Kacper Tybuszewski
 
Wstęp

Przedmiotem opracowania jest odpowiedź na pytanie, która droga sądowa – cywilna czy administracyjna – przysługuje w sprawach o zapłatę dotacji oświatowej, o której stanowi art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty^[1] (dalej: „u.s.o.”). Powyższa kwestia powstała po znowelizowaniu przywołanego przepisu w drodze ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (dalej: „nowelizacja”)^[2].

---

Zagadnienie to było bowiem przedmiotem rozbieżnych ocen odzwierciedlonych w niejednolitym orzecznictwie sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Analiza dorobku judykatury wskazuje na zaistnienie w tej kwestii stanu „pozytywnego sporu kompetencyjnego”, a to wobec sytuacji, w której swoją kompetencję do rozpoznania spraw dostrzegają zarówno sądy powszechne, jak i sądy administracyjne.

Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia pozostaje ocena, czy stosunek prawny powstający między jednostką samorządu terytorialnego oraz podmiotem uprawnionym do uzyskania dotacji ma charakter cywilnoprawny czy administracyjnoprawny.

W pierwszym z tych wariantów zaistniały między stronami spór byłby uznawany za sprawę cywilną, do której rozpoznania powołany jest sąd powszechny (art. 1 w zw. z art. 2 § 1 k.p.c.). Natomiast aprobata drugiego ze stanowisk prowadziłaby do wniosku o administracyjnoprawnej drodze dochodzenia praw przysługujących m.in. na podstawie przepisów art. 90 ust. 2b u.s.o.

W mojej ocenie na aprobatę zasługuje pierwsze z prezentowanych wyżej stanowisk. Powyższe z tego względu, że w sytuacji, gdy sąd powszechny stwierdził swoją kognicję, co w konsekwencji oznacza, że sąd administracyjny traci możliwość przyjęcia sprawy do merytorycznego jej rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia.
 
Istotne uwarunkowania faktyczne

W sprawach o wypłacenie dotacji przez zobowiązany do tego podmiot (jednostkę samorządu terytorialnego), który niewłaściwie ustalił jej wysokość lub zaniechał jej wypłacenia, względnie wypłacił ją w zaniżonej wysokości, w pierwszej kolejności aktualizuje się problem drogi sądowej. Chodzi tu o ustalenie, czy właściwy jest tryb postępowania cywilnego czy sądowoadministracyjnego. W tym względzie trzeba zauważyć, że przyznanie dotacji oświatowej uregulowanej w art. 90 u.s.o. jest czynnością o charakterze administracyjnoprawnym.

Kwalifikacja stosunku prawnego jest uzależniona od unormowanych przepisami prawa cech relacji zachodzących między podmiotami stosunku. Za podstawową cechę stosunku cywilnoprawnego uznaje się równorzędność jego podmiotów rozumianą w ten sposób, że żaden z nich nie pozostaje w relacji podległości względem drugiego.

W przypadku spraw dotyczących dotacji oświatowej istotne znaczenie w ocenie, czy powstający stosunek ma charakter cywilnoprawny, należy przypisać wynikom wykładni art. 90 u.s.o. zmierzającej do rozstrzygnięcia, czy przepis ten stanowi źródło powstającego z mocy prawa stosunku zobowiązaniowego między jednostką samorządu terytorialnego i podmiotem, któremu należna jest dotacja oświatowa.

W prawie cywilnym ustawa może być źródłem stosunku prawnego, w tym zobowiązania. Za uznaniem, że źródłem stosunku zobowiązaniowego jest art. 90 u.s.o., przemawiają rezultaty wykładni językowej tego przepisu. Wynika z nich, że „dotacja (...) przysługuje”, z czego można wnosić o powstaniu po stronie uprawnionego roszczenia o zapłatę dotacji. Jednocześnie przepis ten precyzuje istotne elementy pozwalające na określenie treści stosunku prawnego, ponieważ konkretyzuje wysokość należnej dotacji m.in. przez odniesienie jej do „ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia”. Przysługiwanie dotacji w kwocie, której wysokość jest obliczana na podstawie czynników określonych przepisami prawa, a przyznanie jest niezależne od swobodnego uznania innego podmiotu, powoduje, że podmioty stosunku prawnego dotacji oświatowej powinny być w tym zakresie postrzegane jako równorzędne.

