucyjnych kierowanych do beneficjentów od podjęcia przez Komisję działań zmierzających do odzyskania funduszy UE od tego państwa[44].

Justyna Łacny
doktor nauk prawnych
adiunkt w Instytucie Nauk Prawnych PAN
 

[1] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: „TSUE”) i Sąd UE (dalej: „SUE”).
[2] Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1.
[3] Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 320.
[4] EFSI to nazwa obejmująca Europejski Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejski Fundusz Morski i Rybacki.
[5] Opinia rzecznik generalnego E. Sharpston z 17 listopada 2015 r. w sprawie C-406/14, Wrocław – Miasto na prawach powiatu przeciwko. Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju, ECLI:EU:C:2015:761, pkt 46.
[6] G. Karwatowicz, J. Odachowski, Definicja legalna „nieprawidłowości” w kontekście funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, „Kontrola Państwowa” 4/2009, s. 116; J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Warszawa 2010, s. 138-145; J. Odachowski, Pojęcie nieprawidłowości wykorzystania przyznanych środków w prawie UE [w:] W. Miemiec (red.), Europejskie bezzwrotne źródła finansowania polityki regionalnej w Polsce. Aspekty prawno-finansowe, Wrocław 2012, s. 221.
[7] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Zwalczanie nadużyć finansowych Sprawozdanie roczne – 2014 r.”, COM (2015) 386 final, s. 14.
[8] Wyroki TSUE: z 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C-41/90 Höfner, Elser, EU:C:1991:161, pkt 170, z 18 czerwca 1998 r. w sprawie C-35/96, Komisja przeciwko Republice Włoskiej, EU:C:1998:303, pkt 36; z 12 września 2000 r. w połączonych sprawach C-180/98 do C-184/98, Pavlov, EU:C:2000:428, pkt 75; G. Materna, Pojęcie „przedsiębiorca” a relacje między wspólnotowym i krajowym prawem ochrony konkurencji [w:] C. Banasiński, M. Kępiński, B. Popowska, T. Rabska (red.), Aktualne problemy polskiego i europejskiego prawa ochrony konkurencji, Warszawa 2006, s. 47.
[9] Art. 1 ust. 2 w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 2988/1995.
[10] G. Karwatowicz, J. Odachowski, Definicja …, s. 120.
[11] Wymogi dotyczące notyfikowania o nieprawidłowościach. Dokument roboczy, Europejski Urząd ds. Zwalczania Oszustw (OLAF), 19 Zebranie COCOLAF z 11.04.2002 r., s. 5.
[12] Opinia rzecznika generalnego P.C. Villalón z 1 kwietnia 2014 r. w połączonych sprawach C-549/12 P i C-54/13 P, Republika Federalna Niemiec przeciwko Komisji, EU:C:2014:222, pkt 61 i 62.
[13] Opinia rzecznika generalnego Y. Bot w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14, Jude?ul Neam? i Jude?ul Bacău, pkt 7 i 61-66.
[14] Wyrok TSUE z 26 maja 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14 Jude?ul Neam? i Jude?ul Bacău, EU:C:2016:360, pkt 22-24, 36-38.
[15] G. Karwatowicz, J. Odachowski, Definicja …, s. 120.
[16] Opinia rzecznika generalnego E. Sharpston w sprawie C-406/14, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, pkt 44-45. Podobnie wyrok TSUE z 21 grudnia 2011r. w sprawie C-465/10, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, EU:C:2011:867, pkt 47.
[17] Zob. G. Karwatowicz, M. Lamch-Rejowska, Korekty finansowe jako sankcja za naruszenie przepisów Prawa zamówień publicznych, „Zamówienia Publiczne. Doradca” 1/2010, s. 30.
[18] Definicja ta została ustalona na podstawie przesłanek definicyjnych nieprawidłowości ustalonych w art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. Urz. UE L 371 z 27.12.2006, s. 1), dalej: „rozporządzenie nr 1083/2006”, które określało zasady finansowania polityki spójności obowiązujące w okresie programowania 2007-2013.
[19] Pojęcie „operacja” oznacza projekt, umowę, przedsięwzięcie lub grupę projektów wybrane przez instytucję zarządzającą lub na jej odpowiedzialność do finansowania z EFSI (art. 2 ust. 9 rozporządzenia nr 1303/2013).
[20] Opinia rzecznika generalnego A.M. La Pergola z 28 października 1999 r. w sprawie C-443/97, Królestwo Hiszpanii przeciwko Komisji, pkt 10.
[21] W okresie programowania 2007-2013 definicję tę określał art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.
[22] Opinia rzecznika generalnego Y. Bota z 14 stycznia 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14, Jude?ul Neam? i Jude?ul Bacău, pkt 43 i 44.
