opublikowano: 2014-09-01 przez: Mika Ewelina

Opłaty za korzystanie ze środowiska

Zgodnie z art. 272 pkt 1 p.o.ś.[1] jednym z finansowo-prawnych środków ochrony środowiska – obok m.in. administracyjnych kar pieniężnych oraz zróżnicowanych stawek podatków i innych danin publicznych – są opłaty za korzystanie ze środowiska. W myśl art. 273 ust. 1 p.o.ś. ponosi się je za:

• wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza,

• wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi,

• pobór wód,

• składowanie odpadów[2].

Wspomniane opłaty ponoszą podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 p.o.ś.)[3]. Ponadto ciążą one na osobach fizycznych, które nie są przedsiębiorcami w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód (art. 284 ust. 2 p.o.ś.)[4].

Według art. 284 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (tzw. samoobliczenie albo samorozliczenie[5]). Wpływy z tytułu opłat stanowią przychody odpowiednich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art. 277 ust. 4 p.o.ś.).

Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wymaganego wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat albo w wykazie tym zamieścił informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia, marszałek województwa wymierza opłatę w drodze decyzji administracyjnej (art. 288 ust. 1 p.o.ś.). Decyzję wydaje na podstawie własnych ustaleń, których dokonał według pomiarów oraz innych danych technicznych i technologicznych lub uwzględniając wyniki kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Opłaty za korzystanie ze środowiska pełnią następujące funkcje[6]:

• funkcja stymulacyjna – opłaty motywują podmioty do zmniejszenia zakresu, w jakim korzystają ze środowiska, w szczególności do redukcji ilości substancji i energii emitowanych do środowiska,

• funkcja fiskalna – opłaty stanowią przychody odpowiednich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Charakter prawny opłat za korzystanie ze środowiska

W literaturze prawniczej dominuje stanowisko, że opłaty za korzystanie ze środowiska – wbrew swej nazwie – w istocie są podatkami (zob. art. 6 o.p.[7]), ponieważ mają charakter m.in. przymusowy bezzwrotny oraz nieodpłatny[8]. Wskazuje się, że ekwiwalentem takich opłat nie może być zgoda władzy państwowej na odprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska. Państwo tego środowiska bowiem nie wytworzyło, a jedynie stara się nim racjonalnie gospodarować[9].

Bardziej przekonujący wydaje się jednak pogląd, że opłaty za korzystanie ze środowiska mają charakter ekwiwalentnej opłaty publicznej[10]. Opłaty nalicza się, gdy podmiot wykorzystuje przysługującą mu prawną możliwość (wolność lub innego rodzaju uprawnienie), aby m.in. wprowadzać gazy lub pyły do powietrza, wprowadzać ścieki do wód lub do ziemi, pobierać wodę albo składować odpady. Przemawiają za tym następujące argumenty.

Po pierwsze, wykładnia językowa przepisów p.o.ś. potwierdza, że opłatę pobiera się „za korzystanie ze środowiska”. Analizując przepisy od strony semantycznej, można dostrzec pewien funkcjonalny związek między opłatą a prawną możliwością czerpania z elementów przyrodniczych, sygnalizujący ekwiwalentność tej opłaty.

Po drugie, wykładnia systemowa przepisów p.o.ś. wskazuje, że ustawodawca odróżnia opłaty za korzystanie ze środowiska (art. 272 pkt 1 p.o.ś.) od podatków i innych danin publicznych służących celom ochrony środowiska (art. 272 pkt 3 p.o.ś.).

Po trzecie, zgodnie z art. 281 ust. 1 p.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. Gdyby opłata była podatkiem, przepisy te znalazłyby zastosowanie wprost, a nie odpowiednio.

Po czwarte, wysokość opłat za korzystanie ze środowiska zależy m.in. od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz ilości i jakości pobranej wody (art. 274 ust. 1 p.o.ś.). Widoczny jest związek między zakresem korzystania ze środowiska a wysokością opłaty. Dowodzi to pewnej ekwiwalentności świadczeń.