W aktualnym orzecznictwie Sądu Najwyższego (dalej: „SN”) kwestia dopuszczalności dochodzenia na drodze sądowej roszczeń związanych z zapłatą dotacji należnych na podstawie art. 90 u.s.o. w odniesieniu do okresu za lata 2011-2014 została jednoznacznie rozstrzygnięta. W uchwale z 8 listopada 2019 r.^[3]. SN uznał, że art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych nie wyłącza drogi sądowej do dochodzenia po 1 stycznia 2018 r. w postępowaniu przed sądem powszechnym roszczeń dotyczących dotacji przyznawanych niepublicznym przedszkolom w okresie przed 1 stycznia 2017 r. na podstawie ustawy o systemie oświaty.

Tym bardziej musi to oznaczać dopuszczalność drogi sądowej w sprawach o dotacje oświatowe przyznawane za okresy przed 2017 r., gdy odpowiednie powództwo zostało wytoczone przed 1 stycznia 2018 r.^[4].

Co istotne, ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw dodano w art. 90 u.s.o. ustęp 11, zastrzegając, że przyznanie dotacji wymienionych w art. 90 ust. 1a-8 u.s.o. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.^[5].

Wniosek o administracyjnoprawnym charakterze stosunku dotacji oświatowej wynika z wykładni przepisów art. 90 u.s.o., natomiast dodanie art. 90 ust. 11 u.s.o. prowadzi jedynie do potwierdzenia tego wniosku.

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wyjaśniono, że zmiana ta ma na celu przesądzenie, że czynności przekazania dotacji dla przedszkoli są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Jednak także przed tą zmianą dochodzenie zapłaty dotacji powinno następować wyłącznie na drodze postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że uzasadnienie nowelizacji ustawy o systemie oświaty, w którym cel zmiany był upatrywany w przesądzeniu, że czynności ustalenia i przekazania dotacji są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Skłania to do postawienia pytania o temporalne skutki wprowadzenia tego przepisu, a w szczególności o to, czy stanowi on przejaw retroaktywnego działania prawa, czy, przeciwnie, jego stosowanie ma odnosić się jedynie do przyznania dotacji następującego od 1 stycznia 2017 r.

Nowelizacja weszła w życie 1 stycznia 2017 r. i wyeliminowała występujące dotychczas w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności co do charakteru tych czynności. Nowelizacja nie przewidywała jednak zmiany konstrukcji i charakteru czynności organów dotujących, które polegały na naliczaniu i wypłacaniu dotacji oświatowej, oraz nie zakładała zmiany przesłanek podejmowania tych czynności^[6].

Artykuł 90 ust. 11 u.s.o. został następnie uchylony wraz z całym rozdziałem 8 u.s.o. na mocy art. 80 pkt 16 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych^[7], do której przeniesiono regulację odnoszącą się do dotowania niepublicznych podmiotów. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym o tym, że czynności polegające na ustaleniu wysokości lub przekazaniu dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej przesądza art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Rozstrzygnięcie przez ustawodawcę od 1 stycznia 2017 r. (występujących zwłaszcza w orzecznictwie sądowoadministracyjnym) wątpliwości co do charakteru czynności, jaką jest wypłacenie dotacji oświatowej i skierowanie roszczeń z tego tytułu na drogę administracyjnoprawną, nie skutkowało wyłączeniem drogi sądowej w sprawach o zasądzenie kwot odpowiadających dotacjom należnym za lata poprzednie. Rozstrzygając jednoznacznie, że czynność przyznania dotacji jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ustawodawca nie przewidział reguł intertemporalnych, które odnosiłyby się do czasu sprzed nowelizacji i rozciągały na ten okres zastosowanie nowej normy.

Brak jest przy tym dostatecznych podstaw przemawiających za zmianą utrwalonej i podtrzymanej po wejściu w życie wskazanych zmian wykładni art. 90 u.s.o. W szczególności nie można założyć, aby celem ustawy nowelizującej było przypisanie jej postanowieniom skutku retroaktywnego w rozumieniu art. 3 k.c., zasadą jest zaś niedziałanie ustawy wstecz. Przy braku istotnych argumentów, które dawałyby podstawy do przeciwnego wniosku, należało uznać, że wprowadzenie art. 90 ust. 11 u.s.o. miało na celu uporządkowanie stanu prawnego na przyszłość, z pozostawieniem ukształtowanego dotychczas trybu rozpoznawania spraw do zdarzeń przeszłych.

