Tomasz Kęska-Leszyński

Teza wyroku: Ponowne przesłanie i doręczenie stronie decyzji nie wywołuje żadnych skutków procesowych – ma ono jedynie skutek informacyjny.

Zarówno w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jak w postępowaniu podatkowym, regułą jest jednokrotne doręczanie pism^[1]. Reguła ta, pomimo że nie została wyartykułowana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego^[2] (podobnie jak w Ordynacji podatkowej^[3]), wynika z okoliczności, że przepisy wiążą z faktem doręczenia pisma określone następstwa prawne, co oznacza, że fakt doręczenia ma doniosłość prawną. Doniosłość ta dotyczy zarówno pism pochodzących od organów administracji publicznej, jak i pism adresowanych do tych organów^[4]. Z uwagi na ową doniosłość czynność doręczenia pism pochodzących od organu administracji publicznej, w tym decyzji, polegająca na skierowaniu ich do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu powinna, co do zasady, mieć charakter jednorazowy^[5].

Pomimo że doręczenie ma swoją doniosłość prawną, nie należą do odosobnionych przypadków sytuacje, w których adresatowi danego pisma zostaje doręczony kolejny jego egzemplarz. To kolejne doręczenie implikuje konieczność udzielenia odpowiedzi co do znaczenia prawnego tego kolejnego doręczenia.

W zakresie pism pochodzących od organów administracji publicznej, tj. decyzji, odpowiedzi na powyższe pytanie udzielił Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”) w uzasadnieniu wyroku z 19 maja 2020 r., II OSK 2763/19^[6], którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie (dalej: „WSA”) z 5 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 183/19^[7], oddalającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: „SKO”) z 5 grudnia 2018 r.

Z uwagi na problematykę poruszoną przez NSA w uzasadnieniu przywołanego wyroku, a przede wszystkim z uwagi na okoliczność, że zawarta w tym wyroku teza dotycząca doniosłości prawnej pierwszego doręczenia odnosi się nie tylko decyzji, ale również innych pism wydawanych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami k.p.a., a zwłaszcza do postanowień, na które służy zażalenie, wart jest on szerszego przybliżenia.

W dniu 16 lutego 2018 r. organ administracji publicznej doręczył stronie listem poleconym decyzję administracyjną z 9 lutego 2018 r. Strona potwierdziła odbiór przesyłki własnoręcznym podpisem. Po odebraniu przesyłki strona dostrzegła, że koperta, w której doręczono jej decyzję, nie została oznaczona znakiem (sygnaturą) decyzji. Z uwagi na ów brak strona odesłała decyzję listem poleconym do organu administracji publicznej, który ją wydał. Organ, o którym wyżej mowa, w dniu 15 marca 2018 r. ponownie doręczył stronie decyzję z 9 lutego 2018 r. W dniu 27 marca 2018 r. strona wniosła odwołanie od decyzji. Postanowieniem z 5 grudnia 2018 r. SKO, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. SKO w uzasadnieniu postanowienia wskazało, że żaden przepis prawa nie nakazuje, dla dokonania skutecznego doręczenia decyzji, umieszczenia na kopercie sygnatury prowadzonej sprawy, a tym samym brak tego oznaczenia nie powoduje wadliwości doręczenia. Jeżeli natomiast doręczenie decyzji w dniu 16 lutego 2018 r. było skuteczne, to tym samym jej doręczenie rozpoczęło bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 2 marca 2018 r. Skoro odwołanie od wskazanej decyzji zostało wniesione w dniu 27 marca 2018 r., to oczywiste jest, że termin do wniesienia odwołania przez stronę nie został dotrzymany. Rekapitulując SKO stwierdziło, że w sytuacji, gdy odwołanie zostanie złożone po upływie przewidzianego prawem terminu i brak jest podstaw – czy to z braku prośby o przywrócenie terminu, czy to z powodu nieuprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu – do jego przywrócenia, organ odwoławczy, stosownie do art. 134 k.p.a., musi stwierdzić, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu.

Powyższe postanowienie SKO zostało zaskarżone przez stronę do WSA w Krakowie. W skardze strona zarzuciła, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7-9, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 124 § 2, 129 § 2 oraz 134 k.p.a., gdyż, pomimo że strona wniosła odwołanie w terminie wynikającym z pouczenia zawartego w decyzji doręczonej stronie w dniu 15 marca 2018 r., SKO uznało, że odwołanie złożone z uchybieniem czternastodniowego terminu.