Po piąte, błędem jest utożsamianie korzystania ze środowiska w sposób, o którym mowa w art. 273 ust. 1 p.o.ś., z odprowadzaniem zanieczyszczeń do środowiska[11], a więc z działalnością ex definitione negatywnie wpływającą na stan elementów przyrodniczych. Korzystanie ze środowiska nie zawsze musi negatywnie oraz istotnie oddziaływać na elementy przyrodnicze. Przykładem może być pobór wody przez podmiot korzystający ze środowiska. Podmiot ten uiszcza ekwiwalentną opłatę za możliwość pobierania wody, choćby czynność ta nie miała poważnego, ujemnego wpływu na stan środowiska. W moim przekonaniu korzystania ze środowiska nie można generalnie sprowadzać do negatywnie ocenianego zanieczyszczania elementów przyrodniczych i przez ten pryzmat oceniać charakter prawny ponoszonych opłat jako podatków.

Opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska

Zgodnie z art. 292 p.o.ś.[12] w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500% za:

• wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów,

• pobór wody lub wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi[13].

Ponadto opłaty podwyższone nalicza się za czynności związane z odpadami, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie dysponuje wymaganą decyzją, m.in. zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, jak również opłaty takie pobiera się za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, za niedozwolone składowanie odpadów lub za pozbycie się odpadów w miejscach przyrodniczo wrażliwych, np. na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody (art. 293 p.o.ś.).

Powyższe przypadki, gdy na podstawie art. 292-293 p.o.ś. aktualizuje się obowiązek uiszczania opłat podwyższonych, można podzielić na dwie kategorie:

• podmiot korzysta ze środowiska, mimo że nie dysponuje odpowiednią decyzją administracyjną, jakiej w tym celu wymagają przepisy prawa,

• podmiot składuje odpady lub pozbywa się ich w sposób niedozwolony przepisami prawa[14].

W obu kategoriach mamy do czynienia z bezprawnym korzystaniem ze środowiska. W pierwszej kategorii bezprawność postępowania może zostać uchylona w drodze zezwalającej decyzji administracyjnej, np. pozwolenia zintegrowanego (art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). W drugiej kategorii bezprawność ma charakter bezwzględny, tzn. żaden organ administracji publicznej nie dysponuje kompetencją, aby wyłączyć ją indywidualnym aktem administracyjnym.

Jeżeli podmiot uzyskał wymagane pozwolenie, ale korzysta ze środowiska z przekroczeniem bądź innego rodzaju naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu, nie nalicza się opłat podwyższonych. W takim wypadku podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty „zwykłej”, administracyjną karę pieniężną (art. 276 ust. 2 p.o.ś.).

Opłaty podwyższone – podobnie jak opłaty „zwykłe” za korzystanie ze środowiska – podlegają zasadzie samorozliczenia. Generalnie podmiot korzystający ze środowiska samodzielnie je oblicza i uiszcza na rachunek urzędu marszałkowskiego (art. 277 ust. 1 p.o.ś.). Jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 288 ust. 1 p.o.ś., marszałek województwa wymierza opłaty podwyższone w drodze decyzji administracyjnej.

Wykładnia systemowa przepisów p.o.ś. nasuwa wniosek, że w sprawach nieuregulowanych w art. 292-293 p.o.ś. do opłat podwyższonych stosuje się wprost regulacje dotyczące „zwykłych” opłat za korzystanie ze środowiska[15].

Funkcje i charakter prawny opłat podwyższonych

Opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska pełnią trojakiego rodzaju funkcje w polskim systemie prawnym.

Po pierwsze, opłaty podwyższone prewencyjnie oddziałują na podmioty korzystające ze środowiska. Celem tej instytucji normatywnej jest wymuszenie na podmiotach, aby w odpowiednim terminie uzyskiwały wymagane decyzje dotyczące korzystania ze środowiska, jak również przestrzegały przepisów odnoszących się do postępowania z odpadami. Groźba poniesienia znacznie zwiększonych kosztów ma sprzyjać rozwojowi postaw legalistycznych wśród podmiotów korzystających ze środowiska[16].