[23] Wyroki TSUE: z 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-158/08, Pometon, EU:C:2009:349, pkt 28, z 13 grudnia 2012 r. w sprawie C-670/11, FranceAgriMer, EU:C:2012:807, pkt 41 oraz z 17 września 2014 r. w sprawie C-341/13, Cruz & Companhia, EU:C:2014:2230, pkt 43.
[24] Wyrok TSUE w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14, Jude?ul Neam? i Jude?ul Bacău, pkt 34.
[25] W sprawie Plange TSUE uznał za dopuszczalny wymóg ustanowiony w przepisach sektorowych, aby podmiot, który nienależnie uzyskał kwotę refundacji wywozowej, któremu nie można było przypisać żadnego stopnia winy w związku z uzyskaną korzyścią, zobowiązany był do zwrotu całej kwoty refundacji, powiększonej o 20%. W ocenie TSUE obowiązek zwrotu dodatkowej kwoty w wysokości 20% uzasadniony był długością okresu czasu upływającego pomiędzy przyznaniem refundacji wywozowej a jej zwrotem, wynoszącym zazwyczaj dłużej niż rok, w którym to okresie beneficjent środków finansowych czerpał korzyści finansowe z posiadanej kwoty, a także wysokością stawek procentowych stosowanych w państwach członkowskich. Zob. wyrok z 5 lutego 1987 r. w sprawie 288/85 Plange Kraftfutterwerke GmbH & Co., Rec. 1987, s. 611.
[26] Na ten temat szerzej: N. H?kkerup, Controls and sanctions EU law, Copenhagen 2001, s. 144-148.
[27] Wyrok TSUE z 16 maja 2002 r. w sprawie C-63/00 Schilling, Nehring, EU:C:2002:296.
[28] Wyrok z 19 listopada 2002 r. w sprawie C-304/00, Regina p. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte W.H. Strawson (Farms) Ltd i J.A. Gagg & Sons (a firm), Rec. 2002, s. I-10737, s. 49, pkt 46, 52 i 65.
[29] Wyrok z 18 stycznia 2005 r. w sprawie T-141/01, Entorn, Societat Limitada Enginyeria i Serveis przeciwko Komisji, Rec. 2005, s. II-95, pkt 81 i 82.
[30] Wyrok z 22 stycznia 2004 r. w sprawie C-271/01, Ministero delle Politiche Agricole e Forestali p. Consorzio Produttori Pompelmo Italiano Soc. Coop. arl. (COPPI), Rec. 2004, s. I-1029, pkt 44-46.
[31] Wyroki: z 21 września 1983 r. w sprawach połączonych od 205/82 do 215/82, Deutsche Milchkontor, Rec. 1983, s. 2633, pkt 22 oraz z 13 marca 2008 r. w połączonych sprawach C-383/06 do C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, Zb. Orz. 2008, s. II-727, pkt 38, 53 i 58.
[32] Art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013.
[33] COM(2016) 486, s. 10.
[34] Art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013.
[35] Art. 54 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013.
[36] Art. 122 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013.
[37] Art. 2 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/568 z dnia 29 stycznia 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do warunków i procedur stosowanych w celu ustalenia, czy kwoty, których nie można odzyskać, mają być zwracane przez państwa członkowskie, w przypadku Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. Urz. UE L 97, z 13.4.2016, s. 1).
[38] Wyroki TSUE: z 14 grudnia 2000 r. w sprawie C-110/99, Emsland-Stärke, EU:C:2000:695, pkt 56 oraz z 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-158/08, Pometon, pkt 27 i 28.
[39] Wyrok TSUE z 13 marca 2008 r. w połączonych sprawach C-383/06 do C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in., EU:C:2008:165, pkt 38-40.
[40] Wyrok TSUE z 21 czerwca 2007 r. w sprawie C-158/06, Stichting ROM-projecten, EU:C:2007:370.
[41] Wyroki TSUE: z 21 września 1983 r. w połączonych sprawach 205 do 215-82, Deutsche Milchkontor, EU:C:1983:233, pkt 22 oraz z 13 marca 2008 r. w połączonych sprawach C-383/06 do C-385/06, Vereniging Nationaal … pkt 38, 53 i 58.
[42] Wyroki TSUE: z 13 marca 2008 r. w połączonych sprawach C-383/06 do C-385/06 Vereniging Nationaal …, pkt 39, z 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-278/02 Handlbauer, EU:C:2004:388, pkt 31 oraz z 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-131/10, Corman, EU:C:2010:825, pkt 36.
[43] Wyroki TSUE: z 21 września 1983 r. w połączonych sprawach 205 do 215-82 Deutsche Milchkontor… oraz ; z 13 marca 2008 r. w połączonych sprawach C-383/06 do C-385/06 Vereniging Nationaal… .
[44] Wyrok TSUE z 22 stycznia 2004 r. w sprawie C-271/01, COPPI, pkt 44-46.

Prawo i praktyka

Przygody Radcy Antoniego

Odwiedź także

Nasze inicjatywy