WSA w Krakowie wyrokiem z 5 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 183/19, oddalił skargę na postanowienie SKO. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, WSA wskazał, że doręczenie w rozumieniu art. 39 k.p.a. dokonuje się w chwili pokwitowania, tj. podjęcia przesyłki przez adresata i potwierdzenia jej odbioru, a nie od daty, w której się zapoznał się on z treścią doręczonej mu korespondencji. WSA podkreślił, że to, co adresat zrobi tą korespondencją, zależy wyłącznie od jego woli. Może się z jej treścią zapoznać lub nie, w szczególności może odesłać ją nadawcy – organowi administracji. Konsekwencją doręczenia decyzji jest rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Nie wywołuje skutków prawnych doręczenia, a tym samym nie skutkuje ponownym otwarciem terminu do złożenia odwołania od tej decyzji, fakt ponownego doręczenia decyzji stronie, ponieważ organ nie powinien ponownie doręczać decyzji administracyjnej, skoro przepisom k.p.a. nie jest znana instytucja kolejnego doręczania decyzji administracyjnej temu samemu podmiotowi. W ocenie WSA kolejne doręczenie tej samej stronie tej samej decyzji miało wyłącznie walor informacyjny.

Strona wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skoro WSA ustalił, że działanie organu polegające na ponownym doręczeniu decyzji było sprzeczne z ustawą, to bezzasadnie oddalił skargę na postanowienie SKO, którym organ ten stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Wyrokiem z 19 maja 2020 r., II OSK 2763/19, sprostowanym postanowieniem z 20 maja 2020 r.^[8], NSA oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że prawidłowe i zasługujące na aprobatę jest wyrażone zarówno w wyroku sądu pierwszej instancji, jak i w poprzedzającym to orzeczenie postanowieniu SKO stanowisko, w myśl którego prawnie skuteczne i rozpoczynające bieg terminu do wniesienia odwołania jest pierwsze skuteczne doręczenie stronie decyzji. W przypadku skutecznego doręczenia decyzji jej ponowne doręczenie temu samemu adresatowi nie wywołuje żadnych skutków procesowych i ma jedynie skutek informacyjny. Ponadto NSA stwierdził, że późniejsze, powtórne doręczenie stronie decyzji, niewątpliwie błędne, bowiem nie przewidziane w przepisach k.p.a. – nie miało żadnego wpływu na sytuację prawną strony. Zawarte w tej powtórnie doręczonej decyzji pouczenie o prawie do wniesienia odwołania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji nie wpływa na zmianę biegu terminu do wniesienia odwołania, który rozpoczyna swój bieg z chwilą doręczenia decyzji, a nie jej kolejnego egzemplarza.

Glosowany wyrok NSA, jaki i poprzedzający je wyrok WSA w Krakowie, a także postanowienie SKO zasługują na akceptację, gdyż wszystkie te orzeczenia podkreślają, że ponowne doręczenie stronie tego samej decyzji jest irrelewantne prawnie, a tym samym to kolejne doręczenie ma jedynie charakter informacyjny. Ta irrelewantność kolejnego doręczenia wynika z tego, że  k.p.a. przewiduje, że dla strony skutki doręczenia, w tym rozpoczęcie biegu terminu do zaskarżenia decyzji, powstają, co do zasady, z chwilą dokonanego po raz pierwszy skutecznego doręczenia, przy czym o tym, czy doręczenie było skuteczne czy nie, decyduje to, czy materialno-techniczna czynność, jaką jest doręczenie, została dokonana z zachowaniem trybu dokonania tej czynności, który został uregulowany w rozdziale 8 k.p.a. („Doręczenia”), czy z naruszeniem tego trybu. Przepisom k.p.a. nie jest znana instytucja kolejnych doręczeń decyzji administracyjnej tym samym podmiotom^[9], zatem ponowne doręczenie decyzji nie stanowi doręczenia w rozumieniu rozdziału 8 k.p.a. („Doręczenia”), a tym samym doręczenie to nie wywołuje prawnego skutku doręczenia, od którego można by liczyć bieg terminu z art. 129 § 2 k.p.a. (do wniesienia odwołania), lecz ma jedynie skutek informacyjny. Pogląd o braku znaczenia prawnego kolejnego doręczenia tej samej stronie kolejnych egzemplarzy decyzji został wyrażony w innych orzeczeniach NSA^[10].

Na marginesie należy wspomnieć, że wskazana zarówno przez sądy obu instancji, jak i SKO wprost wynikająca z art. 129 § 2 k.p.a. zasada, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, wskazuje jedynie na rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia – natomiast nie oznacza, że strona nie może wnieść środka zaskarżenia przed tą datą. W orzeczeniach sądowo-administracyjnych zapadłych zarówno na tle przepisów k.p.a., jak i Ordynacji podatkowej, akcentuje się, że przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny, gdyż celem tych przepisów jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz to, że strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji nieprawidłowego działania organów administracji publicznej^[11]. Jak bowiem wskazał NSA w uchwale z 3 marca 2022 r., I FPS 4/21^[12], z uwagi na ochronny charakter przepisów o doręczeniach nie jest dopuszczalne, aby skutki błędu organu w zakresie realizacji tych norm prawnych były przerzucane na stronę postępowania.