Po drugie, opłaty podwyższone pełnią funkcję fiskalną[17]. Ich celem jest zwiększenie przychodów na rzecz odpowiednich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Przychody te wykorzystuje się m.in. na kompensację uszczerbków w środowisku. Opłaty podwyższone pośrednio służą zatem naprawieniu powstałych szkód ekologicznych (pośrednia funkcja kompensacyjna)[18].

Po trzecie, istotną rolę odgrywa element represji[19]. Opłaty podwyższone mają na celu ukaranie podmiotów za to, że albo – mimo braku wymaganej decyzji – bezprawnie korzystają ze środowiska, albo postępują z odpadami w sposób zabroniony.

Powyższe funkcje uzasadniają stanowisko, że charakter jurydyczny opłat podwyższonych istotnie różni się od natury „zwykłych” opłat za korzystanie ze środowiska, które – jak wspomniano – są ekwiwalentem za generalnie dopuszczalną prawnie (legalną) ingerencję w elementy przyrodnicze. Opłaty podwyższone stanowią sankcję za bezprawne postępowanie podmiotu korzystającego ze środowiska (delikt administracyjny[20]). Gdy aktualizuje się obowiązek uiszczania opłat podwyższonych, nie występuje ani przesłanka prawnej dopuszczalności korzystania ze środowiska, ani przesłanka ekwiwalentności między korzystaniem a ponoszoną opłatą. W literaturze trafnie uznaje się, że wysokość stawek opłat podwyższonych nie ma żadnego związku z faktycznymi kosztami korzystania ze środowiska[21]. Są to stawki „karne”.

Powstaje pytanie, z jakiego rodzaju sankcją mamy do czynienia w omawianym wypadku: sankcją karną czy administracyjną? Wśród przedstawicieli doktryny W. Radecki jest zwolennikiem poglądu, że opłaty podwyższone, wraz z administracyjnymi karami pieniężnymi, należy zaliczyć do instrumentów odpowiedzialności karnej[22]. Jego zdaniem są one przejawem trzeciego rodzaju odpowiedzialności karnej, obok przestępstw i wykroczeń. W odniesieniu do opłat podwyższonych struktura czynu zabronionego i rodzaj wymierzanej dolegliwości mają wykazywać istotne podobieństwa z instrumentami prawa karnego.

W mojej ocenie bardziej przekonujące jest stanowisko, zgodnie z którym opłaty podwyższone stanowią sankcję o charakterze administracyjnym[23]. Stanowisko to potwierdza wykładnia systemowa – opłaty podwyższone uregulowano w tytule V p.o.ś.: „Środki finansowo-prawne”, a więc w ramach instrumentów o konotacji administracyjnoprawnej. Nie ma wątpliwości, że opłaty podwyższone są ściśle powiązane z administracyjną reglamentacją korzystania ze środowiska, zwłaszcza z kontrolą prewencyjną w postępowaniu o wydanie pozwolenia emisyjnego. Dotyczą przede wszystkim jednostek organizacyjnych, które dominują wśród podmiotów korzystających ze środowiska, podczas gdy instrumenty karne koncentrują się na sankcjach wobec osób fizycznych[24]. Opłaty podwyższone podlegają – charakterystycznej dla instrumentów finansowych (np. danin publicznych, podatków) – zasadzie samorozliczenia, a w razie uchybień wymierza się je w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, regulacja opłat podwyższonych w p.o.ś. nie tworzy koherentnego, pełnego systemu na wzór kodeksu karnego czy kodeksu wykroczeń, z wyodrębnioną częścią ogólną. Okoliczność, że istotnym motywem normowania opłat podwyższonych w prawie polskim jest ich funkcja represyjna, moim zdaniem, nie uzasadnia per se uznawania takich opłat za instrument odpowiedzialności karnej.

Powyższe argumenty wskazują na bliższe związki opłat podwyższonych z prawem administracyjnym niż z prawem karnym i potwierdzają zasadność ich kwalifikacji do kategorii sankcji administracyjnych.