Istnieją argumenty na rzecz przyjęcia, że stosunek prawny pomiędzy podmiotem dotującym oraz podmiotem uprawnionym ma charakter cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego, choć akceptacja tej tezy nie jest warunkiem koniecznym uznania dopuszczalności drogi sądowej. Na rzecz istnienia stosunku obligacyjnego przemawia przede wszystkim fakt, że źródłem zobowiązania może być także ustawa, wysokość świadczenia z tytułu dotacji jest w niej dostatecznie precyzyjnie skonkretyzowana, a po stronie organu odpowiedzialnego za wypłatę dotacji nie ma elementów uznania administracyjnego.

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu aprobowanego w kolejnych judykatach wyroku z 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06^[8], wyraził pogląd, zgodnie z którym z art. 90 u.s.o. wynika norma kreująca między Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. W powiązaniu z brakiem szczególnego przewidzianego w ustawie trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na gruncie prawa administracyjnego stanowi to dostateczną podstawę do uznania, że sprawy o zapłatę dotacji należą do kognicji sądów powszechnych^[9].

W orzecznictwie SN prezentowane jest także stanowisko, zgodnie z którym roszczenie dochodzone przed sądem cywilnym w związku z niewypłaceniem przez jednostkę samorządu terytorialnego dotacji ma źródło w delikcie, a zatem przedmiotem żądania w tego rodzaju sprawach nie jest dotacja, lecz odszkodowanie odpowiadające wysokości dotacji za niezgodne z prawem pozbawienie beneficjenta dotacji należnej mu kwoty^[10].

W świetle powyższych rozważań dla roszczenia o zapłatę dotacji za okres poprzedzający nowelizację, wytoczonego przed jej wejściem w życie, należy stosować dotychczasową wykładnię zakładająca istnienie drogi sądowej, nawet, jeżeli na tle stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 2017 r. można było znaleźć argumenty przemawiające za właściwością sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności czynności polegającej na obliczeniu wysokości i wypłaceniu dotacji oświatowej^[11].

Aktualna (po nowelizacji) wykładnia art. 90 u.s.o. stwarza podstawy do sformułowania stanowiska, że więź między podmiotem publicznoprawnym oraz podmiotami uprawnionymi do uzyskania dotacji ma charakter cywilnoprawny.

W konsekwencji, w razie powstania sporu dotyczącego wypłaty dotacji w określonej kwocie, spór ten powinien być kwalifikowany jako sprawa cywilna, do której rozstrzygnięcia właściwy jest sąd powszechny.
 
Uwagi końcowe

Z powyższego wynika, że w postępowaniu cywilnym może być dochodzone roszczenie o wypłacenie dotacji należnej na podstawie przepisów u.s.o., o ile strona zarzuca, że zobowiązany do tego podmiot niewłaściwie ustalił jej wysokość i zaniechał jej wypłacenia czy też wypłacił ją w zaniżonej wysokości^[12]. Wniosku tego nie podważa okoliczność, że z dniem 1 stycznia 2017 r. został wprowadzony art. 90 ust. 11 u.s.o. Przepis ten przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 u.s.o., uznaje za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli za czynność podlegającą kontroli sądów administracyjnych.

W odniesieniu do argumentu nawiązującego do wprowadzenia art. 90 ust. 11 u.s.o. trafnie wskazano^[13], że dla oceny powództwa o zapłatę dotacji za okres poprzedzający tę nowelizację, wytoczonego przed jej wejściem w życie, należy zastosować dotychczasowe zasady wykładni przepisów o drodze sądowej w sprawach tego rodzaju.

Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, które świadczyłyby o retroaktywności art. 90 ust. 11 u.s.o. wynikającej „z brzmienia ustawy”. W judykaturze przyjmuje się, że przykładem retroaktywnego skutku wynikającego z celu ustawy jest wprowadzenie przepisów zmierzających do „przesądzenia obowiązywania normy o treści mającej uzasadnienie już we wcześniejszej regulacji, tj. do wyeliminowania istniejącej uprzednio wątpliwości w tym względzie na rzecz stanowiska mającego w świetle przyjętych metod wykładni podstawę już w dotychczasowej regulacji”^[14]. Dostrzeżenie podstaw takiego wnioskowania również w odniesieniu do art. 90 ust. 11 u.s.o. prowadziłoby do konkluzji, że na drodze administracyjnej powinny być rozstrzygane także spory w sprawach wszczętych przed wejściem tego przepisu w życie.

Mimo, że powyższy wniosek znajdowałby oparcie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej u.s.o., opisany kierunek wykładni art. 90 ust. 11 u.s.o. nie wydaje się trafny. Same motywy nowelizacji, nawet wyrażone w uzasadnieniu jej projektu, nie mogą determinować wyników interpretacji prawa już uchwalonego, choć niewątpliwie powinny być rozważone na etapie jego wykładni, zwłaszcza wykładni funkcjonalnej. Jeśli prawodawca zamierza wywołać efekt działania ustawy wstecz, to pewnym instrumentem osiągnięcia tego skutku jest wyłącznie odpowiednie ukształtowanie „brzmienia ustawy” (art. 3 in medio k.c.), w razie potrzeby według czytelnych zasad poddawanego kontroli zgodności z konstytucyjną zasadą państwa prawnego.

Natomiast nieskorzystanie z możliwości, jaką stwarza art. 3 in medio k.c., powoduje istotną zmianę sytuacji. Zagadnienie, czy wsteczne działanie ustawy ma wynikać z jej „celu” (art. 3 in fine k.c.), zostaje bowiem poddane przez sąd ocenie uwzględniającej różne argumenty i aspekty temporalnego stosowania prawa.

Punktem wyjścia w tym wnioskowaniu jest zasada niedziałania ustawy wstecz (art. 3 in principio k.c.). Nawet jednak, jeśli wyraźne są racje świadczące o tym, że prawodawca zamierzał odstąpić od zasady nieretroakcji, np. realizując cel przesądzenia kwestii rozbieżnie interpretowanych w dotychczasowej praktyce, to argumenty te muszą być zestawione z szerszym spektrum skutków, jakie retroaktywność mogłaby wywołać w sytuacji podmiotów będących adresatami prawa. Do sądu należy wówczas ocena, czy dostrzegane przez prawodawcę korzyści związane z działaniem prawa wstecz – które jednak nie zaowocowały nadaniem ustawie mocy retroaktywnej, wynikającej z jej „brzmienia” – dają się pogodzić z kosztami takiego rozwiązania, odciskającymi się na pozycji prawnej innych podmiotów.

Obecnie brak jest podstaw do tezy o retroaktywnym skutku przepisu art. 90 ust. 11 u.s.o. pozwalającego na ujednolicenie wykładni. Z wprowadzeniem tego przepisu wiąże zatem jedynie następstwo w postaci jego działania na przyszłość. Ukształtowany w dotychczasowej praktyce kierunek stosowania prawa ma swoje oparcie w wynikach wykładni przepisów, a sam fakt możliwości odmiennej interpretacji nie stanowi dostatecznego argumentu za dokonaniem istotnej rewizji praktyki orzeczniczej, skutkującej odmową merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd powszechny i zdaniem stron postępowania na niepewność związaną z zainicjowaniem obecnie spraw administracyjnych.

Za sformułowanym tu stanowiskiem przemawia również okoliczność prowadzenia postępowań zainicjowanych w zaufaniu do utrwalonych na tle art. 90 u.s.o. tendencji interpretacyjnych. Ponadto przyjęty sposób rozumienia wskazanego przepisu pozwala na czytelne uregulowanie kwestii drogi administracyjnej na przyszłość, z zastosowaniem odpowiedniej cezury czasowej pozwalającej na przewidywalność sytuacji prawnej stron stosunku dotacji oświatowej.

Kacper Tybuszewski
radca prawny w OIRP w Warszawie

---

[3] III CZP 29/19, OSNC 2020 nr 7-8, poz. 56.