Oznacza to, że strona może, co do zasady, wnieść przysługujący jej środek zaskarżenia na wydane orzeczenie administracyjne, które weszło do obrotu prawnego, przed datą jego formalnego doręczenia^[13]. Należy podkreślić, wbrew pojawiającemu de casu ad casum poglądowi, w myśl którego byt prawny decyzji administracyjnej zaczyna się od ujawnienia woli organu administracji publicznej na zewnątrz przez skuteczne jej ogłoszenie lub doręczenie stronie^[14], nieprawidłowości w doręczeniu aktu nie powodują negatywnych konsekwencji dla strony, a przede wszystkim nie pozbawiają jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, gdyż nie stanową same w sobie podstawy do wyeliminowania decyzji z obrotu^[15]. Istotne jest, żeby w chwili wniesienia przez stronę środka zaskarżenia decyzja weszła do obrotu prawnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 25 sierpnia 2022 r., I GSK 36/22^[16], w którym wskazano, że wynikająca z art. 110 k.p.a. „koncepcja »wejścia decyzji do obrotu prawnego« nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata”^[17]. Przepis art. 110 § 1 in principio k.p.a. stanowiąc, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, nie wskazuje adresata doręczenia, co w konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere^[18], nakazuje przyjąć przy rekonstrukcji prawnej normy zawartej w tym przepisie, że wejście w życie decyzji następuje w chwili jakiegokolwiek uzewnętrznienia wydanej decyzji przez organ. Niewątpliwie bowiem, gdyby zamiarem normatywnym racjonalnego prawodawcy było to, aby decyzja wchodziła w życie z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia określonemu adresatowi, np. stronie – to ustawodawca dałby temu adekwatny wyraz w ustawie – skoro natomiast zawarta w art. 110 § 1 k.p.a. jasna wypowiedź ustawodawcy nie pozwala przyjąć, że skutek związania organu wydaną przez siebie decyzją następuje jedynie w przypadku skutecznego doręczenia decyzji jej adresatowi –tym samym należy stwierdzić, że warunkiem sine qua non tego związania, a tym samym wejścia w życie decyzji, jest uzewnętrznienie woli organu wobec jakiegokolwiek podmiotu usytuowanego poza organem administracji, przy czym podmiotem tym nie musi być adresat decyzji, tj. strona.

Innymi słowy, pomimo że decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej wydania, tj. od chwili jej podpisania przez organ albo pracownika urzędu obsługującego ten organ do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu, albo opatrzenia kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej pisma wygenerowanego automatycznie^[19] – to możliwość zaskarżenia decyzji powstaje dopiero z chwilą jej wejścia do obrotu prawnego, które następuje w momencie uzewnętrznienia decyzji^[20]. Jeżeli uzewnętrznienie decyzji, np. przez jej publikację lub doręczenie innej stronie postępowania, skutkowało faktycznym zapoznaniem się przez stronę z treścią decyzji, to tym samym „otworzyło” dla strony możliwość jej zaskarżenia. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś jego terminowości^[21]. Skutki prawne wywołuje każde uzewnętrznienie decyzji, w tym wadliwe doręczenie, tj. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron bądź ich pełnomocników^[22].

W przypadku gdy doręczenie nie czyni zadość wymogom ustawowym, tj. przepisom rozdziału 8 k.p.a. („Doręczenia”), za datę doręczenia aktu stronie należy uznać dzień, w którym strona faktycznie otrzymała ten akt lub się z nim zapoznała^[23]. Z tym dniem zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia. W sytuacji wadliwego doręczenia organy administracji publicznej nie mogą negować ani faktu, że strona decyzję otrzymała, ani kwestionować daty, w której – zgodnie z twierdzeniem strony – weszła ona w posiadanie decyzji^[24]. Wadliwość doręczenia nie powoduje bowiem, że fakt doręczenia może być uznany za nieistniejący^[25].

Rekapitulując, należy podkreślić, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu podatkowym, z woli pracodawcy doniosłe prawnie jest pierwsze doręczenie, ponieważ z jednej strony z chwilą jego dokonania następuje, co do zasady, skutek związania organu wydaną przez siebie decyzją, a także strona od chwili pierwszego uzewnętrznienia decyzji może ją skutecznie zaskarżyć – natomiast pierwsze skuteczne doręczenie decyzji stronie skutkuje jedynie rozpoczęciem biegu terminu, w którym decyzję skutecznie można zaskarżyć, przy czym rozpoczęcie biegu tego terminu może nastąpić wcześniej, jeżeli strona z decyzją zapoznała się przed datą skutecznego doręczenia. Ta doniosłość prawna doręczenia powoduje, że nie jest prawnie relewantne doręczenie stronie kolejnego egzemplarza decyzji, która już jej została doręczona.

Z uwagi na powyższe w pełni należy zaaprobować zawarte w glosowanym wyroku NSA i orzeczeniach je poprzedzających stanowisko, które stanowi, że doręczenie stronie kolejnego egzemplarza decyzji nie wywołuje żadnych skutków procesowych, od którego można by liczyć bieg terminu z art. 129 § 2 k.p.a. (do wniesienia odwołania), a jedynie ma ono skutek informacyjny.

Tomasz Kęska-Leszyński
radca prawny w OIRP w Warszawie
ORCID 0000-0002-5540-0058

---