Wina jako przesłanka odpowiedzialności za opłaty podwyższone

W literaturze i orzecznictwie od wielu lat kontrowersje budzi zagadnienie, czy odpowiedzialność podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone[25] zależy od jego winy lub – szerzej rzecz ujmując – od okoliczności subiektywnych, leżących po stronie takiego podmiotu[26]. Czy taki podmiot ma prawo uchylić się od odpowiedzialności, jeśli nie można postawić mu zarzutu niewłaściwego postępowania[27]?

W szczególności problem dotyczy tej kategorii spraw, w których opłaty podwyższone nalicza się za korzystanie ze środowiska mimo braku wymaganego pozwolenia, np. na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów. Czy w sytuacji, w której nie wydano pozwolenia wskutek opieszałości organu administracji publicznej, można obciążyć podmiot korzystający ze środowiska opłatami podwyższonymi? Czy w postępowaniu w sprawie wymierzenia opłat podwyższonych należy badać przyczynę, dlaczego podmiot korzystający ze środowiska nie dysponuje wymaganym pozwoleniem?

Wśród przedstawicieli doktryny zwolennikami stanowiska, zgodnie z którym odpowiedzialność za uiszczanie opłat podwyższonych ma charakter obiektywny i nie zależy od wadliwości subiektywnej po stronie podmiotu korzystającego ze środowiska, są m.in. J. Ciechanowicz-McLean[28] oraz K. Gruszecki[29]. Stanowisko to znalazło również odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych[30]. Uzasadnia się je, odwołując się przede wszystkim do wykładni językowej przepisów dotyczących opłat podwyższonych, które nie wprowadzają przesłanki winy ani innego rodzaju elementu wadliwości subiektywnej. Podnosi się, że w przypadku gdy wymaganego pozwolenia nie wydano wskutek bezprawnego zachowania się organu administracji publicznej, w szczególności z powodu przewlekłego postępowania administracyjnego, podmiot korzystający ze środowiska może dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania na podstawie art. 417-417¹ k.c.

W doktrynie dominuje jednak pogląd, że podmiot korzystający ze środowiska nie ponosi opłat podwyższonych, gdy nie można przypisać mu wadliwości subiektywnej. Takiego poglądu bronią m.in. E.K. Czech[31], E. Kaleta-Jagiełło[32], A. Lipiński[33], W. Radecki[34]. Generalnie uznaje się, że w postępowaniu administracyjnym podmiot korzystający ze środowiska może zwolnić się z odpowiedzialności za opłaty podwyższone, jeśli wykaże, że uczynił wszystko, aby nie doszło do naruszenia przepisów. Innymi słowy, musi wykazać, że nie można postawić mu subiektywnego zarzutu niewłaściwego postępowania w danej sprawie.

Koncepcje prezentowane przez powołanych przedstawicieli doktryny różnią się w szczegółach. Elżbieta Kaleta-Jagiełło twierdzi, że obowiązek uiszczania opłat podwyższonych nie powstaje, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie dysponuje ostateczną decyzją o dopuszczalnej emisji[35], przy czym złożył wniosek o wydanie takiej decyzji, posiada decyzję nieostateczną albo posiada decyzję ostateczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego[36]. W omawianej sytuacji ma dochodzić do „czasowej legalizacji”, jeśli chodzi o korzystanie przez taki podmiot ze środowiska.

Z kolei W. Radecki w odniesieniu do podmiotów, które wystąpiły o kolejną decyzję dotyczącą dopuszczalnej emisji, konstruuje regułę czterech miesięcy[37]. Jeżeli taki podmiot spełniał warunki do uzyskania nowej decyzji i złożył odpowiadający wymaganiom formalnym wniosek o jej wydanie na cztery miesiące przed upływem terminu ważności poprzedniej decyzji, to nie można mu przypisać odpowiedzialności za opłaty podwyższone[38].

Pogląd dopuszczający subiektywizację odpowiedzialności za opłaty podwyższone znalazł również uznanie w orzecznictwie sądów administracyjnych[39]. Rozbudowaną argumentację przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. uchwale z 21 grudnia 1998 r. (OPS 13/98). Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego[40], NSA zauważył, że w postępowaniu administracyjnym możliwe jest zastosowanie sankcji pieniężnej (w tym w postaci opłaty podwyższonej), ale podmiotowi korzystającemu ze środowiska należy przyznać uprawnienie do wykazania, iż naruszenie obowiązku nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z zasadą sprawiedliwości, jak również z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego. Zdaniem NSA nie można całkowicie abstrahować od przyczyn, dlaczego podmiot nie posiada wymaganego pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Do okoliczności, które powinno się uwzględniać w toku postępowania dotyczącego wymierzenia opłat podwyższonych, należy m.in. posiadanie w poprzednim okresie pozwolenia, czas wystąpienia o wydanie nowej decyzji, przebieg postępowania w danej sprawie, a także sposób wypełniania przez dany podmiot obowiązku szczególnej staranności w ochronie środowiska[41]. Łączna ocena wspomnianych okoliczności może prowadzić do wniosku, że in concreto wymierzenie opłaty podwyższonej byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, w tym z zasadą sprawiedliwości. Jednakże przewlekłość postępowania w sprawie udzielenia wymaganego pozwolenia per se nie wyłącza naliczania opłat podwyższonych[42].

Analiza argumentacji

W dalszej części artykułu dokonam analizy poszczególnych argumentów, które mogą przemawiać za obiektywizacją odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone bądź uzależnieniem tej odpowiedzialności od wadliwości subiektywnej po stronie danego podmiotu.

Na wstępie warto zwrócić uwagę, że dotychczasowa dyskusja w literaturze i orzecznictwie koncentrowała się na przypadku, w którym podmiot korzystający ze środowiska nie uzyskuje w terminie wymaganego pozwolenia wskutek przewlekłości postępowania przed organem administracyjnym. Jakkolwiek jest to przypadek, który ma najistotniejsze znaczenie praktyczne, wydaje się, że nadmierne skupianie się na nim powoduje zawężenie perspektywy badawczej. Może to prowadzić do nieuzasadnionej ekstrapolacji reguł przyjętych dla sytuacji wyjątkowej jako właściwych dla rozwiązań normatywnych o charakterze ogólnym.

Wykładnia językowa

Rozpatrując zagadnienie charakteru prawnego odpowiedzialności za opłaty podwyższone, punktem wyjścia powinna być wykładnia językowa art. 292-293 p.o.ś.

Nie ulega wątpliwości, że w przepisach tych nie zamieszczono przesłanki winy, rozumianej jako normatywna zarzucalność zachowania się podmiotu. Powołane przepisy nie uzależniają odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone od tego, czy występują przyczyny leżące po stronie danego podmiotu (przesłanki subiektywne). Nie umożliwiają mu również zwolnienia się z odpowiedzialności w drodze ekskulpacji, czyli wykazania braku zawinienia.

Wykładnia językowa art. 292-293 p.o.ś. dowodzi, że jedyną przesłanką odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone jest bezprawność postępowania: korzystanie ze środowiska mimo braku wymaganego pozwolenia bądź niedozwolone składowanie lub pozbycie się odpadów. Z interpretacji językowej powołanych przepisów wynika, że podmiot korzystający ze środowiska w pełnym zakresie ponosi ryzyko swojego bezprawnego zachowania się, choćby przyczyny tego stanu rzeczy były od niego niezależne. To, że danemu podmiotowi nie można postawić subiektywnego zarzutu, nie powoduje, że dezaktualizują się negatywne konsekwencje normatywne związane z bezprawnym korzystaniem przez niego ze środowiska, tzn. obowiązek uiszczania opłat podwyższonych.

Czy występują inne, dostatecznie ważkie argumenty, aby przełamać zasadę interpretatio cessat in claris oraz wyniki wykładni językowej art. 292-293 p.o.ś.[43]?

Wykładnia systemowa

Opłaty podwyższone uregulowano w tytule V p.o.ś.: „Środki finansowo-prawne”. Wykładnia systemowa prawa polskiego uzasadnia tezę, że generalnie odpowiedzialność za zapłatę podatków i innych danin publicznych, czyli spełnienie powinności finansowych, nie zależy od przesłanek subiektywnych po stronie podmiotu zobowiązanego (zob. art. 4-5 o.p.). Jest to odpowiedzialność o charakterze obiektywnym[44].

Wniosek ten dotyczy także powinności finansowych, w których występuje element represji. Na przykład, podatnik czy płatnik jest zobowiązany do uiszczenia odsetek za zwłokę, naliczanych według stawki „karnej”, choćby opóźnienie w zapłacie podatku wystąpiło z przyczyn od niego niezależnych (art. 53 § 1 o.p.). Zasadniczo ponosi on ryzyko braku terminowej płatności podatku i nie może zwolnić się od odpowiedzialności, wykazując swój brak winy (zob. art. 54 § 1 o.p.).

Warto przytoczyć również przykład samowoli budowlanej, postawionej mimo braku wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia[45]. Odpowiedzialność administracyjna, jaka powstaje w związku z taką samowolą, ma charakter w pełni obiektywny. Nie można zwolnić się z tej odpowiedzialności, powołując się np. na prawidłowe złożenie wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego czy opieszałość organu administracyjnego. Obiektywizacja odpowiedzialności dotyczy zarówno sankcji w postaci rozbiórki obiektu, jak i uiszczenia opłaty legalizacyjnej[46].

W konsekwencji nie można uznać, że w odniesieniu do opłat podwyższonych występują jakieś ogólne reguły wynikające z systematyki normatywnej, które uzasadniałyby a rubrica wyłączenie odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska, gdy nie można postawić mu subiektywnego zarzutu niewłaściwego postępowania[47].

Wykładnia historyczna

Należy zwrócić uwagę na ewolucję stanu prawnego w zakresie opłat podwyższonych[48]. Pierwotnie obowiązek ponoszenia takich opłat uchylało przedstawienie właściwemu rzeczowo organowi administracji publicznej danych niezbędnych do wydania wymaganej decyzji o dopuszczalnej emisji[49]. Zgromadzenie i przedstawienie takich danych w zasadzie zawsze mieściło się w ramach należytej staranności podmiotu korzystającego ze środowiska.

Obecnie punkt ciężkości regulacji generalnie przesunięto na samo uzyskanie pozwolenia, a więc zdarzenie, które w znacznej mierze jest niezależne od podmiotu korzystającego ze środowiska[50]. Może to stanowić argument za tym, że zamiarem ustawodawcy historycznego była obiektywizacja odpowiedzialności podmiotu za opłaty podwyższone.

Wypada podkreślić, że wykładnia historyczna art. 292-293 p.o.ś. przemawia przeciwko koncepcjom doktrynalnym, jakie prezentują m.in. E. Kaleta-Jagiełło oraz W. Radecki[51]. Koncepcje te – wbrew kierunkowi ewolucji stanu prawnego – zmierzają do powrotnego przesunięcia punktu ciężkości rozstrzygnięcia na etap przed wydaniem wymaganego pozwolenia. Umożliwiają one uchylenie się od odpowiedzialności za opłaty podwyższone, gdy podmiot korzystający ze środowiska wykaże, że uczynił wszystko, aby uzyskać takie pozwolenie[52].

Uwarunkowania instytucjonalno-prawne

W orzecznictwie wskazuje się, że pogląd o obiektywnym charakterze odpowiedzialności za opłaty podwyższone koresponduje z aktualnymi uwarunkowaniami instytucjonalno-prawnymi[53]. Obecnie co do zasady pozwolenie na korzystanie ze środowiska wydaje inny organ (organ ochrony środowiska – zob. art. 183 ust. 1 w zw. z art. 376 p.o.ś.) niż ten, który jest uprawniony do wymierzenia opłat podwyższonych (tj. marszałek województwa – art. 288 ust. 1 p.o.ś.).

Oceniając zagadnienie od strony prakseologicznej, należy uznać, że marszałek województwa generalnie nie jest przygotowany do rozstrzygania, czy brak wymaganego pozwolenia wynika z przyczyn leżących po stronie podmiotu korzystającego ze środowiska. Z reguły nie dysponuje ani prawnymi, ani fachowymi kompetencjami, aby stwierdzić np. czy do wniosku o wydanie wymaganego pozwolenia załączono kompletną i prawidłową dokumentację ani czy rzeczywiście doszło do przewlekłości postępowania z winy organu ochrony środowiska. Trudno zresztą zaakceptować rozwiązanie, zgodnie z którym marszałek ma wiążąco oceniać działalność innych, niepodporządkowanych mu hierarchicznie ani funkcjonalnie organów administracyjnych.

Zasada rozdziału kompetencji między organami administracji publicznej przemawia przeciwko temu, aby w postępowaniu w sprawie wymierzenia opłat podwyższonych przyznać marszałkowi województwa uprawnienie do oceny, czy i z jakich przyczyn doszło do uchybień w innym postępowaniu, które dotyczy wydania wymaganego pozwolenia na korzystanie ze środowiska.

Wykładnia z perspektywy konstytucyjnej

Podstawowe argumenty na rzecz subiektywizacji odpowiedzialności za opłaty podwyższone wiążą się z wykładnią prokonstytucyjną przepisów p.o.ś. Uznaje się, że stosowanie przepisów o charakterze represyjnym, w tym dotyczących opłat podwyższonych, nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z klauzulą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z wypływającymi z niej: zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego[54]. Zasada sprawiedliwości, jaką realizuje się w postępowaniu przed sądem administracyjnym, także ma przemawiać za dopuszczalnością zwolnienia podmiotu korzystającego ze środowiska z odpowiedzialności, gdy nie uzyskał on wymaganego pozwolenia z przyczyn niezależnych od siebie. Podnosi się zarzut, że nie można przerzucać na obywateli skutków bezprawnej opieszałości organów administracji publicznej[55].

W opozycji do powyższych argumentów orzecznictwo powołuje się przede wszystkim na zasadę legalizmu, jaka wypływa z art. 7 Konstytucji[56]. Marszałek województwa nie ma podstawy prawnej, aby w postępowaniu administracyjnym odstąpić od wymierzenia opłat podwyższonych, gdy okaże się, że brak wymaganego pozwolenia wynika z przyczyn niezależnych od podmiotu korzystającego ze środowiska. Nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym w tej mierze[57]. Stosowanie zasady zaufania obywatela do działań organów ochrony środowiska nie może prowadzić do tego, że inny organ (tj. marszałek województwa) zacznie podejmować decyzje bez wystarczającej podstawy prawnej.

Ponadto podkreśla się szczególną rolę, jaką polski ustrojodawca przypisuje ochronie środowiska (art. 5 Konstytucji). Odpowiedzialność obiektywna, uwzględniając funkcję prewencyjną oraz fiskalną opłat podwyższonych, bez wątpienia sprzyja pełniejszej realizacji tego celu[58]. Powołane funkcje przeważają nad celem represyjnym normy[59].

Należy zauważyć, że na płaszczyźnie konstytucyjnej występuje kolizja wartości między ochroną środowiska a takimi dobrami, jak wolność działalności gospodarczej, zaufanie obywatela do państwa czy bezpieczeństwo prawne. W odniesieniu do opłat podwyższonych kolizję tę można jednak satysfakcjonująco rozwiązać, odwołując się do zasad odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym odpowiedzialności za bezprawne postępowanie organów władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji, art. 417-417¹ k.c.)[60]. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska ponosi ciężar opłat podwyższonych w wyniku bezprawnego zachowania się organu, w tym wskutek przewlekłego postępowania w sprawie wydania wymaganego pozwolenia, może żądać wynagrodzenia szkody od Skarbu Państwu (art. 417¹ § 3 k.c.). Przewlekłość postępowania można także zwalczać w drodze skargi na bezczynność organu. Istniejący mechanizm balansowania wartości konstytucyjnych, w mojej ocenie, spełnia przesłankę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji)[61].

Argumenty funkcjonalne

Koncepcje, które zmierzają do subiektywizacji odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone, rodzą pewne istotne i dysfunkcjonalne konsekwencje. Można je zobrazować na dwóch przykładach.

Po pierwsze, opłaty podwyższone podlegają zasadzie samorozliczenia. Gdyby zaakceptować wspomniane subiektywizujące koncepcje, podmiot korzystający ze środowiska musiałby samodzielnie oceniać problem swego zawinienia, czyli odgrywałby rolę sędziego we własnej sprawie. Prowadziłoby to do zmniejszenia prewencyjnego oddziaływania instytucji opłat podwyższonych na legalistyczne zachowania się podmiotów.

Po drugie, powstaje pytanie, jak rozstrzygać sytuacje, kiedy brak wymaganego pozwolenia wynika z przyczyn, które częściowo można przypisać podmiotowi korzystającemu ze środowiska, a częściowo innej osobie (np. opieszałemu pracownikowi organu ochrony środowiska). Nie występują tutaj żadne regulacje prawne, które wskazywałyby, jakie okoliczności i czynniki są relewantne dla oceny stopnia przyczynienia się podmiotu do nieuzyskania pozwolenia oraz w jaki sposób wpływa to na redukcję wysokości opłat podwyższonych[62]. Z jednej strony, trudno uznać za racjonalne rozwiązanie, zgodnie z którym odpowiedzialność za opłaty podwyższone wyłącza jedynie zupełny brak winy po stronie podmiotu korzystającego ze środowiska, a częściowe przyczynienie się nie ma na zakres tej odpowiedzialności żadnego wpływu. Z drugiej strony, odwołując się do zasady legalizmu, marszałek województwa nie dysponuje odpowiednią podstawą normatywną, aby samodzielnie zdecydować o skali redukcji opłat podwyższonych[63]. Taka częściowa redukcja miałaby dowolny charakter.

Subiektywizacja odpowiedzialności za opłaty podwyższone w konsekwencji prowadzi do niepożądanego zwiększenia obszaru niepewności prawnej[64] oraz do praktycznie nierozstrzygalnych dylematów w toku postępowania administracyjnego.

Podsumowanie argumentacji

Podsumowując powyższe argumenty, w mojej ocenie zdecydowanie przemawiają one za koncepcją, zgodnie z którą odpowiedzialność podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone ma charakter obiektywny. Podmiot ten odpowiada na zasadzie bezprawności. W pełnym zakresie ponosi ryzyko swego bezprawnego korzystania ze środowiska, choćby przyczyny tego stanu rzeczy były od niego niezależne i wynikały m.in. z zachowania się osób trzecich. W postępowaniu w sprawie wymierzenia opłat podwyższonych podmiot korzystający ze środowiska nie może powołać się na okoliczność, że nie dysponuje wymaganym pozwoleniem bez swojej winy, np. wskutek niezgodnego z prawem zachowania się organu ochrony środowiska, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności pozwolenia. W szczególności przewlekłość postępowania w sprawie wydania tego pozwolenia nie powoduje dezaktualizacji obowiązku uiszczania opłat podwyższonych.

W przypadku gdy na podmiocie korzystającym ze środowiska ciąży odpowiedzialność za opłaty podwyższone wskutek zachowania się innych osób, na zasadach określonych w przepisach prawa cywilnego i prawa pracy może on dochodzić od takich osób odszkodowania za wyrządzony mu uszczerbek majątkowy w postaci uiszczonych opłat podwyższonych. Wynagrodzenia szkody, na przykład, może dochodzić od:

• swojego pracownika (zob. art. 114 i n. k.p.),

• zleceniobiorcy, któremu np. zlecił reprezentowanie w postępowaniu o uzyskanie wymaganego pozwolenia (art. 471 k.c.),

• Skarbu Państwa, w tym za niewydanie lub nieterminowe wydanie decyzji zezwalającej na korzystanie ze środowiska, gdy obowiązek jej wydania przewiduje przepis prawa (art. 417 § 1 w zw. z art. 417¹ § 3 k.c.).

Za powyższą koncepcją przemawiają wyniki wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej. W satysfakcjonujący i proporcjonalny sposób rozwiązuje ona kolizję konstytucyjnych wartości, sprzyjając pełniejszej ochronie środowiska w prawie polskim[65].

Tomasz Czech
Radca prawny w OIRP w Warszawie